Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. К. САРКИСОВ

Саркисов Андрей Константинович - доктор юридических наук, профессор кафедры международного частного права и гражданского процесса Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

В статье рассматриваются: понятие кредита и кредитной системы, система государственного (муниципального) кредита, правовое регулирование государственных займов, сберегательное дело как форма государственного кредита, государственный (муниципальный) долг, государственные заимствования РФ, источники финансирования дефицита федерального бюджета, а также раскрывается правовое регулирование проведения лотерей.

Ключевые слова: кредит, долг, государственные заимствования, кредитная система, система государственного кредита, финансовое право, сберегательное дело, денежные фонды, вклады, государственный долг.

Financial and Legal Regulation of a State Credit in the Russian Federation A. K. Sarkisov

The article considers: defnition of "credit" and "credit system", system of state (municipal) credit, legal regulation of public borrowing, thrift industry as a form of state credit, state (municipal) debt, state borrowings in the Russian Federation, sources of financing the federal budget deficit as well as legal regulation of carrying out a lottery.

Key words: credit, debt, public borrowing, credit system, state credit system, financial law, thrift industry, money funds, investments, state debt.

Государственный кредит как инструмент финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг применяется государством для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства. Привлеченные данным способом денежные средства направляются для решения основных государственных задач и функций. Так, в научной литературе понятием "государственный (муниципальный) кредит" обозначаются урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения <1>. При этом справедливым на современном этапе развития рыночных отношений представляется рассмотрение государственного кредита не только с позиций направления полученных средств на покрытие бюджетного дефицита, а также регулирования денежного обращения, но и с позиций направления средств на целевые инвестиционные проекты <2>. -------------------------------- <1> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юрист, 2003. С. 513. <2> См.: Ласковец Е. А. К вопросу о финансово-правовом регулировании рынка ценных бумаг в Российской Федерации // Финансовое право. 2007. N 6. С. 14.

Понятие кредита и кредитной системы. Кредит (лат. creditum ссуда, долг, credere верить) - предоставление в долг на определенный срок товаров или денежных средств, как правило, с уплатой процента, включенная в смету сумма, в пределах которой разрешен расход на определенные цели <3>. Кредит является достаточно сложной экономико-правовой категорией. Государственный кредит имеет двойственную природу: правовую и экономическую. Отношения в области государственного кредита регламентируются нормами финансового права. Данные нормы регламентируют порядок мобилизации свободных денежных средств в государственный (муниципальный) денежный фонд в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения. Кроме этого, государственный кредит - это совокупность экономических (денежных) отношений, при которой заемщиком выступает государство, а кредитором - граждане, кредитные учреждения, иностранные государства и международные организации и др. Государственный кредит позволяет достигать баланса между расходами и доходами государственного (муниципального) бюджета, позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности. -------------------------------- <3> См.: Толковый словарь иностранных слов / Сост. Н. Л. Шестернина. М.: Персей-1, С. 158.

Основная причина появления государственного кредита - это недостаточные доходы государственного (муниципального) бюджета. Поэтому дефицит бюджета покрывает государственный кредит. Кредит возник в период разложения первобытно-общинного строя и первоначально предоставлялся в натуральной форме (зерно, скот, потребительские товары и т. п.), а по мере становления и развития товарно-денежного обращения кредит стал предоставляться в денежной форме. Кредит как финансово-правовой институт выполняет ряд функций. При помощи кредита происходит перераспределение денежных средств, это позволяет использовать временно свободные денежные средства, а также дает возможность сократить издержки денежного обращения. Кредит может быть натуральным и денежным. При натуральном кредите его объектом могут быть сырье, потребительские товары и т. п. При денежном кредите объектом выступают денежные средства, ценные бумаги. По сроку кредитования кредит может быть краткосрочным; среднесрочным; долгосрочным. По характеру кредитования кредит может быть межгосударственным; государственным (муниципальным); банковским; коммерческим; потребительским; ипотечным и др. Государственный кредит как институт финансового права имеет автономный характер. Статус данного института регламентируется правовыми нормами различных отраслей. Так, отношения, складывающиеся в области государственного кредита, регламентируются нормами международного, конституционного, финансового, административного и гражданского права. Государственный кредит нельзя рассматривать как способ формирования доходов бюджета, несмотря на то, что он находится в диалектической взаимосвязи с государственным (муниципальным) бюджетом. Кредитные отношения всегда обусловлены движением ссудного капитала, а также использованием временно свободных денежных средств одного субъекта другим на соответствующих условиях. Существование кредитной системы вызвано объективными обстоятельствами. В каждом государстве существует кредитная система, которая состоит из ряда взаимосвязанных элементов, которые являются ее составными частями. К данным элементам относятся кредитные отношения между субъектами; система норм, регулирующих кредитные отношения, социально-психологические взаимоотношения между субъектами кредитных отношений, институциональные элементы кредитной системы - центральный банк и кредитные организации <4>. Как уже отмечалось, кредит порождает кредитные отношения, которые регламентируются правовыми нормами. Эффективность кредитных отношений зависит от материальной заинтересованности участников данных отношений. Все кредитные отношения объединяет то, что эти отношения носят срочный, возмездный характер, кроме того, предоставляемый кредит подлежит обязательному возврату. Государственный кредит основывается на принципах добровольности, возмездности, целевой направленности, государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности. -------------------------------- <4> См.: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: СПАРК, 2001. С. 37.

