Право муниципальной собственности в России: истоки законодательного регулирования, современное состояние и перспективы

(Смолькова А. В.) ("Общество и право", 2009, N 1) Текст документа

ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИИ: ИСТОКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

А. В. СМОЛЬКОВА

Что обеспечивает собственность главным образом? Не метафизическое понятие о справедливости судной, но точность исполнения <1>. М. М. Сперанский

Смолькова Антонина Владимировна, заместитель начальника правового управления администрации муниципального образования "Город Краснодар".

В своей работе автор рассматривает институт права собственности, оценивает его состояние и перспективы развития, анализирует современное понимание права собственности, вносит в него поправки и коррективы. Право собственности ассоциируется в современной России с понятием "частная собственность" что является отражением, по меткому выражению С. В. Полениной, "частноправового" крена в процессе развития системы права и системы законодательства" <1>. Всякого рода публичная собственность рассматривается как основной источник формирования частной собственности, ее обвиняют в неэффективности, ненадлежащем выполнении возложенных функций. Не является исключением и муниципальная собственность. -------------------------------- <1> Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1990. N 9. С. 8.

Одной из существенных черт собственности является то, что в результате реализации отношений собственности возникает эффект удовлетворения потребностей индивидов, обладающих определенными правами в отношении блага. Законодатель, вмешиваясь в этот процесс, путем установления определенных "правил игры" влияет на возможность эффективного использования тех или иных объектов права собственности, делая иногда их абсолютно недоступными либо абсолютно незащищенными. Муниципальная собственность является особенно уязвимой в силу своих отличительных черт: 1) неспособности совладельца муниципальной собственности продать или передать свою долю участия в ней, а также уклониться от обладания ею, единственным способом уклонения от обладания данным видом собственности является изменение места жительства; 2) отсутствия тесной связи между поведением индивидуальных совладельцев муниципальной собственности и результатами ее использования; 3) меньшей заинтересованности в контроле за использованием имущества, что создает условия для злоупотребления бюрократического аппарата своим положением в личных интересах; 4) отсутствия надежного способа выявления общественного интереса. Таким образом, задачей законодателя является, с одной стороны, обеспечение равной доступности всем членам общества к объектам муниципальной собственности, с другой стороны - ограничение органов местного самоуправления, наделенных в силу действующего законодательства правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в принятии решений, не соответствующих интересам большинства населения. Институт муниципальной собственности существует в системе российского права сравнительно непродолжительное время, несмотря на то что имущественные отношения, связанные с принадлежностью имущественных благ территориальным коллективам, существовали и развивались в течение длительного периода. В качестве прообраза муниципальной собственности Д. Г. Грязнов, например, предлагает выделять общинную собственность и собственность земских учреждений, утвержденных Иваном IV в ходе проведения земской реформы <1>. В 1785 г. Екатерина II в ходе реформы местного управления издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи, в которой впервые на законодательном уровне было введено понятие "градского общества" как юридического лица, которому могла принадлежать недвижимая собственность, в виде общественной городской земли и зданий. Важной новеллой было указание на "город" как на субъект права. С 1785 г. городская собственность стала приобретать характер общественной, а не частно-общинной. -------------------------------- <1> Сборник научных трудов юридического факультета. Выпуск 4 / Северо-Кавказский государственный технический университет. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. 271 с. ISBN 5-9296-0222-0 // http://www. ncstu. ru.

Позднее нормы, оформляющие институт, который в настоящее время принято называть муниципальной собственностью, были включены в различные части Свода законов Российской империи - Городовое положение, Свод учреждений и уставов строительных, Свод законов гражданских, Свод законов межевых, Свод учреждений и уставов лесных и др. Статья 414 Свода законов гражданских предусматривала существование "общественных имуществ", к которым относились: 1) "имущества, дворянским обществам принадлежащие"; 2) "имущества, городам и городским обществам принадлежащие"; 3) "имущества, принадлежащие обществам сельских обывателей"; 4) "имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями". Таким образом, субъектом права собственности выступали особые юридические лица - земства, города и сельские общества. Е. В. Васьковский, в своем учебнике гражданского права рассматривая различные виды юридических лиц, относит их к корпорациям, выделяя следующие их особенности <1>: -------------------------------- <1> Васьковский Е. В. Учебник гражданского права. Выпуск 1. С.-Петербург: Издание юридического книжного магазина Н. К. Мартынова, типография контрагентства железных дорог, 1894. С. 70.

