Надзор за соблюдением прав потребителей

НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ

М. МАМАТОВ

Маматов М., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Анализ проблем правоохраны отечественного потребителя, при современном их уровне, - явление само по себе немаловажное и, можно сказать, закономерное. Замечательно всякое заинтересованное обращение к этой теме и ей созвучным в условиях объективно существующей необходимости систематического удовлетворения миллионами граждан собственных нужд, значимых для их жизни и здоровья либо обеспечивающих достойный уровень существования и решение иных вопросов. В этой связи хотел бы поделиться своими наверняка небесспорными соображениями, оценками и выводами о состоянии и путях дальнейшего развития прокурорского надзора в этой сфере.

Динамика роста выявленных органами прокуратуры нарушений законодательства о правах потребителей за 1997 - 2007 гг.

Диаграмма не приводится.

Изученные материалы свидетельствуют о том, что надзор за соблюдением прав потребителей в деятельности российской прокуратуры последних лет относится к одному из наиболее востребованных функциональных направлений. Прокуроры в борьбе с нарушениями в этой сфере проводят емкую, целенаправленную и в то же время разноплановую работу, которая оказывает определенное влияние на состояние правопорядка. Между тем количество выявляемых нарушений прав потребителей из года в год, несмотря на принимаемые меры, все не снижается. Так, по итогам 2007 г. прокуратурой зарегистрирован рост нарушений в этой сфере, количество которых достигло 84783, что почти на 9% больше, чем в 2006 г., а по отношению к 1997 г. рост составил около 2030%. Практически это означает, что, только по официальным данным прокуратуры, частота совершения правонарушений в сфере действия законодательства о правах потребителей увеличилась за 11 лет более чем в 21 раз. Справедливости ради следует отметить, что в соответствии с материалами прокурорского надзора это, как правило, общеотраслевая тенденция. Анализ состояния законности в России за 1997 - 2007 гг. свидетельствует о неизменном ежегодном колебании в общей картине выявляемых прокуратурой нарушений в границах 1,1 - 1,7% доли нарушений прав потребителей. И все-таки за последние три года в рассматриваемой сфере наметился опережающий рост этого показателя (с 2,0% в 2005 г. до 2,3% в 2007 г.), причем своего исторического максимума он достиг в 2006 г. (2,5%). Причины, продуцирующие рост выявляемых органами прокуратуры нарушений в этой сфере, нужно связывать не только с увеличением числа самих нарушений, но и с достижением большей слаженности в работе, некоторым исключением дублирования, сосредоточением усилий прокуроров и других органов на первоочередном решении задач защиты прав человека и гражданина, в том числе потребительских прав граждан. Ведь, пожалуй, не секрет, скорее здравое объяснение, что прокуроры чисто физически не в состоянии единовременно охватывать каждый год все направления, тем более в такой емкой сфере, как потребительская. Да и не одна она такая важная, вот и приходится порой "разрываться". За счет подобных "свободных зон", видимо, и существуют скрытые "ножницы" между числом действительных и выявленных (зарегистрированных) нарушений. Вот уж воистину получается, что современная статистика отражает не столько количество нарушений прав потребителей в обществе, сколько активность правоохранительных, контрольно-надзорных и иных структур по их пресечению. Кроме того, все еще сохраняются сложившиеся к настоящему времени и неоднократно озвученные негативные факторы, обусловливающие совершение правонарушений, наблюдается тенденция их развития, а принимаемые меры противодействия запаздывают и по-прежнему недостаточны. В совокупности все изложенное, к сожалению, дает веские основания прогнозировать дальнейший рост нарушений потребительских прав граждан. Приведу несколько цифр: в 2007 г. прокуроры выявили 2045 незаконных правовых актов, ущемляющих права потребителей, на которые принесено 1899 протестов. С целью устранения выявленных нарушений внесено 13363 представления (рост 10,0%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено на четверть больше должностных лиц - 6776; с 15597 до 18396 выросло число лиц, наказанных в административном порядке (17,9%). В защиту прав потребителей прокуроры направили в суды 5916 исков (заявлений), что почти в 1,4 раза превышает показатель 2006 г. О злостном характере и опасности противоправных посягательств на права потребителей свидетельствуют материалы уголовно-правовой статистики: в 2007 г. прокуроры возбудили 2699 уголовных дел, в то время как в 1997 г. лишь 11, т. е. показатель вырос более чем в 245 раз. В связи с имеющимися показателями неоднократно ставился, исследовался и, что важно, полностью подтвердился тезис о влиянии грамотной и эффективной интенсификации работы прокуроров на уровень и результаты полезной отдачи от их усилий. Бытность прокурорского надзора продолжает сегодня доказывать востребованность и жизнеспособность каждого из средств, которые есть в арсенале прокурора. При этом их практическое использование делает неуместными все еще встречающиеся рассуждения по поводу определения первоочередности, некой особой значимости и предпочтения одних полномочий прокурора по устранению нарушений закона и их предупреждению перед другими. Все эти средства хороши по-своему, был бы от них прок. Часто востребованная прокурорами мера реагирования на нарушения законодательства о правах потребителей - представление об устранении нарушений закона. Их удельный вес среди иных использованных прокурорами в 2007 г. средств реагирования на нарушения, выявленные на этом участке работы, составляет чуть более 25%, а в сравнении с общим количеством внесенных прокурорами представлений за 1997 - 2004 гг. доля этого показателя в потребительской сфере ежегодно отклонялась в пределах 1,0 - 1,9%. Однако в 2005 - 2007 гг. наметился опережающий рост количества внесенных прокурорами представлений - с 2,7% в 2005 г. до 2,8% в 2007 г. Анализируя полученные результаты, склоняюсь к выводу, что причины такого роста коренятся в характере выявляемых правонарушений, подвигнувших к выбору более или менее либеральных по отношению к нарушителям средств реагирования. Представляется, есть необходимость преодоления скупости правового регулирования оснований и порядка внесения прокурорских представлений. В этом случае детальная норма закона была бы хорошей альтернативой хроническому "ручному" управлению. Отдельно необходимо коснуться вопроса о практической реализации так часто содержащихся в прокурорских представлениях положений, связанных с требованием привлечения нарушителей прав потребителей к дисциплинарной ответственности. Дело в том, что вопрос о юридической силе и возможных пределах реализации подобных требований прокуроров, судя по всему, остается открытым. Ведь в соответствии с посылом отечественного трудового законодательства, среди лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, широко распространено мнение о небезусловном характере этих требований, что наиболее остро проявляется в среде среднего и малого частного бизнеса - субъектов, преобладающих на потребительском рынке. Несмотря на распространенность устанавливаемых прокурорами сознательных отступлений от призванных гарантировать права граждан (в том числе потребительские) внутриорганизационных процедур и правил поведения, ситуацию с привлечением виновных лиц к дисциплинарной ответственности нельзя признать удовлетворительной. В условиях, когда применение иных форм юридической ответственности связано с необходимостью соблюдения множества процедур, а дисциплинарная ответственность, казалось бы, наиболее доступный инструмент ранней превенции, в практике прокурорского надзора она занимает позиции аутсайдера. Полагаю, что такое положение дел не иначе как просчет в законодательстве, где на откуп предпринимателям отдан один из видов ответственности, что недопустимо: если совершено нарушение, а ответственность не наступила, тем самым наносится урон авторитету закона, подрывается сама идея законности в сознании граждан и юридических лиц. Этим игнорируется то обстоятельство, что внедрение в общественное сознание представления о неизбежности связи нарушения и наказания - важный фактор снижения уровня иных, более опасных нарушений.