Следует отметить, что институт государственного кредита не изобретение современности, данный феномен имеет свою историю. Государственный кредит до 1917 г. Следует отметить, что институт государственного кредита в нашей стране имеет давнюю историю. К услугам государственного кредита правительство Российской империи стало прибегать в начале XVII в. Первые государственные займы появились также в этот период. Однако регулярно денежные средства от государственных займов начали поступать в казну в XVIII в. На рубеже XVII - XVIII вв. формируются следующие формы государственного кредита: государственные займы (внутренние и внешние), выпуск казначейских обязательств. В этот период в стране функционировал Государственный заемный банк, Государственный коммерческий банк и др. Данные кредитные учреждения осуществляли прием вкладов и выдачу ссуд под залог помещичьих имений. К середине XIX в. крупнейшим должником банковской системы становится государство. К концу XIX в. государственный долг составлял 1264 млн. руб. Как отмечается в экономической литературе, "чрезмерные масштабы использования государственного кредита, особенно в годы Первой мировой войны, в немалой степени способствовали развалу экономики и финансов, обострению социальных противоречий и усугублению революционной ситуации" <5>. -------------------------------- <5> См.: Вавилов Ю. Я. Государственный кредит: прошлое и настоящее. М.: Финансы и статистика, 1992. С. 4.

Государственный кредит в советский период. Декретом ВЦИК от 21 января 1918 г. "Об аннулировании государственных займов" <6> все государственные займы, заключенные правительствами российских помещиков и российской буржуазии, перечисленные в особо публикуемом списке, аннулируются (уничтожаются) с декабря 1917 года. Равным образом аннулируются все гарантии, данные названными правительствами по займам различных предприятий и учреждений. Без всяких исключений аннулируются все иностранные займы. Советское государство не признало за собой обязательств Царской России. Как отмечается, во многих источниках Советская республика освободила себя от тех обязательств, которые на себя не брала. Отказ от долговых обязательств Российской империи вовсе не означал, что советское правительство собиралось отказываться от государственного кредита. Подтверждением этому является появление Декрета СНК РСФСР от 16 февраля 1918 г. "О выпуске в обращение облигаций "Займа свободы" в качестве денежных знаков" <7>, Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 25 января 1923 г. "О кредитных операциях местных Советов" <8>, Постановления ЦИК и СНК СССР от 27 ноября 1925 г. "Об утверждении Положения о государственных трудовых сберегательных кассах Союза ССР" <9> и др. -------------------------------- <6> СУ РСФСР. 1918. N 27. Ст. 353. <7> СУ РСФСР. 1918. N 24. Ст. 331. <8> СУ РСФСР. 1923. N 5. Ст. 91. <9> СЗ СССР. 1925. N 81. Ст. 611.

Институт государственного кредита в Советской республике окончательно сформировался в начале 20-х годов, когда было принято решение о проведении первого хлебного займа. Первый внутренний краткосрочный государственный хлебный заем был осуществлен в 1922 г., второй хлебный заем состоялся в 1923 г., в этом же году был произведен сахарный заем. Особенность вышеназванных и ряда иных займов состояла в том, что они проводились посредством использования добровольных, добровольно-принудительных и обязательных займов. Причем последние два способа осуществления займов были доминирующими. Государственные займы, выпущенные во время Великой Отечественной войны, размещались среди населения принудительно (по подписке). Ученый-финансист Л. В. Ходский по поводу принудительных государственных займов писал: "Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства" <10>. Забегая вперед, необходимо отметить, что согласно Конституции России государственные займы выпускаются в порядке, определенном федеральным законом, и размещаются на добровольной основе (п. 4 ст. 75). -------------------------------- <10> См.: Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб: Тип. А. Э. Коллинс, 1894. С. 231.

В период 20 - 60-х годов неоднократно осуществлялся выпуск внутренних выигрышных займов. Государственные займы были краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными. Дифференциация займов по различным критериям (сроку, доходности и т. п.) способствовала развитию государственного кредита. Активное использование государственного кредита привело к образованию государственного долга, возвращать который государство не торопилось. Для этого использовались различные механизмы (средства) финансово-правового регулирования. Значение государственного кредита состоит в том, что он помогает мобилизации временно свободных денежных средств в руках государства. Государственный кредит позволяет покрывать дефицит бюджета. Государственный кредит направлен на укрепление финансового положения государства, а также на обеспечение равновесия между расходами и доходами государственного бюджета. Государственный кредит выступает источником ускорения социально-экономического развития государства <11>. -------------------------------- <11> См.: Вавилов Ю. Я. Указ. соч. С. 87.