1) корпорация возникает только на основании закона, в то время как иные юридические лица могут возникать из договора; 2) организация корпорации определяется законом, иных лиц - договором между членами; 3) имущество корпорации считается принадлежащим воображаемому лицу <1>, в связи с чем члены корпорации могут вступать в ней в сделки, являясь по отношению к ней посторонними лицами; -------------------------------- <1> Автор придерживался теории олицетворения, основным понятием которой является фикция юридического лица.

4) доходы и расходы корпорации относятся к ее имуществу в целом, не обременяя ее членов; 5) существование корпорации не зависит от воли ее членов; 6) после прекращения существования корпорации имущество корпорации не подлежит разделению между ее членами. Проводя различие между корпорациями и учреждениями, он указывает, что "в корпорациях олицетворяется союз, в учреждениях - имущество" <1>. Представляется, что идея города-корпорации не утратила своей актуальности и в настоящее время. Во всяком случае, она позволяет решить ряд законодательных трудностей, не привлекая конструкцию, основанную на праве оперативного управления учреждения, которая в настоящее время заложена в ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". -------------------------------- <1> Васьковский Е. В. Учебник гражданского права. Выпуск 1. С.-Петербург: Издание юридического книжного магазина Н. К. Мартынова, типография контрагентства железных дорог, 1894. С. 71.

Перечисляя в ст. 414 Свода законов гражданских "имущества городам и городским обществам принадлежащие" законодатель упомянул особо городские земли, леса, мельницы и другие угодья как внутри города, так и вне его, отведенные городам, выгоны и городские доходы. Быстрый рост населения городов в 19 в. сделал актуальным строительство новых объектов водопровода, канализации, мостовых, уличного освещения, объектов социальной сферы (больниц, богадельни, училища, народные дома и др.). К концу 19 в. крупные города были уже крупными собственниками, в том числе обладали значительной земельной собственностью. Так, Москва к концу 1915 г. владела имуществом общей стоимостью 233 млн. руб. Городские и губернские города не отставали в приобретении имущества от столичных городов. Л. Писарькова приводит данные, что в начале 20 в. трамваи имели 32 города, электрическое освещение - 86, газовое - 33, водопроводы - 204 города <1>. -------------------------------- <1> Писарькова Л. Право правом, но инициатива - мотор. Взгляд историка на муниципальную собственность в России // Муниципальная власть. 2005. N 1. С. 104.

Городские сообщества в начале 20 в. стали также создавать собственные предприятия, которые осуществляли обслуживание городского хозяйства и приносили ощутимый доход. Так, Д. Д. Семенов упоминает, что петербургские предприятия и другое принадлежащее городу имущество приносили порядка 5 млн. рублей дохода, что составляло 1/3 всех доходов городской кассы <1>. -------------------------------- <1> Семенов Д. Д. Городское самоуправление (очерки и опыты). СПб.: электротипография Н. Я. Стойковой, 1901. С. 275.

Однако развитие этого института было прервано Первой мировой войной, а затем и революцией. На месте прежних органов самоуправления были созданы местные советы. Понятие "муниципальная собственность" использовалось в законодательстве, так, в ст. 52 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. установлены различные виды собственности, а именно - "государственная (национализированная и муниципальная)". Таким образом, местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение объектами, "переданными на их баланс", было существенно ограниченно именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало правом владения, пользования и распоряжения ими и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа. Существо отношений собственности в советском государстве хорошо проиллюстрировал в своем стихотворении "Быль-небылица" детский писатель Самуил Маршак: - Чей это дом? - Который дом? - А тот, где надпись "Гастроном". - И на стене газета. - Ничей, - ответил пионер. - Другой сказал: - СССР. А третий: - Моссовета <1>. -------------------------------- <1> Маршак С. Я. Избранное. М., 1964. С. 234.

