Гражданско-правовое регулирование создания и деятельности государственных корпораций по российскому законодательству

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

А. Б. ЦЕЛОВАЛЬНИКОВ

Целовальников Алексей Борисович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ <1> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2> дополнен ст. 7.1. Законодатель "обогатил" отечественное гражданское право новой организационно-правовой формой некоммерческой организации - государственная корпорация (далее - ГК). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3473. <2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Первой подобной организацией стала созданная в 1999 г. ГК "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" <3>, которая затем была ликвидирована и на смену которой пришла ГК "Агентство по страхованию вкладов" <4>. -------------------------------- <3> ФЗ от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477. Утратил силу на основании ФЗ от 28 июля 2004 г. N 87-ФЗ "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3223. <4> ФЗ от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029; далее - ФЗ о страховании вкладов физических лиц в банках.

В 2007 г. приняты Федеральные законы <5>, предусматривающие создание шести ГК: Внешэкономбанк, Роснанотех, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой, Ростехнологии, Росатом. -------------------------------- <5> ФЗ от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562; ФЗ от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753 (далее - ФЗ о Роснанотехе); ФЗ от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799; ФЗ от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415 (далее - ФЗ об Олимпстрое); ФЗ от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48. (ч. 2). Ст. 5814 (далее - ФЗ о Ростехнологиях); ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078 (далее - ФЗ о Росатоме).

В настоящее время обсуждается вопрос о создании еще несколько ГК в самых различных сферах: от дорожного строительства до управления государственными финансами. Высказываются предложения о придании статуса ГК Банку России <6> и МГУ им. М. В. Ломоносова <7>. -------------------------------- <6> См.: Качанов Р. Е. Бесправие Банка России как следствие неурегулированности его статуса // Современное право. 2007. N 5. <7> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 286 - 288.

Объем настоящей публикации не позволяет осветить многочисленные особенности правового положения ГК, поэтому кратко остановимся на некоторых наиболее спорных моментах их правового положения. 1. Прежде всего, отметим не вполне удачное наименование. Конкретной организационно-правовой форме присвоено название, которым в доктрине обозначается целая группа юридических лиц, причем сам состав этой группы является достаточно дискуссионным. Традиционно под корпорацией понимается организация, основанная на членстве, однако в силу п. 1 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" ГК членства не имеет. И. В. Елисеев считает, что законодатель использовал термин "корпорация" просто как синоним понятия "организация", так сказать, - для "солидности" <8>. -------------------------------- <8> См.: Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. С. 209.

2. В соответствии с п. 1 ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Аналогичная норма содержится в п. 1 ст. 14 ФЗ "О некоммерческих организациях" в отношении некоммерческих организаций. В соответствии со ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" для создания ГК не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ и ст. 14 указанного ФЗ. Однако законодатель до сих пор не озаботился тем, чтобы внести соответствующие изменения в ГК РФ и общие положения ФЗ "О некоммерческих организациях". 3. ГК создается на основании специального федерального закона о ее создании, который и является, как уже было указано, ее учредительным документом. В соответствии с п. п. 1, 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом Законом о государственной регистрации юридических лиц, и считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <9> предусматривает, что: -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431 (далее - ФЗ о государственной регистрации юридических лиц).

в ЕГРЮЛ содержатся в том числе подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии учредительных документов юридического лица (пп. "е" п. 1 ст. 5); при государственной регистрации юридического лица представляются учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии) (п. "в" ст. 12). Документы при государственной регистрации представляются в регистрирующий орган непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения (п. 1 ст. 9). При этом никаких особенностей для представления документов и их хранения в отношении ГК в указанном Федеральном законе не предусмотрено. В соответствии же с п. п. 2, 3 ст. 13.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" решение о государственной регистрации некоммерческой организации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций или его территориальным органом; внесение в ЕГРЮЛ сведений о создании некоммерческой организации осуществляется уполномоченным в соответствии с ФЗ о государственной регистрации юридических лиц на основании принимаемого уполномоченным органом или его территориальным органом решения о государственной регистрации. При этом п. 30 Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по принятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, иных юридических лиц, утвержденного Приказом Минюста РФ от 19 декабря 2006 г. N 372 <10>, предусматривает, что "страницы учредительных документов, представляемых на государственную регистрацию, должны быть пронумерованы, прошиты, заверены подписью руководителя некоммерческой организации" (!). -------------------------------- <10> Российская газета. 2006. 28 дек.