Система государственного (муниципального) кредита представляет собой систему создания государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления гражданами или юридическими лицами денежных средств государственному или муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому договору выступает государство в лице Правительства РФ или муниципальное образование, заимодавцем - граждане и юридические лица. Потребность в государственном кредите возникает при существовании бюджетного дефицита. Государственный кредит выражает часть финансовых отношений общества. При данном виде кредита происходит формирование дополнительных финансовых ресурсов государства (муниципального образования). Данное обстоятельство не дает возможности вольного обращения с судным фондом государства или муниципального образования. Средства государственного (муниципального) кредита должны направляться на покрытие бюджетного дефицита или дополнительного финансирования общественно-значимых программ. Отношения по линии государственного кредита нельзя смешивать с банковским кредитом. Как отмечал основоположник учения о государственном кредите М. Ф. Орлов, "кредит публичный, или государственный, и кредит частный (банковский) кроме имени и цели имеют мало подобия" <12>. Средства банковского кредита используются для предоставления заемных средств физическим и юридическим лицам. Средства банковского кредита предоставляются хозяйствующему субъекту, который использует их для модернизации и развития производства. При государственном кредите происходит формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках государства (муниципального образования). -------------------------------- <12> См.: Теория государственного кредита // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 300.

Как уже отмечалось, государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета. В этой связи неслучайно К. Маркс называл государственный кредит взятыми наперед налогами <13>. Главной целью государственного кредита является решение проблем бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений. В этой связи обязательным участником отношений по поводу государственного (муниципального) кредита является государство (орган местного самоуправления). Государство (муниципальное образование) в отношениях по государственному кредиту выступает в роли заемщика, реже - кредитора. Другим участником отношений по государственному кредиту выступают физические и юридические лица, а также зарубежные государства и международные финансовые организации. -------------------------------- <13> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.

Государственный (муниципальный) кредит подлежит возврату. На возврат государственного кредита направляются средства соответствующего бюджета. На погашение долговых обязательств и уплату процентов по ним государство (муниципальное образование) привлекает часть бюджетных доходов. Бремя погашения государственного (муниципального) долга распределяется на всех граждан. Как уже упоминалось, для кредитных отношений характерны признаки добровольности, возвратности, срочности и возмездности. Совокупность этих признаков отграничивает средства, получаемые при использовании государственного кредита, от доходов государства (налоговых и неналоговых). Эти признаки характерны прежде всего для отношений, возникающих в связи с выпуском и реализацией государственных займов, отношений в области сберегательного дела <14>. -------------------------------- <14> См.: Артемов Н. М. Сберегательное дело как форма государственного кредита // Основные направления совершенствования советского государственного управления и финансовой деятельности. М.: РИО ВЮЗИ, 1985. С. 136.

Государственные займы. Формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках государства (муниципального образования) путем выпуска и реализации государственных займов (облигаций и других ценных бумаг) является одной из форм государственных (муниципальных) кредитных отношений. Государство неоднократно прибегало к государственному займу путем выпуска облигаций. Облигация - это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по облигации являются процент и/или дисконт. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга. В облигации обозначается ее номинальная стоимость. Номинальная цена, обозначенная на облигации, выражает денежную сумму, которая предоставляется держателем облигации государству во временное пользование. Именно эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения, а также начисляются проценты. Выпуск государственных займов служит вторым после налогов источником покрытия расходов правительства в условиях дефицита бюджета. Государственные ценные бумаги пользуются низкой популярностью среди населения ввиду их низкой доходности. В индустриально развитых государствах государственные ценные бумаги раскупаются активно. При этом государство ни при каких обстоятельствах не перестает платить по своему долгу. Чем богаче государство, тем легче оно выдерживает бремя государственного долга. Внутренний государственный долг США достигает 55% валового национального продукта, однако он не ведет к банкротству правительства, проводящего гибкую финансовую политику по рефинансированию долга (продажа новых государственных облигаций для погашения долгов по старым облигациям), налогообложению, денежной эмиссии и др. <15>. -------------------------------- <15> См.: Рыночная экономика: Словарь. М.: Экономика, 1993. С. 108.

Сберегательное дело как форма государственного кредита <16>. Проблемы правового регулирования государственного (муниципального) кредита тесно связаны с проблемой сберегательного дела. Сберегательное дело выступает как одна из форм государственного кредита. Сберегательное дело направлено на образование и перераспределение фонда денежных средств. Одни из главных задач сберегательного дела - это предоставление гражданам возможности надежного хранения денежных средств, содействие накоплению денежных средств, а также их использование в интересах общества и государства. -------------------------------- <16> См.: Артемов Н. М. Указ. соч. С. 136.

