Административно-правовое регулирование процедур проведения публичных мероприятий

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУР ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

И. А. СОЛОДОВ

Солодов Игорь Анатольевич - соискатель Московского университета МВД России.

Глобальный финансово-экономический кризис усугубляет социально-экономическое положение граждан, создает социальную напряженность. Доведенные до отчаяния граждане вынуждены выходить и участвовать в различных протестных акциях, которые далеко не всегда проводятся в должном правовом режиме. В настоящее время в нашей стране установлен порядок проведения публичных мероприятий, однако процедура проведения их далеко не всегда соблюдается в полном объеме. Публичное мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. К процедурам организации публичного мероприятия относятся: - оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления; - проведение предварительной агитации; - изготовление и распространение средств наглядной агитации; - другие действия, не противоречащие законодательству РФ, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <1> предусматривает, что для органа власти единственным порядком общения с организатором публичного мероприятия до его проведения является процедура приема уведомления об этом. В этой связи именно процедура уведомления используется некоторыми представителями власти для произвольного ограничения права граждан на мирные публичные мероприятия. -------------------------------- <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ч. 1 ст. 7) обязывает организатора публичного мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения подать уведомление об этом. Уведомление о пикетировании группой лиц подается не позднее чем за три дня до его проведения. Практика подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии, как для организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти. Как отмечал в начале XX в. В. Ф. Дерюжинский, "...желающий устроить публичное собрание обязан письменно заявить о том начальнику местной полиции (градоначальнику) не позднее чем за трое суток, срок подачи заявлений может быть продлен до семи суток для собраний, созываемых не в месте постоянного пребывания начальника полиции. Начальнику полиции предоставлено право воспрещать публичные собрания, цели или предмет которых противны уголовным наказаниям либо общественной нравственности или устройство которых угрожает общественному спокойствию и безопасности либо не может быть допущено в местах, в которых правилами не допускается устройство публичных собраний. О воспрещении собрания устроители извещаются за одни сутки до предполагаемого открытия собрания или оглашения о нем" <2>. -------------------------------- <2> См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. С. 104.

Определенные Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ч. 1 ст. 7) сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные правовые акты практически всех субъектов РФ. В отдельных регионах, например в Тюменской области, уведомление подается строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия. Впрочем, само по себе такое ограничение, как представляется, мало влияет на эффективность реализации конституционного права на мирные собрания. Уведомление должно содержать полную информацию о цели, форме, месте проведения и маршрутах движения участников, о дате, времени начала и окончания мероприятия и т. д. Закон не предполагает возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже составленного неверно или не содержащего полной информации о мероприятии. Согласно п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <3>, орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона. -------------------------------- <3> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Следует согласиться с тем, что Закон не предоставляет органу власти права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Имеют место ситуации, когда законодательство в субъектах РФ содержит в себе предписания об "отказе в принятии уведомления" и т. п. <4>. -------------------------------- <4> См.: Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 152.

Как отмечает уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, "лидерство" по части изобретения казуистических формулировок, позволяющих максимально усложнить и запутать сугубо техническую процедуру подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, принадлежит властям Республики Башкортостан. В соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона Республики Башкортостан "О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия" от 19 апреля 2005 г., уполномоченный орган власти может на первом этапе принять решение о регистрации или нерегистрации поступившего уведомления, а на втором - о его принятии или признании неподанным. "Изюминка" двухступенчатой процедуры в том, что она позволяет органу власти объявить "неподанным" уже принятое и зарегистрированное уведомление <5>. -------------------------------- <5> См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета. 2007. 28 июня.