Соотношение общего количества возбужденных прокурорами уголовных дел с делами в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в сфере действия законов о правах потребителей за 1997 - 2007 гг.

в т. ч. в сфере соблюдения в т. ч. о правах Всего (N 1) прав и свобод человека и потребителей Удельный Удельный гражданина (N 2) (N 3) вес N 3 вес N 3 в N 1 в N 2 кол-во +/-% количество +/-% кол-во +/-%

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1997 1814 - 504 - 11 - 0,6% 2,3%

1998 3489 92,3 598 18,7 32 190,9 0,9% 5,4%

1999 3654 4,7 676 13,0 41 28,1 1,1% 6,1%

2000 3904 6,8 834 23,4 57 39,0 1,5% 6,8%

2001 5001 28,1 1129 35,4 89 56,1 1,8% 7,9%

2002 6219 24,4 1437 27,3 188 111,2 3,0% 13,1%

2003 8185 31,6 1949 35,6 347 84,6 4,2% 17,8%

2004 11703 43,0 3445 76,8 592 70,6 5,1% 17,2%

2005 17320 48,0 5276 53,1 2391 202,9 13,8% 45,3%

2006 23868 37,8 7423 40,7 4988 108,6 20,9% 67,2%

2007 20772 -13,0 4533 -38,9 2699 -45,9 13,0% 59,5%

Но даже в таких условиях статистические данные демонстрируют ежегодный рост привлечения по требованию прокуроров лиц к дисциплинарной ответственности за нарушения прав потребителей.