История сберегательного дела советского периода подтверждает тезис о том, что сбережения населения и счета юридических лиц всегда являлись важнейшими кредитными источниками государственных займов <17>. Государственные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом РФ. Право привлекать денежные средства во вклады имеют все банки, которые имеют лицензию Банка России. Однако основным банком, предоставляющим временно свободные денежные средства под государственный (муниципальный) кредит, является Сберегательный банк России. -------------------------------- <17> См.: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М.: Юристъ, 2003. С. 568.

Одним из способов формирования финансовых ресурсов государства выступает обращение части вкладов, помещенных в сберегательный банк, в государственные займы. Первые сберегательные учреждения были основаны в XIX в. В советское время осуществление вкладных операций было разрешено Декретом СНК от 30 июня 1921 г., Постановлением СНК РСФСР от 26 декабря 1922 г. было утверждено Положение о государственных сберегательных кассах (в г. Москве первая сберкасса была открыта 11 февраля 1923 г.) <18>. -------------------------------- <18> См.: Вавилов Ю. А. Государственный кредит: прошлое и настоящее. М.: Финансы и статистика. С. 39.

Рекламу трудовым сберегательным кассам создавали агитационные плакаты со стихами примерно следующего содержания: "Не делец тот, а чудак, кто зажал деньгу в кулак, даром время не теряй - время в деньги обращай. Лучший друг крестьянской массы сберегательные кассы". Далее шел официальный текст "Государственные трудовые сберегательные кассы: принимают на хранение деньги наличными и почтовыми марками, платят по вкладам от 8 до 9 копеек на рубль в год. Помогают в уплате сельхозналога. Выдают деньги по первому требованию". Сберегательные кассы в 1988 г. были преобразованы в Сбербанк СССР. В настоящее время Сберегательный банк - крупнейший банк в банковской системе РФ. В Сбербанке находится более 70% вкладов населения. Тем самым Сбербанк обладает мощным кредитным ресурсом. Государство использует кредитный потенциал Сбербанка для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей, вверенных Сбербанку, а также выдачу их по первому требованию вкладчиков. Учредителем Сбербанка России является Банк России. По общему правилу ЦБ РФ не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 8 Закона о Банке России). Правовое регулирование сберегательного дела осуществляется посредством правовых норм, содержащихся в ГК РФ, Федеральном законе от 10 мая 1995 г. "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" <19>, Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <20>, Закон РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" <21>, Федеральном законе от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" <22> и др. В Законе о банках и банковской деятельности глава VI называется "Сберегательное дело". ГК РФ содержит гл. 44, которая называется "Банковский вклад", и гл. 45, которая называется "Банковский счет". Отношения, складывающиеся в сфере сберегательного дела, регламентируются нормами финансового и гражданского права. -------------------------------- <19> Собрание законодательства РФ. 1995. N 20. Ст. 1765. <20> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. <21> Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 492. <22> Собрание законодательства РФ. 2003. N 52. (ч. 1). Ст. 5029.

Как отмечается в экономической литературе, обращение части сберегательных вкладов населения в государственные займы выделяется как специфическая форма государственного кредита <23>. В отличие от государственных займов, когда физические и юридические лица самостоятельно за счет собственных временно сводных денежных средств покупают ценные бумаги государства, обращение части вкладов физических и юридических лиц, находящихся в Сбербанке или в другом коммерческом банке, в кредит государству осуществляется при помощи посредника (банка), который в свою очередь распоряжается не собственными, а заемными средствами без ведома их реального владельца (вкладчика). Государство использует на соответствующих условиях находящиеся в банке временно свободные денежные средства в качестве кредитных ресурсов для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и выдачу их по первому требованию вкладчиков. Формирование кредитной системы привело к функционированию двух способов обращения вкладов физических лиц и денежных средств юридических лиц в государственные займы. Первый - непосредственный, когда сбережения вкладчиков государство заимствует у банков, второй - опосредованный, когда кредит государство получает в ЦБ РФ, в котором коммерческие банки содержат привлеченные вклады в виде средств, депонируемых Банком России. -------------------------------- <23> См.: Вавилов Ю. А. Указ. соч. С. 81.

Виды вкладов. Существуют различные вклады: срочные, до востребования, выигрышные, целевой вклад на детей, условные, юбилейные, зарплатный, особый номерной, европейский, компенсационный и др. Доход по вкладам в сберегательных учреждениях выплачивается, как правило, в виде процентов. Для наибольшего привлечения во вклады денежных средств граждан банк стремится делать вклады разнообразными, повышает процентные выплаты, совершенствует формы обслуживания вкладчиков (клиентов), вводит сберегательные сертификаты, выпускает ценные бумаги, открывает счета в иностранной валюте и т. д. С начала 90-х годов XX в. начали выпускаться сберегательные и депозитные сертификаты. Депозитные и сберегательные сертификаты вправе выпускать Сбербанк и коммерческие банки <24>. Кроме деятельности по предоставлению услуг хранения денежных средств, содействию их накопления, использованию денежных накоплений в интересах общества и государства, Сбербанк осуществляет и иные функции. -------------------------------- <24> См.: письмо ЦБ РФ от 10 февраля 1992 г. N 14-3-20 "Положение "О сберегательных и депозитных сертификатах кредитных организаций" // Деньги и кредит. 1992. N 4.

