Противоправность как условие деликтной ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям

ПРОТИВОПРАВНОСТЬ КАК УСЛОВИЕ ДЕЛИКТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ

А. В. ТУРИЦЫН

В работе автор рассматривает институт деликтных обязательств по возмещению предпринимателям вреда, причиненного публичной властью, который имеет своей целью восстановление нарушенных прав в тех случаях, когда они нарушаются в результате незаконных действий органов государства.

Развитие института ответственности государства за вред, причиненный в результате деятельности государственных органов и их должностных лиц, неразрывно связан с понятием правового государства, в котором основными принципами являются: наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, равенство всех перед законом. Статья 53 Конституции Российской Федерации определяет, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Эти конституционные положения не подлежат ограничению в соответствии с предписаниями ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, т. е. ни федеральное, ни региональное законодательство никак не может ограничивать эти права. В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный не только неправомерными действиями, т. е. активным поведением органов исполнительной власти (их должностных лиц), но и бездействием. Последнее предполагает невыполнение органами исполнительной власти в установленные сроки и в надлежащем порядке возложенных на них обязанностей, неосуществление действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить. Конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод. Проблема возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц не нова, активный поиск оптимальных решений по урегулированию возникающих отношений ведется на протяжении последних пятнадцати лет. Имеется множество мнений, неоднозначно трактующих вопросы возмещения вреда и природу данных правоотношений. Наличие действенных механизмов защиты экономических прав и свобод субъектов экономической деятельности является необходимым условием эффективного функционирования рыночной экономики. Институт деликтных обязательств по возмещению предпринимателям вреда, причиненного публичной властью, имеет своей целью восстановление нарушенных прав в тех случаях, когда они нарушаются в результате незаконных действий органов государства. Хотя в Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации закреплены основные принципы имущественной ответственности государства за вред, причиненный при неправомерном осуществлении публичной власти, установлены виды нарушений, являющихся основанием возникновения права на возмещение вреда, содержится указание на публично-правовые образования, несущие ответственность за причиненный вред, а также на источники возмещения, но несмотря на законодательное закрепление права частных лиц, в том числе предпринимателей, на получение возмещения от государства, механизм осуществления этого права урегулирован недостаточно. Особое внимание, уделяемое отношениям по возмещению вреда предпринимателям, объясняется тем, что проблема ответственности государства стоит наиболее остро именно в отношении предпринимателей. Следует сразу оговориться, что в соответствующих нормах предприниматели не выделяются как особая категория потерпевших. Вместе с тем представляется актуальным изучение правового института внедоговорной имущественной ответственности государства за вред, причиняемый предпринимателям в результате незаконных действий (бездействий) органов государственного управления и прежде всего органов исполнительной власти. Одним из важнейших правовых средств охраны прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечивающих восстановление имущественной сферы потерпевшего при ее нарушении, являются деликтные обязательственные правоотношения, возникающие из причинения вреда. В российской цивилистической науке господствующим является положение, что все правоотношения подразделяются на две большие группы: регулятивные и охранительные. При этом охранительные правоотношения возникают в случаях, когда "нормальный ход", обычная "жизнь" правоотношения нарушаются одним из его участников. Они призваны обеспечить охрану прав и интересов участников гражданских правоотношений <1>. -------------------------------- <1> Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Л.: Изд-во ЛГУ, 1983. С. 26.

Деликтные обязательства, являясь гражданско-правовыми, относятся ко второй группе в приведенной классификации гражданских правоотношений. При этом обязательства данной группы возникают из неправомерных действий, причиняющих носителю субъективного права имущественный вред в смысле уменьшения его имущественной сферы, когда причинивший вред и потерпевший не связаны конкретным обязательственным правоотношением, либо хотя и связаны таким отношением, но вред явился следствием нарушения одной из сторон не конкретной своей обязанности в данном правоотношении, а абсолютного права другой стороны и общего запрета посягать на права и интересы других лиц. При этом в таких обязательствах ответственность как бы сливается с породившим ее правоотношением <1>. -------------------------------- <1> См.: Яичков К. К. Система обязательств из причинения вреда в советском праве // Вопросы гражданского права. М., 1957. С. 148.