Привлечено лиц к дисциплинарной ответственности по представлению прокуроров в сфере действия законов о правах потребителей в 1997 - 2007 гг.

1997 454 -

1998 626 +37,9%

1999 699 +11,7%

2000 943 +34,9%

2001 703 -25,5%

2002 1045 +48,6%

2003 1064 +1,8%

2004 1450 +36,3%

2005 2907 +100,5%

2006 5385 +85,2%

2007 6776 +25,8%

Впредь же гарантией их исполнения, видимо, должны стать не только авторитет и наступательный характер деятельности прокурора, но и соответствующие им более четкие законоположения. Наиболее динамично реализуемое средство прокурорского реагирования на нарушения закона за 2001 - 2007 гг. в рассматриваемой сфере - постановление, влекущее производство предварительного расследования или административное производство (одиннадцатилетний темп прироста составляет соответственно 24436,4% и 1765,7%). Анализ практики прокурорского надзора показывает, что за 1997 - 2006 гг. криминальная ситуация в России осложнялась, в том числе и в сфере действия законодательства о правах потребителей. На фоне ежегодного роста общего числа выявленных прокурорами преступлений в 1997 - 2007 гг. удельный вес преступлений, связанных с нарушением прав потребителей, неуклонно повышался. Пик пришелся на 2006 г., когда количество всех выявленных прокурорами преступлений приблизилось к 24 тыс., пятая часть была связана с нарушением прав потребителей. За исследуемые годы это был рекордно высокий удельный вес преступлений в потребительской сфере, основные причины которого, представляется, связаны с последствиями комплексных изменений в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, вызвавших общий всплеск преступности. В связи с принятием стабилизационных мер в этой сфере уже в 2007 г. наметилась тенденция к снижению всех выявленных по результатам надзора преступлений (-13,0%), преступлений, связанных с нарушением прав потребителей (-45,9%), уровняв показатель удельного веса последних к 13,0%. Тем не менее для оптимистических прогнозов, которые говорили бы о снижении роста преступности, нет оснований, поскольку абсолютные показатели 2007 г. все так же превышают уровень 2005 г. Кроме того, в силу свершившихся преобразований статистические данные интенсивности применения прокурорами по результатам надзорных мероприятий уголовно-правового воздействия в 2007 г. нельзя считать показательными, поскольку алгоритм деятельности прокуроров в этой части получил иное нормативное содержание. Тем самым из 10191 материала надзорных проверок, направленных с 7 сентября по 31 декабря 2008 г. прокурорами в том числе в Следственный комитет при прокуратуре для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, лишь в 2700 случаях дела были возбуждены (из них в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина такое соотношение - 453 против 3050, в том числе о правах потребителей соответственно 204 из 372). Однако только за первое полугодие 2007 г. на основании прокурорских проверок было возбуждено более 15 тыс. уголовных дел. При таких показателях, по словам Генерального прокурора РФ, "необходимо разобраться, что это - недостаточная работа прокуроров, недостаток собранных материалов или некачественная работа следователей" <1>. -------------------------------- <1> Российская газета. 2008. 20 февраля. N 36. С. 1, 3.

Несколько иная ситуация с привлечением по постановлению прокуроров нарушителей прав потребителей к административной ответственности: с 2002 г. ежегодно наблюдается крайне неравномерная, но только положительная динамика роста показателя, оформившая к 2007 г. его долю в 7,3% от общего количества привлеченных к административной ответственности лиц по иным участкам работы прокуроров.

Соотношение общего количества лиц, привлеченных по постановлению прокуроров к административной ответственности, с привлеченными в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в сфере действия законов о правах потребителей за 1997 - 2007 гг.