Сбербанк осуществляет безналичные расчеты, денежные переводы, прием платежей населения в доход государственного (муниципального) бюджета (административные штрафы, госпошлины и т. д.), кроме этого, Сбербанк осуществляет открытие текущих счетов, осуществляет операции по ним, размещает государственные внутренние займы, участвует в проведении лотерей, проводит валютно-обменные операции, реализует юбилейные монеты Банка России и др. Совокупность этих и ряда иных видов деятельности представляет собой сберегательное дело в широком смысле этого понятия <25>. -------------------------------- <25> См.: Артемов Н. М. Указ. соч. С. 140.

На пути развития сберегательного дела имеется ряд проблем: низкие процентные ставки, инфляция, обесценивание вкладов и др. Преимущества хранения денежных средств в Сбербанке состоят в том, что гарантом сохранности вкладов является государство. Вкладчик Сбербанка, несмотря на кризисные явления, время от времени происходящие в банковской системе, всегда может получить свои деньги, а также соответствующий процент. Государство заинтересовано в привлечении банком вкладов физических и юридических лиц. Поскольку это сокращает находящиеся в обороте наличные денежные средства, ускоряет оборот денежных средств, способствует укреплению национальной валютной системы и др. В целях привлечения свободных денежных средств во вклады государство предпринимает ряд правовых и организационных мер, в частности все банки обязаны страховать вклады клиентов, обязаны держать резервные фонды в ЦБ РФ. По договору банковского вклада любого вида банк обязан выдать сумму вклада или его часть по первому требованию вкладчика. Государственный (муниципальный) долг и правовое регулирование внутренних и внешних государственных займов. Государственный (муниципальный) кредит диалектически взаимосвязан с такой финансово-правовой категорией, как государственный (муниципальный) долг. Вследствие государственного (муниципального) кредита образуется государственный (муниципальный) долг. Как отмечал классик финансового права В. П. Безобразов, "казна всегда должна быть состоятельна, каковы бы ни были расходы на нужды государства" <26>. -------------------------------- <26> См.: Безобразов В. П. Финансовое право. М.: Тип. В. Безобразова и Комп, 1878. С. 99.

Понятие государственного (муниципального) долга. Как уже было частично отмечено, существование государственного (муниципального) кредита неминуемо ведет к образованию государственного (муниципального) долга. Констатируя неизбежность налогов, В. И. Ленин отметил: "Для содержания особой, стоящей над обществом, общественной власти нужны налоги и государственные долги" <27>. Государственный (муниципальный) долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (муниципального образования), включая сумму начисленных процентов, которые должны быть по ним выплачены. Проценты по государственному долгу, в частности внутреннему, зависят от кредитно-денежной политики Центрального банка, уровня инфляции, процентных ставок по стране, масштабов бюджетного дефицита и др. -------------------------------- <27> См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 12.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. Внутренний государственный долг складывается из задолженности по реализованным облигациям государственных займов, средств сберегательной системы и др. Внешний государственный долг - это задолженность государства по неоплаченным внешним займам и не выплаченным по ним процентам. Внешний государственный долг складывается из задолженности государства международным и региональным банкам, правительствам зарубежных государств, а также негосударственным иностранным банкам. Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте РФ. Федеративное устройство государства обуславливает существование государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ, а также муниципального долга (гл. 14 БК РФ). По данным экономистов, долг России составляет примерно половину от ВВП. Начиная с 1999 г. расходы на погашение и обслуживание внешнего долга составляют около 10% ВВП России, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета. До 2010 г. платежи по обслуживанию и погашению только государственного внешнего долга составят ежегодно 14 - 19 млрд. долл. <28>. -------------------------------- <28> См.: Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика // Вопросы экономики. 1999. N 5. С. 78 - 79.

Государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Формы государственного долга РФ. Долговые обязательства РФ могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; договоров и соглашений о получении РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; договоров о предоставлении РФ государственных гарантий; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). Формы государственного долга субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ; договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет. Государственный долг субъекта полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет. Муниципальный долг - это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг; договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; договоров о предоставлении муниципальных гарантий. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования в свою очередь также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ. Управление государственным (муниципальным) долгом. В мире мало найдется государств, которые не были бы кому-то должны. Практически все государства опутаны долгами. Вопросы только в том, как они ими управляют, с какой выгодой для своих обществ: насколько умело они управляют процентными и валютными рисками и насколько прочными являются административный и экономический барьеры на пути оттока капиталов <29>. Наличие государственного (муниципального) долга предполагает проведение мероприятий по управлению им. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ, управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления. -------------------------------- <29> См.: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе. М.: СПАРК, 2001. С. 202.