В соответствии с п. 2 ст. 307 ГК РФ одним из оснований возникновения обязательств является факт причинения вреда. Гражданские права и обязанности, говорится в п. 1 ст. 8 ГК РФ, возникают вследствие причинения вреда другому лицу. Закон общим образом определяет и содержание возникающего при этом обязательства (п. 1 ст. 1064 ГК РФ). Деликтным называется обязательство, в силу которого лицо, причинившее вред личности или имуществу гражданина или организации (должник), обязано возместить этот вред потерпевшему (кредитор). Таким образом, несмотря на неправомерность действий, приводящих к возникновению обязательства из причинения вреда, сами эти обязательства служат правомерной цели - охране собственности, охране имущественных прав организаций и граждан <1>. -------------------------------- <1> Иоффе О. С. Избранные труды: В 4-х т. Т. III. Обязательственное право. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004. С. 70.

Будучи элементом системы обязательств гражданского права, деликтные обязательства сами образуют определенную систему. Определить систему деликтных обязательств - значит, выявить их внутреннюю структуру, определить сферу действия данной категории обязательств в целом и соотношение отдельных видов деликтных обязательств между собой. При построении системы деликтных обязательств следует иметь в виду, что экономическое содержание всех видов деликтных обязательств одинаково. Поэтому между отдельными видами деликтных обязательств могут существовать различия в условиях ответственности, субъектах обязательства, объеме и порядке возмещения вреда, но не в содержании обязательства. Одним из важнейших условий ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям, является противоправность. Гражданский кодекс РФ, регулируя вопросы противоправности, говорит о незаконных действиях (бездействии). Представляется, что законодатель использует слово "незаконные" в широком смысле, как противоправные. И здесь расширительное толкование необходимо, поскольку соответствует истинной воле законодателя. В теории гражданского права В. П. Грибановым некогда было дано следующее определение понятия противоправности: противоправным по гражданскому праву следует считать такое поведение, которое нарушает нормы права либо общие правовые принципы гражданского права или его отдельных институтов <1>. Данное определение следует дополнить указанием на нарушение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, составляющих согласно ч. 4 ст. 15 Конституции составную часть ее правовой системы. -------------------------------- <1> Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. Изд. 2-е, стереотип. М.: Статут, 2001. С. 326.

Таким образом, нарушение законности, как требования строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами <1>. -------------------------------- <1> Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 38.

В. А. Рахмилович пишет, что если противоправностью считать самое причинение вреда, то противоправность как признак деяния, как условие ответственности теряет свое значение, реальное содержание этого понятия выхолащивается, оно становиться излишним. Гражданскую ответственность влечет любое противоправное причинение вреда, независимо от того, каков характер противоправности, нормой какой отрасли права установлен запрет совершения того действия, которым причинен имущественный вред <1>. -------------------------------- <1> Рахмилович В. А. О противоправности как основании гражданско-правовой ответственности // Советское государство и право. 1964. N 3. С. 55.