1. Что касается Росатома, то в соответствии с п. 1 ст. 36 соответствующего ФЗ о Росатоме "государственная регистрация Корпорации осуществляется на основании настоящего Федерального закона в течение 10 дней со дня его официального опубликования без представления дополнительных документов" <11>. -------------------------------- <11> Фраза в ФЗ о Росатоме "без представления дополнительных документов" проблемы не снимает, поскольку неясно, что считать таковыми - учредительный документ (Федеральный закон), заявление о регистрации? Кстати, возникает вопрос о классификации способа создания в соответствии с доктриной - уведомительный, нормативный? Также не вполне понятен срок - 10 дней. Почему не 5 (по ФЗ о государственной регистрации юридических лиц)?

2. В отношении Олимпстроя на основании п. 1 ст. 22 соответствующего Федерального закона "в пятидневный срок со дня вступления в силу настоящего Федерального закона орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, производит государственную регистрацию Корпорации", но отсутствует указание на непредставление дополнительных документов. 3. В соответствии с п. 3 ст. 17 ФЗ о банке развития Внешэкономбанк подлежит государственной регистрации в порядке, установленном ФЗ о государственной регистрации юридических лиц, в пятнадцатидневный срок с даты утверждения Правительством РФ передаточного акта, указанного в ч. 2 ст. 20 данного ФЗ. 4. Что касается Агентства по страхованию вкладов, Роснанотеха, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Ростехнологий, то соответствующие ФЗ не содержат каких-либо указаний относительно порядка их создания и регистрации. Таким образом, лишь в отношении Росатома имеется указание на государственную регистрацию "без представления дополнительных документов". В отношении же остальных ГК должен действовать общий порядок, однако очевидно, что буквально выполнить требования Закона при регистрации создания ГК, мягко говоря, затруднительно. Одновременно следует учитывать, что на основании пп. "а" п. 1 ст. 23 ФЗ о регистрации юридических лиц непредставление определенных данным законом необходимых для государственной регистрации документов влечет отказ в государственной регистрации. 5. В соответствии с п. 1 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" ГК признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Для сравнения: в соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом из ФЗ "О некоммерческих организациях" статья об учреждениях (вообще) исчезла. Само по себе безоговорочное отнесение ГК к некоммерческим организациям вызывает некоторые вопросы. Если, например, посмотреть на функции Внешэкономбанка, то они вполне соотносимы с целями деятельности любого коммерческого банка (п. 3 ст. 3 ФЗ о банке развития). При этом положения п. 1 ст. 3 Закона о том, что Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики РФ, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной данным Федеральным законом деятельности по реализации проектов в РФ и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства и т. д. и т. п., мало что меняют. По сути, это коммерческий банк, но очень крупный и наделенный определенными полномочиями и действующий в интересах РФ. Если же взглянуть на виды деятельности Росатома (ст. 15 ФЗ о Росатоме), то в качестве первого вида деятельности указаны "производство, передача, распределение и реализация электрической и тепловой энергии, а также оказание связанных с этим услуг (выполнение работ)". 6. В соответствии с п. 3 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" особенности правового положения ГК устанавливаются законом, предусматривающим ее создание. Это приводит к тому, что помимо особенностей ГК как отдельной организационно-правовой формы существуют весьма значительные особенности каждой из них. По сути, каждая отдельная ГК становится чуть ли не самостоятельной формой юридического лица. Для ГК устанавливается особый режим, предусматривающий многочисленные исключения из положений законодательства, касающихся иных юридических лиц, осуществляющих аналогичную деятельность. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ о банке развития законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей данному Федеральному закону, и с учетом установленных им особенностей. В соответствии с п. 3 ст. 4 данного Федерального закона на Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок: 1) государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий на осуществление банковских операций; 2) ликвидации или реорганизации кредитных организаций; 3) предоставления информации о деятельности кредитных организаций; 4) осуществления отдельных видов банковских операций и сделок в случае противоречия порядка, установленного законодательством о банках и банковской деятельности, данному Федеральному закону; 5) обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов. Одновременно п. 5 ст. 4 устанавливает, что на Внешэкономбанк не распространяются положения, установленные пунктами 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 ФЗ "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций <12>. -------------------------------- <12> То же касается Росатома (п. 2 ст. 6 соответствующего Федерального закона), Олимпстроя (п. 3 ст. 4 соответствующего Федерального закона), Роснанотеха (п. 2 ст. 4 соответствующего Федерального закона), Ростехнологий (п. 2 ст. 4 соответствующего Федерального закона).

