Понятие "должностное лицо": неоднозначность в толковании

ПОНЯТИЕ "ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО": НЕОДНОЗНАЧНОСТЬ В ТОЛКОВАНИИ

С. В. ФЕДОСЕЕВА

В российском законодательстве часто используется понятие "должностное лицо". Однако определение данного, казалось бы, не вызывающего никаких сомнений в толковании понятия приведено лишь в нескольких законах. Полагаем, что понятие "должностное лицо" не следует применять к различным правоотношениям в единообразном понимании. Каждый тип отношений, регулируемый нормами определенной отрасли законодательства, имеет свою специфику, и понимание одних и тех же категорий зачастую должно детерминироваться особенностями конкретной сферы правоприменения. В законодательстве не содержится единого понятия должностного лица, которое могло бы применяться ко всем отраслям права. Однако определенные акты все же содержат дефиницию данной правовой категории. В Уголовном кодексе РФ <1>, в Кодексе РФ об административных правонарушениях <2> приводится толкование понятия должностного лица. Также определение содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <3>. Согласно примечанию к ст. 285 УК РФ, "должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Приведенное определение относится к главе 30 "Преступления против государственной власти, интересов государства и службы в органах местного самоуправления". В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ приведено следующее определение: "Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное". Как видим, в КоАП практически то же понимание должностного лица, что и в УК, только в ст. 2.4 КоАП уточняется, что значит "осуществляющее функции представителя власти": "наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица", а также в КоАП РФ нет "государственной корпорации", но по-видимому, скоро в КоАП внесут поправку насчет государственной корпорации, так как в примечание к ст. 285 УК такая поправка была внесена в 2007 г. К лицам, выполняющим организационно-распорядительные функции, можно, например, отнести начальника отдела кадров, госинспекторов и др.; административно-хозяйственные (полномочия по управлению и распоряжению госимуществом) - начальников финансовых, планово-хозяйственных, снабженческих отделов. В ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" приводится следующее определение: "Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения". -------------------------------- <1> Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 27.05.2008). <2> Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.05.2008). <3> ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ред. от 10.06.2008).

В Гражданском кодексе также используется понятие должностного лица. Больший интерес вызывают нормы, посвященные ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами. Имеются в виду ст. ст. 1069 и 1070 ГК. По ст. 1069 ГК РФ <4> учитываются незаконные деяния (действия или бездействие) не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностного лица. Есть мнение, что применительно к гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможно использование дефиниций понятия "должностное лицо", которые содержатся в приведенных выше актах <5>. Но верным представляется мнение, согласно которому определения, данные в актах отраслей публичного права, слишком широки и применительно к гражданским правоотношениям нуждаются в корректировке. -------------------------------- <4> Гражданский кодекс РФ (ч. 2) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 06.12.2007). <5> См.: Прус Е. Нерушимая стена государства // ЭЖ-Юрист. 2004. N 1; Комментарий к ГК РФ. Ч. 2 / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Изд. дом "ИНФРА-М", 2004; Комментарий к ГК РФ. Ч. 2 / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М.: Изд-во "Юрайт", 2004; Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Юристъ, 2004; Семенова Е. Власть бизнесу не товарищ? // Бизнес-адвокат. 2004. N 11.

Применительно к рассматриваемому вопросу под должностными лицами следует понимать только тех государственных и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им не подчиненным. Иными словами, речь идет лишь о тех служащих, которых обычно именуют представителями власти в узком смысле <6>. -------------------------------- <6> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 1998; Токанова А. В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 11. С. 98 - 107.

К должностным лицам относятся граждане, постоянно или временно, в том числе по специальному полномочию, осуществляющие функции представителя власти (например, в области охраны общественного порядка) либо занимающие во властных органах должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных функций вне этих органов <7>. -------------------------------- <7> См.: Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 2. Полутом 2. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2005. С. 398.

Иные организации, в том числе государственные и муниципальные учреждения, не являющиеся государственными органами и органами местного самоуправления (учреждения в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры и т. д.), а также государственные корпорации (некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией для осуществления социальных, управленческих и других общественно полезных функций) и их должностные лица отвечают за причиненный ими вред по правилам ст. 1068 (ответственность работодателя за вред, причиненный его работником), ч. 2 ст. 120 (ответственность учреждений) ГК РФ. Это же относится и к случаям причинения вреда работниками государственных органов и органов местного самоуправления, не обладающими властными функциями вне этих органов (например, начальник охраны министерства или ведомства, завхоз управления), либо не являющимися должностными лицами (например, водитель служебного автомобиля). Государство должно отвечать лишь за деяния, совершенные должностным лицом, наделенным в установленном порядке полномочиями представителя власти, и касающиеся сфер, функции по регулированию которых взяло на себя государство. Таким образом, нормы гражданского законодательства, касающиеся рассматриваемого вопроса, нуждаются в собственном определении должностного лица, так как здесь неприменимо определение этого понятия, приведенное в законодательстве отраслей публичного права. Ведь отношения, которые регулируются соответствующими нормами уголовного и административного права, имеют свою специфику, которая не позволяет отождествлять многие понятия этих отраслей права с понятиями гражданского права. Понятие "должностное лицо" используется и в ГК, и в УК, и в КоАП. Но содержание этого понятия не одинаково. Природа ответственности по УК и КоАП в принципе схожа, "имеет единые корни", поэтому и содержание многих понятий в них совпадает. ГК же в ст. ст. 1069 - 1071 регулирует абсолютно иную ответственность. Здесь должностное лицо не является субъектом ответственности, так как ответственность возлагается на соответствующие публично-правовые образования, от имени которых действует должностное лицо. И субъекты этой ответственности обязаны отвечать за поведение лишь своих "представителей", которые в силу предоставленных им полномочий вправе каким-либо образом властно воздействовать на лиц, находящихся "вне" данного органа, если деяния совершаются ими в связи с исполнением возложенных на них функций. Определения, приведенные в УК и КоАП РФ, являются вполне удачными. В КоАП дано более развернутое определение, оно формирует лучшее представление о том, что такое "функции представителя власти". Однако эти дефиниции не следует считать универсальными. Они должны применяться лишь при наличии оснований для уголовной или административной ответственности. Расширенное понимание рассматриваемого понятия говорит о том, что государство резко негативно относится к проявлениям наказуемых деяний в структурах, имеющих с ним непосредственную связь, лицами, которые наделены какими-то особыми полномочиями и специфическими функциями. Определение, сформулированное в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", также является достаточно широким. Оно применимо преимущественно к сфере конституционного права, но не является подходящим для регулирования ответственности по ст. 1069 ГК, так как, подобно определениям в УК и КоАП, заключает в себе не только властные отношения и полномочия. В целях единообразной правоприменительной практики и терминологической точности ст. 1069 ГК целесообразно дополнить примечанием: "Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными и организационно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица".

Название документа