Не соглашаясь с отрицанием данным автором понимания противоправности лишь как факта причинения вреда (не соответствует конструкции генерального деликта), отметим, что по общему правилу, действительно, ответственность наступает за любое противоправное причинение вреда. Однако не любое противоправное причинение органом государственной власти, его должностным лицом вреда предпринимателю влечет ответственность государства по его возмещению. И в этом смысле решающее значение имеет тот факт, что необходимым условием ответственности государства является не вообще противоправность, а выработанная в теории и признанная практикой противоправная государственно-управленческая, административная деятельность. Деятельность, нарушающая нормы публичного права и ущемляющая соответствующие субъективные права потерпевшего и соответственно охраняющие их гражданско-правовые нормы. Последнее обстоятельство также существенно, так как не сами по себе незаконные с точки зрения публичного права акты органов власти влекут ответственность государства, но и фактическое осуществление возникающих в результате этого субъективных прав и юридических обязанностей конкретных лиц, ибо только в таком случае может быть причинен вред в процессе административной деятельности. То есть для того, чтобы имущественная ответственность государства возникла, необходимо также и нарушение нормы частного права. Отсюда, как видно, для того, чтобы отвечало государство, необходимо наличие противоправности двух видов: административно-правовой и гражданско-правовой. Противоправное поведение может заключаться либо в совершении запрещенного, либо в несовершении предписанного действия. Действия государственных органов проявляются в различных формах - это приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания, адресованные гражданам и юридическим лицам. В свою очередь, бездействие не должно сводиться к простой пассивности субъекта. Типичным примером бездействия является нарушение государственным органом срока исполнения какой-либо нормативно установленной обязанности. Отдельного рассмотрения заслуживает проблема противоправности при осуществлении административными органами дискреционных полномочий. Дискреционная власть означает возможность в рамках, установленных законом, свободного усмотрения при принятии решений. В качестве некоторых примеров можно привести: возможность антимонопольных органов запрещать создание, слияние, присоединение коммерческих организаций, возможность государственных органов устанавливать тарифы на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий; возможность отказа в государственной регистрации коммерческой организации с иностранными инвестициями или аккредитации филиала иностранного юридического лица по весьма расплывчатым основаниям и др. Там, где применительно к деятельности властных органов в нормативных актах используются формулировки типа "принимать необходимые меры", "своевременно", "по возможности", "существенно" и т. п., есть дискреционность. А. Барак отмечает, что "усмотрение - это полномочие, данное лицу, которое обладает властью, выбирать между двумя или более альтернативами, когда каждая из альтернатив законна" <1>. -------------------------------- <1> Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999. С. 13.

В связи с изложенным возникает вопрос, может ли причинение государственным органом вреда при осуществлении дискреционных полномочий повлечь обязанность государства по его возмещению. "В США одно из исключений из принципа ответственности государства заключается в том, что государство не отвечает за вред, причиненный государственными органами при осуществлении дискреционных функций или обязанностей. В ряде решений Верховный Суд США истолковал и конкретизировал эту оговорку. В одном из решений Суд высказал мнение, что Конгресс, установив в § 2680 (a) оговорку о дискреционности, имел целью предотвратить судебную оценку целесообразности административных решений при рассмотрении исков из деликтов. В ином случае создавались бы серьезные препятствия для эффективного государственного управления" <1>. -------------------------------- <1> Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под научной редакцией К. К. Лебедева. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. С. 86.

В европейском праве допускается возможность возмещения вреда, причиненного действиями властей при осуществлении дискреционных полномочий. Здесь при оценке действий госоргана используются правовые принципы, например принцип защиты законных ожиданий, "хорошей администрации". Они предполагают разумность и рациональность в реализации управленческих функций. При этом несоблюдение принципа "хорошей администрации", "правильного администрирования", выразившееся, в частности, в несовершении действий, необходимых для рационального функционирования службы, неспособности осуществлять надзор за подчиненными служащими и органами, которым были делегированы функции, неспособности собрать все факты для принятия решения, принятии решения на основе ошибочных или несоответствующих фактов, предоставлении общественности вводящей в заблуждение информации, непредоставлении общественности необходимой информации, нарушении сроков или отсутствии предусмотрительности, рассматривается как нарушение требования законности независимо от того, осуществлялись ли дискреционные или иные полномочия <1>. -------------------------------- <1> Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 498, 507 - 508.

В английской судебной практике выработан ряд требований к осуществлению дискреционной власти. Решение не должно быть неразумным, абсурдным или иррациональным. При этом надлежит учитывать, что согласно позиции высших судебных инстанций нерациональным является не то решение, которое суд считает нерациональным, а которое не мог бы принять ни один разумный человек. Такая формулировка оставляет определенное пространство для органов власти, которое суды не могут нарушить: если бы разумный орган мог принять аналогичное решение, суды не вправе его отменить, даже если другое решение было бы более разумным <1>. -------------------------------- <1> См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под научной редакцией К. К. Лебедева. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. С. 88 - 89.

