Правомочия и ответственность собственника имущества бюджетного учреждения

ПРАВОМОЧИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СОБСТВЕННИКА ИМУЩЕСТВА БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

И. В. БАРАНЕНКОВА

Бараненкова И. В., преподаватель Московского государственного строительного университета.

Правомочия и ответственность собственника имущества бюджетного учреждения проявляются главным образом в сферах создания, реорганизации, ликвидации учреждения, распоряжения имуществом, принадлежащим учреждению на праве оперативного управления, а также в сфере правосубъектности учреждения и гражданско-правовой ответственности. Рассматривая порядок особенности создания учреждений, следует отметить прежде всего, что, несмотря на отсутствие прямого запрета создания учреждения несколькими собственниками в гражданском законодательстве <1>, исходя из правовой природы права оперативного управления, учреждения не могут создаваться несколькими учредителями <2>. Правильность такого подхода косвенно подтверждается и результатами буквального толкования Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), где все нормы, касающиеся непосредственно учреждения, содержат упоминание лишь о собственнике в единственном числе. Кроме того, создание учреждения двумя или более собственниками неизбежно порождает проблемы, связанные с реализацией правомочий такими "сособственниками" в отношении созданного ими совместно учреждения. В частности, не совсем ясно, кто и как в таких случаях должен будет осуществлять назначение руководителя <3>, утверждение сметы, внесение изменений в учредительные документы, принятие решений о реорганизации, ликвидации, других управленческих решений. Еще более запутанным оказывается порядок финансирования, субсидиарной ответственности и т. п. Можно предположить, что разработчиками ГК РФ, как само собой разумеющееся, подразумевалось, что учреждение создается только единолично собственником. Эти вопросы можно пытаться урегулировать в учредительных документах, но устав для этих целей не совсем пригоден по своей природе, а учредительный договор не предусмотрен законодательством. И самое главное - фактически речь будет идти уже о принципиально иной организационно-правовой форме. Поэтому учреждение, конечно же, должно создаваться единственным собственником. При необходимости совместного финансирования (например, некоторых органов внутренних дел, международных, межведомственных организаций, некоторых образовательных учреждений) порядок финансирования и соответствующую ответственность можно предусмотреть в договоре между учредителем и лицом, осуществляющим совместно с ним финансирование учреждения. В случаях финансирования учреждения различными органами одного и того же собственника (например, различными федеральными органами исполнительной власти) собственник может урегулировать вопросы взаиморасчетов специальным актом <4>. Наиболее целесообразным в связи с этим представляется включить в ГК РФ (например, в ст. 120) соответствующую норму о единоличном учредительстве и едином собственнике учреждения по аналогии с тем, как это установлено в отношении унитарных предприятий Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4746. <2> См.: Сморчкова Л. Н. Имущество учреждения: правовой режим и проблемы использования. М.: Национальный институт бизнеса, 2005. С. 20. <3> В частности, правовая конструкция учреждения традиционно предусматривает единоличный орган управления (руководитель, директор, начальник и т. п.), обычно (за редким исключением - например, для образовательных учреждений) назначаемый учредителем. В случаях же нескольких учредителей возникает необходимость определения иного порядка определения органа управления. <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2004 г. N 565 "Об утверждении Правил осуществления взаимных расчетов между главными распорядителями средств федерального бюджета по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 43. Ст. 4224.

Бюджетное учреждение не является собственником принадлежащего ему на праве оперативного управления имущества, не вправе отчуждать его или иным способом распоряжаться им и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Собственник имущества, впрочем, вправе закрепить в учредительных документах учреждения его право осуществлять приносящую доходы деятельность, вследствие чего доходы, полученные от такой разрешенной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). При этом согласно ГК РФ собственник имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, вправе изъять только излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Что же касается имущества, полученного от приносящей доходы деятельности, то правомочия собственника в отношении такого имущества не определены, но исходя из того, что согласно ГК РФ такое имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения, собственник не имеет права его отчуждать. Вместе с тем остаются не до конца урегулированными особенности правового режима такого имущества, включая порядок его учета и использования, возможность и порядок обращения на него взысканий по различного вида обязательствам учреждения, судьба такого имущества при реорганизации и ликвидации учреждения. Особенности гражданской правосубъектности бюджетных учреждений обусловлены прежде всего их организационно-правовой формой, которая предопределяет их специальную правоспособность. В соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Вместе с тем критерии оценки соответствия деятельности юридического лица его целям законодательно не определены, что на практике порождает множество вопросов. При этом в соответствии с п. 2 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. Таким образом, например, попытка Постановлением Правительства Российской Федерации <5> ограничить правоспособность <6> федеральных учреждений неправомерна, так как противоречит ГК РФ. -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 7. Ст. 537. <6> Подпунктом "а" п. 3 указанного Постановления федеральным органам исполнительной власти предписано предусматривать в уставах подведомственных им федеральных государственных учреждений, в частности: исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности - исчерпывающий перечень видов такой деятельности; порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который в том числе устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества; запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда.

