Специально-исключительная правоспособность органов местного самоуправления

СПЕЦИАЛЬНО-ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В. И. ГЛИНКА

Глинка В. И., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского экономико-лингвистического института (МЭЛИ), адвокат.

В представленной работе дан анализ понятия и признаков гражданской правоспособности органов местного самоуправления. Сделаны выводы относительно явных различий между статусами органов местного самоуправления и российских юридических лиц. Внесены предложения закрепления за муниципальными органами специально-исключительной правоспособности.

In the presented work the analysis of concept and signs civil legal competence local governments is given. Conclusions concerning obvious distinctions between statuses of local governments and the Russian legal bodies are drawn. Offers of fastening to municipal bodies specially-exclusive legal competence are made <*>. -------------------------------- <*> Glinka V. I. Specially-exclusive legal competence local governments.

Муниципальное образование обладает особым механизмом участия в гражданских отношениях - посредством деятельности органов местного самоуправления. Опосредованно, через свои органы, муниципальное образование вступает в гражданский оборот, осуществляя свои функции, приобретая посредством их деятельности субъективные права и исполняя гражданские обязанности. Целью деятельности органа местного самоуправления является исполнение функций всего местного самоуправления, и, следовательно, функции муниципального образования в целом или в части тождественны деятельности органов местного самоуправления. Согласно ст. 125 ГК РФ муниципальные образования реализуют свое право на участие в гражданском обороте через муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Органы местного самоуправления от имени муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поскольку муниципальное образование признается Гражданским кодексом самостоятельным лицом, которое реализует свою как общую (имеется в виду основную, публично-правовую), так и гражданскую правоспособность через свои же органы, можно сделать вывод, что в результате действий органов местного самоуправления участником гражданских правоотношений становится само же муниципальное образование в целом. Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они обладают собственными полномочиями по вопросам местного значения. Если говорить о правоспособности органов местного самоуправления, участвующих в гражданском обороте, то можно утверждать, что они обладают такой же, как и муниципальные образования, правоспособностью. Данный вывод можно сделать исходя из того, что органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Соответственно целью создания данных органов является не занятие коммерческой деятельностью, а решение публичных задач путем осуществления гражданско-правовых сделок. Тем более было бы абсурдно утверждать, что само муниципальное образование обладает, предположим, специально-исключительной правоспособностью, а его органы, которым делегированы определенные полномочия, - общей. Некоторыми учеными-юристами высказывается мнение, с которым мы категорически не согласны, о том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления, точно так же как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью. Указанные органы своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию <1>. -------------------------------- <1> Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5.

Данное утверждение явно противоречит положениям ст. 132 Конституции РФ и ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Закон), согласно которым органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (в рамках законодательства), обладают правом передачи указанного имущества во временное или в постоянное пользование, правом его отчуждения, а также могут совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Такого же мнения придерживается ряд ученых, утверждая, что государственные органы и органы местного самоуправления, не имея никаких ограничений для участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, тем не менее должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции и соответственно обладают специальной правоспособностью <3>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <3> Ведяхин В. М., Ревина С. Н. Об особенностях рыночных правоотношений // Журнал российского права. 2002. N 8.

Помимо этого, не следует забывать, что с 1 января 2009 г. действуют нормы (п. 2 и 3 ст. 41 Закона), согласно которым органы местного самоуправления находятся в статусе муниципальных учреждений, подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" <4> (с изм. и доп. от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г.) и на них распространяется действие Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) "О некоммерческих организациях" <5> применительно к учреждениям. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3431. <5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" устанавливает, что некоммерческой организацией является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В соответствии со ст. 9 этого же Закона учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Очевидно, что данное определение при установлении статуса органов местного самоуправления входит в противоречие с положениями Закона в части определения их деятельности и указания на собственника. Имеются и другие противоречия. Как ранее говорилось, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Соответственно Гражданский кодекс в качестве субъектов гражданско-правовых отношений называет именно муниципальные образования. Однако ГК РФ содержит исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридических лиц, среди которых нет органов местного самоуправления. Помимо прочего, в отличие от иных юридических лиц, регистрация которых осуществляется на основании учредительного договора и/или устава, для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц предусматриваются специальные основания: устав муниципального образования и решение муниципального образования о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования (п. 2 и 3 ст. 41 Закона) (см. также письмо Федеральной налоговой службы от 12 июля 2005 г. N ЧД-6-09/559@ "О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц" <6>). -------------------------------- <6> Информационная система "Гарант".

Далее, в отличие от юридических лиц, не обладающих властными полномочиями, органы местного самоуправления осуществляют прежде всего публичную власть в пределах их компетенции, которая распространяется на широкий круг подвластных им субъектов на территории муниципального образования. Отсутствие властных полномочий лишает смысла само создание органа местного самоуправления. Допускаемые к участию в гражданском обороте органы местного самоуправления, как и юридические лица, обладают деликтоспособностью. Однако всю полноту гражданско-правовой ответственности, связанной с их деятельностью, несут не сами муниципальные органы, а создавшие их муниципальные образования (ст. 16, 126, 1069, ГК РФ). Соответственно механизм гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления явно не совпадает с механизмом ответственности юридического лица. Говоря о правоспособности, необходимо учитывать, что в отличие от юридических лиц компетенция органов местного самоуправления в любой области, включая и их участие в гражданских правоотношениях, устанавливается актами соответствующей отрасли публичного, а не гражданского (частного) права, т. е. это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. В итоге, как бы законодатель ни пытался придать органам местного самоуправления статус российского юридического лица, по сути, они таковыми не становятся. Соответственно и нельзя уравнивать правоспособность юридических лиц и органов местного самоуправления, так как правовые статусы органов местного самоуправления и юридических лиц существенно различаются. Непонимание этих различий может привести к неправильному толкованию норм, регулирующих гражданско-правовые отношения с участием органов местного самоуправления и лишать их тем самым самой основы их предназначения - осуществления публичной власти. Исходя из проведенного в работе исследования, можно утверждать, что гражданская правоспособность органов местного самоуправления не совпадает с правоспособностью юридических лиц. Соответственно ее не следует отождествлять с общей или специальной правоспособностью, присущей российским юридическим лицам. Нам представляется, что наиболее соответствующей статусу органов местного самоуправления является ранее упомянутая в работе специально-исключительная правоспособность, где специальная - определяет цель создания данного субъекта, а исключительная - указывает на явно отличные от юридических лиц, присущие исключительно только им свойства, проявляющиеся в том числе и в гражданско-правовых отношениях.

------------------------------------------------------------------

Название документа