Процесс политических преобразований в обществе вызвал к жизни институт местного самоуправления, который с необходимостью потребовал формирования законодательных положений о праве муниципальной собственности. Первым законом, посвященным вопросам местного самоуправления, стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", которым было введено понятие коммунальной собственности. Муниципальная собственность впервые была упомянута в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР". В соответствии со ст. 37 указанного Закона муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории. Важным этапом формирования объектного состава муниципальной собственности стало принятие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". С принятием Конституции РФ 1993 г. муниципальная собственность получила конституционное закрепление. Исторический анализ законодательства позволяет сделать вывод о преимущественно публично-правовых методах регулирования данного института. Современный законодатель также склоняется к этому методу. В связи с проводимой с 2003 г. реформой местного самоуправления и принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - 131-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормы гражданского законодательства (частного права) оказались "потеснены" положениями административного законодательства (публичного права) с присущим ему распорядительным типом правового регулирования. В настоящее время Законом установлен исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Законом установлен ряд принципиальных положений, влияющих на содержание института права муниципальной собственности. Во-первых, перечень имущества носит закрытый характер. Во-вторых, последствием приобретения права собственности на имущество, не входящее в перечень, является возникновение у муниципалитета обязанности перепрофилировать его либо прекратить право собственности на него. В-третьих, особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества должны устанавливаться федеральным законом <1>. -------------------------------- <1> В комментарии к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", подготовленном коллективом авторов для системы ГАРАНТ (2005 г.), указывается, что данная норма "...определяет, что особенности регулирования муниципальной собственности устанавливаются только федеральным законодательством".

Вместе с тем действующее гражданское законодательство не устанавливает каких-либо изъятий в отношении объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Из положений ГК РФ следует, что любые объекты гражданских прав могут относиться к муниципальной собственности. Они подразделяются на объекты, закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, и объекты казны. По мнению комментаторов ГК РФ Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина, "имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления" <1>. Однако это полезное положение нигде в законодательстве не закреплено. Не решен вопрос, какое имущество может быть передано в хозяйственное ведение муниципальному предприятию или в оперативное управление учреждению, а какое - нет. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <1> Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3-х т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. Юрайт-издат, 2006.

Общая система объектов права собственности, представленная в ст. 128 ГК РФ, а также выделение в ст. 215 ГК РФ имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, и средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями (казны), не решают проблемы защиты муниципального имущества (по крайней мере его части) от произвольного использования в интересах одного или нескольких лиц в ущерб интересам муниципального образования, т. е. не закрепляется приоритета публичного интереса. Анализ Закона 131-ФЗ позволяет сделать следующие выводы. 1. Вопросы местного значения, например городского округа, содержащиеся в ст. 16 Федерального закона, различны по объему, формулируя их, законодатель необоснованно выделяет вопросы, связанные с организацией тех или иных работ <1>, обеспечением решениях тех или иных вопросов, созданием условий для отдыха, обслуживания и т. д.; отсутствуют разграничения между вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления в том значении, в каком они содержатся в ст. 17 Федерального закона <2>, иначе говоря, происходит смешение компетенции с правомочиями собственника. -------------------------------- <1> См. например: 23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; <2> См. например: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