В то же время в значительной степени особенности правосубъектности бюджетных учреждений вполне правомерно определены Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ). В частности, бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов бюджетного учреждения (п. 6 ст. 161 БК РФ), исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством Российской Федерации (п. 7 ст. 161 БК РФ). Направления расходования бюджетных средств бюджетных учреждений строго регламентированы (ст. 70 БК РФ). Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов (ст. 71 БК РФ). Бюджетные учреждения обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов (ст. 73 БК РФ). При уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора. Сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора (п. 4 ст. 161 БК РФ). Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 8 ст. 161 БК РФ). Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом (ст. 236 БК РФ). В суде от имени казны Российской Федерации по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета (п. 10 ст. 158 БК РФ). Следует отметить, что особенности гражданско-правовой ответственности бюджетных учреждений также во многом предопределены не только гражданским, но и бюджетным законодательством. Согласно ст. 242.3 БК РФ исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ), предусматривающий обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального бюджетного учреждения - должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем в орган федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (далее - лицевые счета должника). Орган федерального казначейства направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением копии судебного акта и заявления взыскателя. Должник представляет в орган федерального казначейства информацию об источнике образования задолженности (по деятельности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, либо предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года. Следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 242.3 БК РФ при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Такой подход наглядно показывает позицию законодателя и Российской Федерации как собственника имущества бюджетных учреждений в затянувшейся теоретической дискуссии о правовом режиме средств, полученных учреждением от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и возможности обращения на них взыскания по обязательствам учреждения, возникшим в сфере основной (финансируемой из бюджета) деятельности. Если же задолженность образовалась в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, то для исполнения исполнительного документа по ней должник представляет в орган федерального казначейства платежное поручение на перечисление средств полученных от такой деятельности, в пределах общего остатка указанных средств, учтенных на его лицевом счете. При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств федерального бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган федерального казначейства. Согласно п. 6 ст. 242.3 БК РФ главный распорядитель (распорядитель) средств федерального бюджета в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган федерального казначейства обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием. В свою очередь, учреждение-должник обязано представить в орган федерального казначейства платежный документ на перечисление в установленном порядке средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа не позднее следующего рабочего дня после дня получения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации и (или) средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган федерального казначейства указанный орган в течение 10 дней информирует об этом взыскателя. В случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании с главного распорядителя средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств федерального бюджета исполнительный документ о взыскании средств с главного распорядителя средств федерального бюджета в соответствии с п. 10 ст. 242.3 БК РФ направляется в орган федерального казначейства по месту открытия главному распорядителю лицевого счета как получателю средств федерального бюджета для исполнения в порядке, установленном БК РФ. Орган федерального казначейства при полном исполнении исполнительного документа направляет исполнительный документ с отметкой о размере перечисленной суммы в суд, выдавший этот документ. При этом следует учитывать, что Бюджетным кодексом создан весьма эффективный механизм принуждения бюджетного учреждения - должника к строгому соблюдению предусмотренного им порядка. Так, при неисполнении в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в орган федерального казначейства, а также при нарушении учреждением-должником срока и (или) или порядка выплат, определенных ст. 242.3 БК РФ, орган федерального казначейства приостанавливает <7> до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе федерального казначейства (за исключением операций по исполнению исполнительных документов) с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений. -------------------------------- <7> Операции по лицевым счетам должника не приостанавливаются при предъявлении должником в орган федерального казначейства документа, подтверждающего исполнение исполнительного документа, документа об отсрочке, о рассрочке или об отложении исполнения судебных актов либо документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ.

Таким образом, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок по денежным обязательствам федерального бюджетного учреждения делает такой тип организации абсолютно надежным для контрагентов участником гражданских правоотношений. В то время как гражданско-правовая ответственность организаций иных организационно-правовых форм так или иначе ограничена пределами их собственного имущества или пределами имущества самих организаций и имущества их участников, ответственность федерального бюджетного учреждения фактически беспрецедентно неограниченна, так как при нехватке его собственных денежных средств по денежным обязательствам такого учреждения всегда может быть привлечен к субсидиарной ответственности собственник его имущества - Российская Федерация, гарантируя исполнение обязательств фактически любого объема в строго установленные сроки и в четко установленном порядке.

------------------------------------------------------------------

Название документа