В число мероприятий по управлению государственным (муниципальным) долгом входит: выплата доходов кредиторам и погашение займов, изменение размера доходности выпущенных займов, выпуск новых займов, отказ государства от долговых обязательств, увеличение срока действия уже выпущенных займов. В условиях значительного роста государственных задолженностей правительство прибегает к реструктуризации долга. Под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Кроме этого, в число мероприятий по управлению государственным (муниципальным) долгом входит выплата выигрышей, процентов, сумм по погашению государственных и муниципальных займов. В целях снижения государственного (муниципального) долга, а также повышения эффективности государственного (муниципального) кредита правительству необходимо стремиться к сокращению неоправданных расходов, отсрочки погашения государственных займов, определению программы внутренних и внешних заимствований, эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, повышению их ликвидности и др. В число мероприятий по сокращению долга включается: конверсия и пролонгация, уступка прав требования. Конверсия направлена на сокращение долга посредством использования различных финансово-правовых и гражданско-правовых механизмов (погашение денежного долга товарными поставками, обмен долга на долговые обязательства государства, не являющегося изначально стороной в кредитном договоре и др.). Пролонгация государственного долга означает продление срока действия долгового обязательства. Уступка права требования представляет собой замену одного кредитора другим. Информация о долговых обязательствах вносится соответствующим органом в Государственную долговую книгу РФ, государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу. Правовое регулирование внутренних и внешних государственных (муниципальных) займов осуществляется БК РФ, ГК РФ, Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" <30>, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <31>, Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" <32> и др. -------------------------------- <30> Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1918. <31> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <32> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.

Государственные заимствования Российской Федерации. Государственные заимствования Российской Федерации - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Государственные внешние заимствования Российской Федерации - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте. Государственные заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования. Государственные заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Источники финансирования дефицита федерального бюджета. Источники финансирования дефицита федерального бюджета могут быть внутренними и внешними. Внутренние источники в следующих формах: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности и др. К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные РФ. Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются: государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ; бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; кредиты, полученные от кредитных организаций; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники, существующие в следующих формах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций; бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности и др. Правовое регулирование проведения лотерей. Лотерея (итал. Lotteria, восходит к французскому hlot - жребий) - формы добровольного привлечения денежных средств населения посредством распространения (продажи) лотерейных билетов, по которым часть поступивших за них средств разыгрывается в виде вещевых или денежных выигрышей. Лотерейный билет, на который выпал выигрыш, представляет собой ценную бумагу на предъявителя. Данный билет служит основанием возникновения гражданско-правового обязательства, в соответствии с которым держатель билета - заимодавец вправе требовать от заемщика - лица, выпустившего в обращение лотерейные билеты, выплаты выигрыша, если он выпал на данный билет <33>. -------------------------------- <33> См.: Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 162. Юридическая природа лотерейного билета раскрыта в следующих работах: Малеина М. Н. Правовое регулирование организации и проведения лотерей // Государство и право. 2003. N 6. С. 32; Молдавский Е. Споры о праве на лотерейный билет // Советская юстиция. 1975. N 18. С. 29 и др.

Лотерея, так же как и государственный кредит (заем), позволяет привлечь денежные средства граждан (участников лотереи). В этой связи денежные средства от проведения лотереи можно рассматривать в качестве источника пополнения бюджета соответствующего уровня. Следует отметить, что лотерею как способ пополнения государственного (муниципального) бюджета в учебниках по финансовому праву не рассматривают. Впервые денежно-вещевые лотереи как формы мобилизации денежных средств населения на общественные нужды были рассмотрены в учебнике "Советское финансовое право" (М., 1978) под редакцией Е. А. Ровинского. Финансово-правовой аспект лотереи специалистами в области финансового права практически не исследовался. Данное обстоятельство объясняется тем, что центральное место в проведении лотереи занимают гражданские правоотношения между организатором лотереи и каждым ее участником <34>. Между тем, как уже отмечалось, лотерее присущ и финансово-правовой аспект, который состоит в том, что лотерея помогает увеличить доход бюджета, а также получить дополнительный (внебюджетный) источник финансирования общественно-значимых программ. -------------------------------- <34> См.: Малеина М. Н. Указ. соч. С. 34; Эрделевский А. Игры и пари // Российская юстиция. 1999. N 8. С. 13.

Правовое регулирование лотерей в советский период. В советский период нашей истории лотереи проводились исключительно по решению государства. Нормативная правовая основа проведения лотерей начала формироваться в 30-х годах. В этот период были приняты: Постановление Совнаркома СССР от 1 января 1930 г. "О порядке выдачи разрешений на устройство лотерей" <35>, Постановление Совнаркома СССР от 31 августа 1932 г. "Об упорядочении лотерейного дела" <36> и др. Данные нормативные правовые акты были отменены лишь в начале 90-х годов Постановлением Кабинета Министров СССР от 16 августа 1991 г. "О порядке проведения лотерей в СССР" <37>. -------------------------------- <35> СЗ СССР. 1930. N 2. Ст. 20. <36> Документ опубликован не был. <37> Документ опубликован не был.