Приведенные выше требования используются при оценке того, осуществлялись ли дискреционные полномочия правомерно или нет. Российское законодательство не содержит положений, которые бы ограничивали ответственность государства за вред, причиненный при реализации должностными лицами дискреционных полномочий. В этой связи интересным представляется пример из судебной практики. На практике налоговые органы часто прерывают налоговые проверки с последующим возобновлением, в связи с чем срок между началом и завершением проверки может выходить за пределы двух месяцев. Обосновывают свои действия налоговики тем, что, согласно ст. 89 НК РФ, срок проведения проверки включает в себя время фактического нахождения на территории налогоплательщика. Значит, время приостановки, когда налоговики покидают эту территорию, не в счет. Безусловно, у налогоплательщиков сразу возникнет вопрос: а не станет ли при таком подходе налоговая проверка бесконечной? Предусмотрели это и судьи Конституционного Суда. Они указали, что несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений налоговых органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля: о проведении встречных проверок, истребовании документов, назначении экспертизы и т. д. Если, осуществляя контроль, налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль в таких случаях может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу ст. ст. 34 (ч. 1), 35 (ч. ч. 1 - 3) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации недопустимо. Превышение налоговыми органами (их должностными лицами) своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства, в котором осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 1, ч. 1; ст. 17, ч. 3 Конституции Российской Федерации) <1>. -------------------------------- <1> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Д. Егорова и Н. В. Чуева" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.

В судах уже были случаи отмены решений о приостановлении проверки. Например, так поступил Федеральный арбитражный суд Уральского округа, указав, что отвлечение проверяющего на другие участки работы не дает права приостановить проверку <1>. -------------------------------- <1> См.: Учет, налоги, право. N 27. 2004. Июль.

С учетом изложенного мы полагаем, что при рассмотрении вопроса о противоправности при осуществлении дискреционных полномочий суды не должны руководствоваться одним лишь формальным критерием, а проверять, соразмерно ли вмешательство государства в свободу предпринимательской деятельности. Или, иными словами, сохраняет ли это вмешательство справедливое равновесие между требованиями всеобщего интереса общества и требованиями защиты основных прав личности, обеспечивает ли баланс частных и публичных интересов. Провозглашение в Конституции России правовым государством с необходимостью требует проведения в жизнь основополагающего принципа верховенства права и вытекающего из него принципа ответственности государства. Воплощение последнего, по мнению С. А. Котляревского, позволяет судить, насколько глубоко административный строй государства воспринял верховенство права. Степень высокой чувствительности такого восприятия может быть отмечена тем, что государство принимает на себя ответственность не только за действия органов власти, непосредственно нарушающих норму права, но и соответствующие принципы права, цели управления, которые закреплены или даже подразумеваются в законе. В России необходимые условия для такой оценки действий органов власти созданы. Этому способствует практика Конституционного Суда РФ и в значительной степени Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) в толковании им ст. 1 Протокола N 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее Конвенция). Следует отметить, что ...обязательно для России. Статья 1 Протокола N 1 Конвенции гарантирует право собственности. Концепция собственности, или имущества, толкуется ЕСПЧ очень широко и включает в себя широкий спектр экономических интересов субъектов права, в том числе предпринимателей, которые могут быть нарушены при противоправной деятельности органов государственной власти. Последовательно проводя курс на защиту экономических интересов хозяйствующих субъектов от нарушений со стороны органов государственной власти, Судом были выработаны критерии оценки недопустимого вмешательства государства в право собственности. Данные критерии, представляется, могут быть положены в основу при оценке российскими судами действий органов государственной власти во взаимоотношениях с предпринимателями на предмет их противоправности. В этой связи могут быть выделены следующие принципы: 1. Соответствия вмешательства в право собственности какой-либо законной цели в интересах общества. 2. Соблюдение соразмерности вмешательства государства, или, иными словами, сохраняет ли это вмешательство справедливое равновесие между требованиями всеобщего интереса общества с требованиями защиты основных прав личности. 3. Требование соответствия вмешательства принципу правовой определенности. В целях развития института ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, необходимо использовать указанные прогрессивные положения.

------------------------------------------------------------------

Название документа