Кроме того, такой особый правовой режим предусматривает не только освобождение от обязанностей, но и одновременно наделение определенными правами и полномочиями. Так, например, в соответствии с пп. 2 п. 3 ст. 3 ФЗ "О банке развития" (цели деятельности и функции Внешэкономбанка) Внешэкономбанк вправе выпускать облигации и иные ценные бумаги в соответствии с законодательством РФ. В то же время такое право предоставлено лишь коммерческим организациям, да и то не всем. Тот же Внешэкономбанк осуществляет одновременно банковскую и страховую деятельность, которые для соответствующих организаций по общему правилу являются исключительными видами деятельности. 7. Государство, будучи равноправным участником гражданских правоотношений, в качестве суверена и законодателя фактически ставит себя в части рассматриваемых отношений в более привилегированное положение, чем иные субъекты гражданских правоотношений, поскольку сам учредитель юридического лица определяет его правовое положение. 8. Созданные ГК наделяются немалым имуществом. Только денежные взносы государства исчисляются сотнями миллиардов рублей, общий же объем их активов исчисляется триллионами рублей. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <13> под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц, т. е. формально передача федерального имущества в собственность ГК не является приватизацией. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251 (далее - ФЗ о приватизации).

Однако почему-то в пп. 8 п. 2 ст. 3 ФЗ о приватизации (в связи с созданием Росатома) были внесены изменения, согласно которым он не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении федерального имущества, передаваемого ГК в качестве имущественного взноса РФ. Заметим, что это положение вступило в действие лишь 3 декабря 2007 г., т. е. тогда же, когда вступил в действие ФЗ о Росатоме - последней из созданных в 2007 г. ГК, а Федеральные законы о создании других ГК уже давно вступили в силу. Так что же это: приватизация или нет? Формально - нет, а фактически - да (причем не только в экономическом, но и в юридическом смысле), поскольку безвозмездность в данном случае носит условный характер: в случае ликвидации ГК ее имущество возвращается в собственность РФ (нечто подобное происходит при ликвидации АО со 100-процентным государственным участием). 9. Возникает вопрос о природе права, на основании которого ГК наделены своим имуществом. Формально ГК являются собственником своего имущества. Вместе с тем ГК обладают (как и все некоммерческие организации) специальной правоспособностью. Это дает основание некоторым исследователям утверждать, что правовой режим имущества ГК близок к праву оперативного управления <14>. Некоторые авторы полагают, что право ГК отчасти сходно с правом хозяйственного ведения, однако в итоге приходят к выводу, что имущество ГК принадлежит им не на праве хозяйственного ведения, а на каком-то ином вещном праве. Ю. К. Толстой высказывает мнение, что в данном случае имеет место модель разделенной собственности, при которой РФ олицетворяет верховную собственность, а ГК - подчиненную собственность <15>. Существует также мнение, что ГК представляет собой некую новую форму собственности - "частногосударственную" <16>. -------------------------------- <14> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М., 2003. С. 165; Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6. С. 41. <15> См.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 108. <16> См.: Герасименко Н. В. Ответ на вопрос читателя: что такое государственные корпорации и каковы цели их создания? // Законодательство и экономика. 2007. N 10. С. 82.

10. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 марта 2008 г. N 369 "О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <17>: -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1112 (далее - Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. N 369). О мерах по реализации настоящего Указа см.: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 346 // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2182.