В 60 - 80-х годах принимается ряд нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения различных лотерей (Постановление Совмина СССР от 21 июня 1962 г. "О проведении художественных лотерей" <38>, Постановление Совмина РСФСР от 13 марта 1965 г. "О проведении постоянно действующей всероссийской книжной лотереи" <39>, Постановление Совмина РСФСР от 5 июня 1987 г. "О проведении вещевых лотерей во время спортивных мероприятий" <40> и др.). Проведение данных лотерей помогало государству собрать денежные средства и пускать их на социально-культурное развитие соответствующей сферы: обустройство стадионов, популяризацию произведений советского искусства, патриотическое воспитание молодежи и т. д. Учредителями лотерей выступало государство в лице Совета Министров, Министерства культуры и др. Непосредственное участие в проведении лотерей принимал Госплан. -------------------------------- <38> Свод законов СССР. Т. 3. 1990. Ст. 687. <39> СП РСФСР. 1965. N 5. Ст. 21. <40> СП РСФСР. 1987. N 8. Ст. 70.

Государство уделяло особое внимание проведению лотерей, поскольку доходы от них были достаточно весомыми. Социально-экономические преобразования начала 90-х годов разрушили монополию государства на проведение лотерей. Данным обстоятельством тотчас же воспользовались организаторы суррогатных лотерей. Правовое регулирование проведения лотерей в 90-х годах. Лотереи являются достаточно легким способом привлечения денежных средств, поскольку им присущ элемент игры. Лотереи всегда привлекали внимание людей, поскольку практически каждый человек хочет разбогатеть, не прикладывая к этому достаточно сил и средств. Большое количество лотерей появилось именно в 90-е годы. В этот период учредителями лотерей выступали различные органы государственной власти, общественные формирования. Несовершенство действующего законодательства, а также ослабление контроля со стороны государства за организацией и проведением лотерей повлекли серьезные последствия как для участников лотерей (их попросту обманывали организаторы лотерей, продавая не обеспеченные соответствующими ресурсами лотерейные билеты), так и для государства, которое также не досчиталось соответствующих поступлений в бюджет от проведения "лотерей". В ответ на крайне тревожное положение дел на лотерейном рынке принимается ряд нормативных правовых актов, цель которых была упорядочение общественных отношений в сфере игорного бизнеса, а также в проведении лотерей. В частности, принимается Постановление Правительства РФ от 25 февраля 1992 г. "О порядке проведения лотерей в РФ" <41>, Указ Президента РФ от 1 ноября 1994 г. "О государственном регулировании спортивных и других видов лотерей" <42>, Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "О совершенствовании государственного регулирования лотерейного и игорного бизнеса в РФ" <43> и др. Для усиления контроля государства за порядком проведения лотерей Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. <44> создается Федеральная комиссия лотерей и игр. Впоследствии полномочия данной комиссии были перераспределены между различными федеральными органами исполнительной власти (Минфин, Госкомспорт). -------------------------------- <41> Документ опубликован не был. <42> СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2970. <43> СЗ РФ. 1997. N 36. Ст. 4167. <44> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2300.

Правовое регулирование проведения лотерей в современный период. За последние годы государство предприняло ряд кардинальных мер, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с организацией и проведением лотерей. ГК РФ, Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. "О лотереях" <45>, Постановление Правительства РФ от 5 июля 2004 г. "О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях" и ведения единого государственного реестра лотерей" <46>, Приказ Минфина России от 9 августа 2004 г. N 65н "О лотерейных билетах" <47> и др. призваны регламентировать порядок, связанный с проведением лотерей. Правовые предписания должны поставить преграду на пути мошенников, стремящихся заработать на слабости людей к азартным играм, а также способствовать поступлению денежных средств от проведения лотерей в бюджет соответствующего уровня. -------------------------------- <45> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4434. <46> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2907. <47> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительных власти. 2004. N 40.

Согласно закону лотерея - это игра, которая проводится в соответствии с договором и в которой одна сторона (организатор лотереи) проводит розыгрыш призового фонда лотереи, а вторая сторона (участник лотереи) получает право на выигрыш, если она будет признана выигравшей в соответствии с условиями лотереи. Договор между организатором лотереи и участником лотереи заключается на добровольной основе и оформляется выдачей лотерейного билета, квитанции, другого документа или иным предусмотренным условиями лотереи способом. Лотерея имеет свои особенности, выделяющие ее среди других видов игр: 1) для лотереи характерно большое количество участников, это всегда групповая или массовая игра; 2) наряду с участниками обязательно действует и организатор лотереи; 3) для игровой процедуры используется специальный документ - лотерейный билет; 4) результат лотереи абсолютно не зависит от воли и действий участников или других лиц и всегда случаен; 5) призовой фонд лотереи может формироваться как организатором лотереи, так и ее участниками <48>. -------------------------------- <48> См.: Малеина М. Н. Указ. соч. С. 30.