в т. ч. в сфере соблюдения в т. ч. о правах Всего прав и свобод человека и потребителей Удельный Удельный гражданина (N 2) (N 3) вес N 3 вес N 3 в N 1 в N 2 кол-во +/-% количество +/-% кол-во +/-%

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1997 22761 - 6588 - 986 - 4,3% 15,0%

1998 25824 13,5 7967 20,9 1695 71,9 6,6% 21,3%

1999 26822 3,9 7678 -3,6 1824 7,6 6,8% 23,8%

2000 30762 14,7 9285 20,9 2130 16,8 6,9% 22,9%

2001 31935 3,8 10148 9,3 1860 -12,7 5,8% 18,3%

2002 38248 19,8 14606 43,9 2189 17,7 5,7% 15,0%

2003 62935 64,5 25007 71,2 2810 28,4 4,5% 11,2%

2004 107535 70,9 47834 91,3 4018 43,0 3,7% 8,4%

2005 168099 56,3 70123 46,6 8634 114,9 5,1% 12,3%

2006 216613 28,9 79383 13,2 15597 80,6 7,2% 19,6%

2007 251741 16,2 90057 13,4 18396 17,9 7,3% 20,4%

В соответствии с данными статистической отчетности, за период с 1998 г. по 2007 г. отмечается стабилизирующийся на уровне 20 - 58% ежегодный рост показателей исковой работы прокуроров в защиту прав и интересов граждан в рамках надзора за соблюдением законодательства о правах потребителей. В целом же за истекший период произошло немногим более чем шестнадцатикратное увеличение этого показателя (с 357 исков в 1998 г. до 5916 в 2007 г.), что в сопоставлении со стремительным ростом выявляемых прокурорами нарушений свидетельствует о смещении приоритетов прокурорской активности в этом сегменте к выбору альтернативных, внесудебных мер реагирования. Динамика предостережения прокурорами лиц о недопустимости нарушения законодательства о правах потребителей в целом пропорциональна масштабному увеличению ежегодно выявляемых нарушений в этой сфере: в 2003 г. было предостережено 2230 лиц, в 2004 г. - уже 3669 (+64,5%), в 2005 г. - 5073 (+38,3%), в 2006 г. - 8172 (+61,1%), в 2007 г. - 8283 (+1,4). В итоге к 2007 г. случаи предостережения прокурорами лиц о недопустимости нарушения законодательства о правах потребителей по сравнению с 2003 г. наблюдались почти в 4 раза чаще (271,4%), возросло и количество совершенных за это же время и выявленных прокурорами нарушений в этой сфере: 19636 в 2003 г. против 84783 в 2007 г. (+331,8). Статистические данные за 2003 - 2007 гг. показывают, что количество предостережений прокурорами лиц о недопустимости нарушений законов в рассматриваемой сфере ежегодно колеблется на уровне 4,2 - 4,7% в структуре совокупного показателя такой работы по всем направлениям надзора. Ориентирование прокуроров на осуществление превентивных мер сыграло заметную роль, способствовало снижению темпов роста правонарушений в этой сфере. Подводя итог и определяя перспективы развития прокурорского надзора за соблюдением прав потребителей, полагаю, следует исходить из того, что в стране уже не первый год есть согласие по поводу целей государственного развития. Это модернизация экономики, возрождение человеческого потенциала, эффективная социальная политика, преодоление преступности во всех формах ее проявления и нивелирование питающих ее факторов. Для достижения этих целей предлагаются самые разные средства. Не вдаваясь в оценку их достоинств и недостатков, применительно к тематике исследования основная идея видится в том, чтобы сделать поступательное развитие прокуратуры в ее движении к будущему все более и более гуманным. Разве мы живем, работаем для того, чтобы "удвоить показатели о правонарушениях"? Или для наращивания принятых мер реагирования? Или для обеспечения законности, правопорядка (ведь это утопия, полное достижение которой в силу заложенных в общественном развитии антагонистических противоречий в принципе невозможно)? Ведь тут все перевернуто с ног на голову. Все должно быть наоборот. И рост выявляемых правонарушений, и принятые меры реагирования, и обеспечение законности и правопорядка - это не цель, и не следует их фетишизировать. Целью может быть только качество жизни, уровень правовой защиты людей, их здоровье, образование, жилищная обустроенность - все то, что обеспечивает материальный достаток и душевный комфорт. Государственная машина, в лице ее контрольно-надзорного механизма - прокуратуры должна работать на человека, потому что он есть мера всех вещей, как говорил древнегреческий философ Протагор.

------------------------------------------------------------------

Название документа