а) утвержден Перечень ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности и подлежат передаче ГК "Росатом" в качестве имущественного взноса РФ; б) ГК "Росатом" наделена правами акционера в отношении АО атомного энергопромышленного комплекса, созданных путем преобразования ФГУП, названных в приложении N 5 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" <18>, вплоть до внесения всех находящихся в федеральной собственности акций этих АО в уставный капитал ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс" в порядке оплаты дополнительных акций, размещаемых данным ОАО в связи с увеличением его уставного капитала; -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.

в) предписано обеспечить передачу ГК "Росатом" в качестве имущественного взноса РФ всех акций ОАО "Интер РАО ЕЭС", поступающих в собственность РФ в результате реорганизации РАО "ЕЭС России"; г) предусмотрена передача ГК "Росатом" в качестве имущественного взноса РФ для последующего внесения в качестве вклада в уставный капитал ОАО "Интер РАО ЕЭС": всех акций ОАО "Сангтудинская ГЭС-1", находящихся в собственности и поступающих в собственность РФ в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Таджикистан о порядке и условиях участия Российской Федерации в строительстве Сангтудинской ГЭС-1 от 16 октября 2004 г. <19>; -------------------------------- <19> Бюллетень международных договоров. 2005. N 9.

всех акций ОАО "Калининградская ТЭЦ-2", находящихся в собственности РФ. В соответствии с п. п. 2, 3 ст. 105 ГК РФ: основное общество (товарищество), которое имеет право давать дочернему обществу, в том числе по договору с ним, обязательные для него указания, отвечает солидарно с дочерним обществом по сделкам, заключенным последним во исполнение таких указаний; в случае несостоятельности (банкротства) дочернего общества по вине основного общества (товарищества) последнее несет субсидиарную ответственность по его долгам; участники (акционеры) дочернего общества вправе требовать возмещения основным обществом (товариществом) убытков, причиненных по его вине дочернему обществу, если иное не установлено законами о хозяйственных обществах. Возникает вопрос: распространяются ли эти нормы ГК РФ на ГК, владеющую акциями ОАО и, по сути, являющуюся для них основным обществом? Буквально, в соответствии с ГК РФ, безусловно, нет. 11. В соответствии с п. 1 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" ГК не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам ГК, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Однако на основании п. 9 ст. 2 ФЗ об Олимпстрое данная ГК не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам Олимпстроя, если не примет на себя субсидиарную ответственность по отдельным или всем его обязательствам. Таким образом, государство устанавливает особые правила в отношении имущественных обязательств одной из ГК. Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 83-ФЗ <20> п. 1 статьи 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" дополнен абзацем следующего содержания: "В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов". Отметим, кстати, что формирование уставного капитала совершенно не характерно для некоммерческих организаций. Забота о кредиторах ГК может вызвать лишь горячее одобрение, однако вряд ли эта мера будет эффективной. Во-первых, формирование уставного капитал ГК является правом учредителя, но не обязанностью. Во-вторых, его размер устанавливается в индивидуальном порядке для каждой ГК. Кроме того, на ГК не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <21>. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2563. <21> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

12. Современное российское право не знает известного многим правопорядкам понятия юридического лица публичного права или публичной корпорации. Однако характерной особенностей, по крайней мере, некоторых ГК является то, что они исполняют функции публичной власти. На основании Указа Президента РФ от 20 марта 2008 г. N 369 было упразднено Федеральное агентство по атомной энергии (далее - ФААЭ) и определено, что акты Президента РФ, определяющие полномочия ФААЭ в установленной сфере деятельности, применяются в отношении ГК "Росатом". Так, например, в соответствии со ст. 2 ФЗ о Росатоме (основные понятия, используемые в данном Федеральном законе, п. 1) уполномоченный орган управления использованием атомной энергии - ГК "Росатом", наделенная полномочиями от имени РФ осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с гл. IV Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <22>, государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