Виды лотерей. Лотереи подразделяются в зависимости от способа их проведения, способа формирования призового фонда, территории их проведения, организатора лотереи и технологии проведения лотереи. В зависимости от способа проведения лотереи подразделяются на тиражные, бестиражные и комбинированные. Лотереи в зависимости от способа формирования их призового фонда подразделяются на: лотерею, право на участие в которой связано с внесением платы, за счет которой формируется призовой фонд лотереи; лотерею, право на участие в которой не связано с внесением платы и призовой фонд которой формируется за счет средств организатора лотереи. Лотерея в зависимости от территории ее проведения подразделяется на международную, всероссийскую, региональную и муниципальную. Лотерея в зависимости от организатора подразделяется на государственную и негосударственную. Лотерея в зависимости от технологии ее проведения подразделяется на лотерею, проводимую в режиме реального времени и проводимую обычном режиме. Цель проведения лотереи. Лотерея - это игра. В случае выигрыша победитель лотереи получает приз (деньги, имущество и т. п.). Абсолютное большинство людей, участвующих в лотерее, проигрывает, за счет их проигрыша организатор лотереи формирует денежный фонд. Определенная часть этого фонда расходуется на выплату призовых победителям лотереи, другая часть уплачивается в виде налогов. Основная часть денежного фонда, который образовался в результате проведения лотереи, расходуется организатором лотереи на финансирование социально значимых объектов и мероприятий. В частности, на финансирование мероприятий, направленных на развитие физической культуры и спорта, образования, здравоохранения, гражданско-патриотического воспитания молодежи, развитие науки, культуры, искусства, а также осуществление благотворительной деятельности. В этой связи можно сделать вывод, что лотерея в определенной степени является альтернативным средством заимствования денежных средств, находящихся у граждан. Таким образом, лотерея - это средство привлечения денежных средств граждан - участников лотереи. Лотерея - это часть финансовых отношений, складывающихся в обществе. Денежные средства, полученные от лотереи, позволяют государству (муниципальному образованию) осуществлять финансирование социально-значимых программ, не прибегая к средствам бюджета. Посредством лотереи могут привлекаться достаточно большие суммы денежных средств. В этой связи государству должным образом необходимо организовать свой административно - и финансово-правовой механизм в сфере регулирования порядка организации и проведения лотерей. Механизм правового регулирования организации и проведения лотереи. Выработку государственной политики в сфере организации и проведения лотерей осуществляет Минфин России. Механизм государственного регулирования порядка организации лотерей включает в себя: выдачу разрешений на проведение международных и всероссийских лотерей и проведение лотерей на территориях нескольких субъектов РФ; ведение единого государственного реестра лотерей и государственного реестра всероссийских лотерей; издание нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение лотерей; контроль за проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей; установление форм и сроков представления отчетности о лотереях; установление обязательных нормативов лотереи; установление порядка налогообложения организаторов и участников лотерей; установление ответственности за нарушение законодательства в области организации и проведения лотерей. Ответственность за нарушения порядка проведения лотерей. Законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр, объектом которых являются выборы, референдум и их результаты (ст. 5.49 КоАП России). Кроме этого, ответственность предусматривается за проведение лотереи без полученного в установленном порядке разрешения, несвоевременное перечисление целевых отчислений от лотереи, а также за отказ в выплате выигрыша и за нарушение порядка и (или) сроков выплаты выигрыша (ст. 14.27 КоАП России). Таким образом, на основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации применяется государством в целях привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства, для решения основных государственных задач и функций.

Библиографический список

1. Артемов Н. М. Сберегательное дело как форма государственного кредита // Основные направления совершенствования советского государственного управления и финансовой деятельности. М., 1985. 2. Безобразов В. П. Финансовое право. М., 1878. 3. Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе. М., 2001. 4. Вавилов Ю. Я. Государственный кредит: прошлое и настоящее. М., 1992. 5. Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика // Вопросы экономики. 1999. N 5. 6. Ласковец. К вопросу о финансово-правовом регулировании рынка ценных бумаг в Российской Федерации // Финансовое право. N 6. 2007. 7. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. 8. Малеина М. Н. Правовое регулирование организации и проведения лотерей // Государство и право. 2003. N 6. 9. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. 10. Молдавский Е. Споры о праве на лотерейный билет // Советская юстиция. 1975. N 18. 11. Рыночная экономика: Словарь. М., 1993. 12. Теория государственного кредита // У истоков финансового права. М., 1998. 13. Толковый словарь иностранных слов / Сост. Н. Л. Шестернина. М., 1998. 14. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юрист, 2003. 15. Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894. 16. Эрделевский А. Игры и пари // Российская юстиция. 1999. N 8. 17. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.

------------------------------------------------------------------

Название документа