2. Среди вопросов местного значения выделяются как полномочия, обеспеченные имуществом, так и полностью не обеспеченные. 3. Используемое в Федеральном законе понятие имущества не соответствует выработанному отечественными цивилистами и воспринятому на всем пространстве бывшего СССР понятию имущества. Представляется, что все сказанное является иллюстрацией конфликта между широким понятием объекта права собственности в публичном (конституционном) праве и более строгим частноправовым понятием. Как это ни парадоксально, конституционное понятие объекта в России служит скорее защите частных интересов, так как защищает возможно большее количество имущественных ценностей частных лиц от вмешательства государства. Представляется, что решение данного конфликта может быть найдено на законодательном уровне путем введения в гражданское законодательство деления муниципального имущества на несколько категорий. Еще римляне делили публичные вещи на несколько категорий в зависимости от функций: res in usu publico, вещи в общественном (публичном) пользовании, которые эксплуатируются членами общества как гражданами (реки, порты, дороги, театры, стадионы и прочее); вещи, которые служат специфическим целям государства и изъяты из непосредственного использования гражданами (казна, военное снаряжение и прочее); вещи, являющие объектом коммерческой деятельности государства (ager publicus - публичный земельный фонд). В настоящее время законодательство большинства стран выделяет также целый перечень имущества, которое не может находиться в чьей-либо частной собственности, в чьем-либо личном использовании. Эти объекты, например, в странах романского континентального права именуются имуществами общего пользования (ces biens d'utilite publique). Данная категория во многих странах введена и на муниципальном уровне. В собственности коммун, муниципий и т. п. находится масса имущественных объектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания населения, водо-, энерго-, тепло - и водоснабжения городского хозяйства, транспорта общего пользования и других коммунальных служб. Законодательство о местном самоуправлении позволяет на местном уровне принимать решения о придании тому или иному имуществу статуса общего пользования, а также запрещает отчуждать такого рода имущество, оно составляет неделимый фонд имущества, все члены сообщества имеют равные возможности по его использованию. Например, ст. 296 ГК Молдовы устанавливает, что к публичной сфере государства или административно-территориальных единиц относятся вещи, определенные законом, а также вещи, которые по своему характеру являются имуществом общественного пользования или имуществом, представляющим общественный интерес. Статья 9 Закона о вещном праве Эстонии выделяет всеобщие, публичные и частные вещи. Всеобщей вещью является вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом и открытым морем. Публичной вещью является вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются территориальным и внутренним морями, судоходными водоемами, публичными улицами, площадями и парками. Всеобщая и публичная вещи не находятся в гражданском обороте <1>. Статьи 6 и 7 Закона о собственности Болгарии предусматривают, что государственная и муниципальная собственность могут быть публичной и частной. -------------------------------- <1> http://shi. pri. ee/jurist-list. htm

Режим объектов государственной и муниципальной собственности определяется отдельными законами. Представляется важным введение в российское гражданское законодательство особого статуса муниципального имущества, базирующегося на концепции права публичной собственности. Сердцевина данной концепции предполагает, что небольшая часть имущества, принадлежащего публичным образованиям, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках. Представляется целесообразным принятие отдельного нормативного акта публичного права, регулирующего вопросы владения, пользования и распоряжения публичной собственностью и закрепление в нем, во-первых, целей приобретения муниципалитетами имущества в собственность, во-вторых, критериев, на основании которых можно определить, вправе ли муниципалитет иметь то или иное имущество в собственности. В-третьих, важно на уровне закона выделить критерии отнесения того или иного имущества к публичному (так, можно выделять имущество, которое в силу особых качеств не может быть частным (водоемы, парки, дороги и т. д.), а также объекты жизнедеятельности (социальные приюты, объекты ЖКХ, объекты инфраструктуры и т. д.)). В-четвертых, совершенно необходимо определение статуса органов, которые наделяются правами представлять интересы собственника в гражданском обороте, полномочия собственников в отношении данных объектов (например, возможность передачи их в аренду, безвозмездное пользование, хозяйственное ведение или оперативное управление и т. д.). И, наконец, в-пятых, нужно закрепление гарантий публичного собственника (например, запрет отчуждения, конфискации, наложения ареста и т. д.). Введение соответствующих норм в ГК РФ, предусматривающих выделение публичного и частного муниципального имущества, а также принятие предлагаемого федерального закона позволили бы решить несколько задач. Во-первых, создать возможность наиболее полного удовлетворения публичных интересов, во-вторых, исключить частное усмотрение при распоряжении муниципальным имуществом, в-третьих, защитить участников гражданского оборота, повысить их информированность относительно особых качеств имущества. Таким образом, институт права собственности имеет большой потенциал для своего развития и совершенствования, который, безусловно, должен видеть законодатель и оказать муниципальным образованиям помощь, без которой невозможно эффективное решение важных и насущных вопросов, имеющих значение для каждого и всякого жителя города, села, поселка России.

Название документа