В соответствии с п. п. 3 - 9 ст. 6 ФЗ о Росатоме: Росатом является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, осуществляющим полномочия и функции в отношении организаций "Росатома" и иных юридических лиц, осуществляющих виды деятельности в области использования атомной энергии, установленные ФЗ "Об использовании атомной энергии", а также виды деятельности, связанные с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения; Росатом является наделенным полномочиями от имени РФ в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи и национальным компетентным органом по выполнению обязательств РФ в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях; Росатом осуществляет в порядке, определяемом Правительством РФ, функции уполномоченного Правительством РФ органа управления государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, ядерными материалами, находящимися в федеральной собственности, за исключением ядерных материалов, передаваемых в составе изделий Министерству обороны РФ; со дня принятия в установленном порядке решения о ликвидации ФААЭ на переходный период Росатому передаются в том же объеме и на тех же условиях права и обязанности главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, администратора доходов бюджета и государственного заказчика, предусмотренные государственным оборонным заказом, федеральными целевыми программами, межгосударственными программами, федеральной адресной инвестиционной программой, государственным заказчиком по которым определено ФААЭ, а также полномочия по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности; Росатом по решению Правительства РФ наделяется полномочиями по осуществлению в установленной сфере деятельности от имени РФ прав собственника федерального имущества, которое не закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями. Перечень такого имущества и порядок осуществления от имени РФ прав собственника этого имущества утверждаются Правительством РФ; Росатом по решениям Президента РФ или Правительства РФ обеспечивает выполнение заданий в установленной сфере деятельности. Со дня принятия в установленном порядке решения о ликвидации ФААЭ Росатому передаются его полномочия, предусмотренные Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <23> для федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. -------------------------------- <23> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.

В соответствии с ФЗ Росатом, в частности, осуществляет полномочия и функции: в области государственного управления использованием атомной энергии (ст. 7); по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (ст. 8) <24>; -------------------------------- <24> В соответствии с п. 4 ст. 8 ФЗ о Росатоме его нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц.

по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (ст. 9); по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии (ст. 10); в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях (ст. 11); по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов (ст. 12); по обеспечению исполнения государственного оборонного заказа (ст. 13); по участию в международном сотрудничестве в области использования атомной энергии (ст. 14). Более того, в соответствии со ст. 14 ФЗ о Росатоме данная ГК заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию, в соответствии с указанным Федеральным законом, т. е., по сути, становится субъектом международного публичного права <25>. -------------------------------- <25> См. подробнее: Тиунов О. И. Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика // Журнал российского права. 2008. N 4; СПС "Гарант".

Казалось бы, чисто формальным, но весьма показательным примером является то, что все ГК имеют печать с изображением Государственного герба РФ. В соответствии с абз. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями. 13. Ряд проблем существует с порядком ликвидации ГК. Добровольная ликвидация ГК в соответствии с п. 2 ст. 61 ГК РФ возможна по решению учредителя (РФ) либо органа ГК, уполномоченного на то учредительными документами (Федеральным законом о ее создании), в том числе в связи с истечением срока, на который создана ГК, с достижением цели, ради которой она создана. ФЗ о страховании вкладов физических лиц в банках, о Росатоме, о банке развития, о Ростехнологиях, о Роснанотехе, об Олимпстрое в отношении ликвидации данных ГК не содержат норм о порядке их ликвидации, а отсылают к специальному федеральному закону о ликвидации данных ГК. Лишь в отношении Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства соответствующий Федеральный закон устанавливает, что основанием для ликвидации Фонда является прекращение его деятельности с 1 января 2012 г., а также основанием для ликвидации Фонда до окончания указанного периода является использование в полном объеме средств Фонда, предназначенных для осуществления его деятельности (п. 1 ст. 25). Возникают проблемы, связанные с возможностью принудительной ликвидации ГК в судебном порядке по основаниям, указанным в п. 2 ст. 61 ГК РФ (в случае допущенных при ее создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ). Связаны эти проблемы с особым порядком создания ГК - на основании специального федерального закона. Как справедливо отмечают А. В. Семенов и Т. А. Серегина, "по сути, принудительная ликвидация будет представлять собой отмену или признание недействующим того федерального закона, на основании которого функционирует корпорация", и подобное решение не может быть принято арбитражным судом, а входит в исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ <26>. -------------------------------- <26> Семенов А. В., Серегина Т. А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. N 2; СПС "Гарант".

Краткий анализ правового положения ГК позволяет прийти к некоторым выводам: 1. Законодательство о ГК позволяет государству создавать в каждом отдельном случае, по сути, уникальные организации, формально относящиеся к одной организационно-правовой форме ГК, но со значительными особенностями, обладающие отдельными чертами самых различных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих): хозяйственного общества и ФГУП (Олимпстрой), автономного учреждения, фонда (Роснанотех, Фонд реформирования жилищно-коммунального хозяйства), автономной некоммерческой организации. Кроме того, в некоторых случаях такая некоммерческая организация сочетает в себе черты холдинга (дочернего и зависимых хозяйственных обществ) и управляющей организации (Росатом, Ростехнологии). Это, безусловно, не способствует стройности и без того небезукоризненной системы некоммерческих организаций в России. 2. Возможно, что достижение целей, ради которых создаются ГК, может быть реализовано путем создания организаций в уже предусмотренных законодательством формах коммерческих и некоммерческих организаций (ОАО, ФГУП, учреждение, фонд) и существование ГК не вполне оправданно. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 46 ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" ОАО "Небанковская кредитная организация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" было преобразовано в ГК "Агентство по реструктуризации кредитных организаций". При этом следует отметить, что в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <27> АО вправе преобразоваться в общество с ограниченной ответственностью или в производственный кооператив, а по единогласному решению всех акционеров - в некоммерческое партнерство, и преобразование АО в ГК данным Законом не предусмотрено. -------------------------------- <27> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

Если ГК "Олимпстрой" создана в форме именно ГК, то Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи был создан в форме АНО (ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <28>). -------------------------------- <28> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

Вместе с этим в соответствии с п. 2 ст. 22 ФЗ об Олимпстрое к ГК "Олимпстрой" со дня ее государственной регистрации перешли все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени РФ ФГУП "Объединенная дирекция Федеральной целевой программы "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)", а полученные по этим контрактам до указанного дня результаты стали дополнительным имущественным взносом РФ в эту ГК, к ней же в полном объеме перешли все обязательства упомянутого ФГУП перед Международным олимпийским комитетом, т. е. на место ФГУП пришла ГК. С. В. Богданов полагает, что создание ГК свидетельствует о социализации гражданского права, так как "в обществе осознана необходимость вовлечения государства в непосредственную экономическую деятельность, поскольку всем государственным корпорациям, являющимся некоммерческими организациями, разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность", "речь может идти о занятии государством в экономике ряда ключевых направлений", "продемонстрирована существенная корректировка либерального курса экономического развития страны, направленная на усиление государственного сектора экономики, представляющего собой экономическую основу социального государства", "Российская Федерация продемонстрировала, что характеристика государства как социального не является для России только декларацией своих намерений на будущее" <29>. -------------------------------- <29> Богданов Е. В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. 2008. N 6; СПС "Гарант".

Однако разве нельзя все это осуществить в рамках существующих организационно-правовых форм юридических лиц? 3. Если же все-таки согласиться с необходимостью существования ГК, то уже не впервые возникает вопрос о возможной целесообразности определения в отечественном законодательстве понятия публичного юридического лица, деления юридических лиц на публичные, квазипубличные и частные корпорации.

Библиографический список

1. Богданов Е. В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. 2008. N 6. 2. Герасименко Н. В. Ответ на вопрос читателя: что такое государственные корпорации и каковы цели их создания? // Законодательство и экономика. 2007. N 10. С. 82. 3. Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. С. 209. 4. Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М., 2003. С. 165. 5. Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6. С. 41. 6. Качанов Р. Е. Бесправие Банка России как следствие неурегулированности его статуса // Современное право. 2007. N 5. 7. Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 286 - 288. 8. Семенов А. В., Серегина Т. А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. N 2. 9. Тиунов О. И. Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика // Журнал российского права. 2008. N 4. 10. Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 108.

Название документа