В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <6> уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной власти субъекта РФ, так и в орган местного самоуправления. Нормативные акты субъектов РФ вводят правовые основания для такой дифференциации. -------------------------------- <6> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в орган местного самоуправления муниципального образования. При этом, однако, в большинстве регионов Российской Федерации структурное подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления, уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений, не определено нормативно и назначается распоряжением руководителя соответствующей местной администрации по его усмотрению. В Республике Хакасия уведомления рассматриваются Общим отделом, в Пензенской области - Отделом делопроизводства, в Ивановской области - Организационным отделом. Проблема, как представляется, не в названии подразделения, призванного обеспечивать важнейшее конституционное право граждан, а в легко угадывающемся за подобным разнобоем восприятии работы с уведомлениями как второстепенной технической функции, не требующей ни глубокого знания законодательства, ни ответственности за принимаемые решения. В странах с устоявшимися демократическими традициями такое восприятие, может быть, и уместно. В России же оно чревато дополнительными "невынужденными" ошибками должностных лиц, а порой и их откровенным произволом. Уведомление подается в администрацию субъекта РФ, если публичное мероприятие проводится на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы субъекта РФ. Как показывает исследование, такой порядок существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях. В Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области, в г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта РФ, если публичное мероприятие проводится на территории нескольких муниципальных районов, в Республике Башкортостан - если оно проводится в виде демонстрации или шествия. Как следует из доклада уполномоченного по правам человека, в Российской Федерации обширный и неединообразный перечень обстоятельств, при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться в администрацию субъекта РФ, не вступает в противоречие с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Рассмотрение уведомлений в администрации субъекта РФ, наверное, можно было бы даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за принимаемые решения. Проблема, однако, в том, что по давней российской традиции, чем выше уровень руководителя, тем ниже вероятность наступления для него правовой ответственности за не вполне согласующиеся с законом решения. Неслучайно поэтому отдельные руководители субъектов РФ порой "смело" берут на себя ответственность за наложение прямого запрета на проведение конкретных публичных мероприятий, чего по закону делать не могут <7>. -------------------------------- <7> См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета. 2007. 28 июня.

Общее требование о содержании уведомления закреплено в ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Согласно Закону в уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются: - цель публичного мероприятия; - форма публичного мероприятия; - место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников; - дата, время начала и окончания публичного мероприятия; предполагаемое количество участников публичного мероприятия; - формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона; - фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия; дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Некоторые субъекты РФ установили дополнительные требования. В Ульяновской области установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению подписного листа. В Волгоградской и Липецкой областях организатор публичного мероприятия вместе с уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, копии учредительных документов политической партии или общественного объединения, их решение о проведении публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий его полномочия. В Пермском крае организатора публичного мероприятия обязывают приложить к уведомлению о его проведении план-схему расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции, а также регламент мероприятия. Самое большое количество документов к уведомлению о проведении публичного мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан <8>. -------------------------------- <8> См.: Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 155.

Полный список требуемых документов включает в себя: - копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц, уполномоченных выполнять на нем распорядительные функции; - письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение распорядительных функций; - решение политической партии (или иного объединения) о проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное уполномоченным лицом; копия протокола заседания политической партии (или иного объединения), скрепленная печатью и заверенная уполномоченным лицом; - нотариально заверенная копия документа о регистрации политической партии (или иного объединения); нотариально заверенная копия устава политической партии (или иного объединения) либо нотариально заверенная копия документа, подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего не на основании устава. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <9> предусматривает процедуры согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий. Процедура согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий также предусматривает принятие ряда актов применения норм административного права. Согласно Закону органы власти вправе обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об изменении места и времени его проведения. Основания для подобного предложения Закон не конкретизирует, говоря лишь о том, что они должны быть мотивированными (ч. 5 ст. 5) или обоснованными (п. 2 ч. 1 ст. 12). Подобное положение дел позволяет администрации снижать социальную значимость публичного мероприятия. -------------------------------- <9> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Как отмечает уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину или на стадион, во многом перестает быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, то есть позволять его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь именно для этого они и собираются <10>. -------------------------------- <10> См.: Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 157.

Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" предоставляет органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия изменить только его время и место. Напротив, право органов власти предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его форму, например провести митинг вместо демонстрации или шествия, указанный Федеральный закон не предусматривает. В связи с этим явочным порядком введенная в последнее время органами исполнительной власти ряда субъектов РФ практика "согласования" формы проведения публичного мероприятия носит, по мнению уполномоченного, не правовой, а сугубо политический характер. Чрезвычайно острой в правоприменительной практике остается проблема соблюдения органами власти установленных Законом сроков рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. В принципе нарушение этих сроков, очевидно, позволяет поставить вопрос о наличии в действиях должностных лиц состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 КоАП РФ. Далее приведем пример из судебной практики. Жители г. Липецка Б. Д. и Т. в полном соответствии с Законом 15 февраля 2005 г. обратились в городскую администрацию с уведомлением о проведении 18 февраля 2005 г. публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания городской администрации. На следующий день 16 февраля 2005 г. заместитель главы городской администрации направил организаторам пикета ответ с предложением о его переносе в другое место со ссылкой на "сложные погодные условия" и "рекомендации органов внутренних дел". 17 февраля 2005 г. организаторы пикетирования направили в городскую администрацию уведомление о несогласии с изменением места пикетирования и о намерении провести его в первоначально заявленном месте. Ответа городской администрации на второе уведомление они не получили. Посчитав отсутствие ответа администрации за ее согласие с уведомлением, организаторы провели пикетирование, как планировали, и в итоге были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия. Действия должностных лиц городской администрации организаторы пикетирования оспорили в суде. Они указали, что ответ на их первое уведомление был дан администрацией с нарушением закона и не содержал должным образом мотивированного предложения об изменении места пикетирования, а ответ на второе уведомление не поступил вообще. Организаторы пикетирования просили суд признать незаконными действия администрации г. Липецка по изменению места проведения пикетирования. Советский районный суд г. Липецка своим решением от 1 марта 2005 г. организаторам пикетирования в удовлетворении их заявления отказал. В свою очередь, Липецкий областной суд в кассационном Определении N 33-440/2005 от 30 марта 2005 г. решение суда первой инстанции оставил без изменений, а кассационную жалобу организаторов пикетирования - без удовлетворения. При этом кассационная инстанция не опровергла ни факт нарушения администрацией установленного срока направления предложения об изменении места пикетирования, ни довод о необоснованности самого предложения. Фактически проигнорировав оба нарушения, кассационная инстанция определила, что они "не свидетельствуют о незаконности действий администрации". Кроме того, кассационная инстанция констатировала, что отсутствие ответа городской администрации на второе уведомление организаторов пикетирования от 17 февраля 2005 г. означало, что она "согласилась на проведение пикета по первоначальному адресу". Дабы не вызвать появления подобного рода судебных решений, целесообразно Закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" дополнить положением о том, что если уведомление о проведении публичного мероприятия из органа власти не поступает его инициаторам, то по данному уведомлению принято положительное решение. Данное положение будет способствовать эффективной реализации права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, а также охране общественного порядка. Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" устанавливает уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не предполагая тем самым возможность их запрета. Отсутствие в Федеральном законе разрешительного порядка проведения публичных мероприятий субъекты РФ восполняют собственными нормативными правовыми актами, с указанным Федеральным законом не вполне согласующимися. Так, в соответствии с Постановлением администрации Читинской области от 18 марта 2003 г. "О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской области", организатор публичного мероприятия обязан обратиться в орган местного самоуправления не с уведомлением, а с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Орган местного самоуправления, рассмотрев это заявление, решит, разрешить публичное мероприятие или запретить его. Аналогичная практика существует и в других субъектах РФ. Данная практика превращает уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, закрепленный Федеральным законом, в разрешительный. Подобное положение вещей принципиально нарушает права граждан, а также дестабилизирует общественные отношения в сфере охраны общественного порядка. В качестве примера приведем обращение гражданина Т. к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. К уполномоченному обратился Т. с жалобой на действия сотрудников милиции УВД Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия задержавших его во время проведения 22.03.2006 одиночного пикетирования у здания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. По словам Т., он был доставлен в милицию и по прошествии одного часа отпущен. При этом, однако, никакими процессуальными документами примененные в отношении Т. меры оформлены не были. Обращения Т. в прокуратуру г. Санкт-Петербурга с заявлением о возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ст. 149 УК РФ (воспрепятствование проведению пикетирования, совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения), дважды остались без ответа. В результате проверки, проведенной прокуратурой Санкт-Петербурга по просьбе уполномоченного, установлено, что правовых оснований для доставления Т. в отдел милиции не имелось. Начальнику УВД Адмиралтейского района внесено представление, по результатам рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен заместитель начальника 2 отдела милиции УВД Адмиралтейского района. Прокурор города сообщил также об отмене ранее вынесенного постановления об отказе в возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по ст. 149 (воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них) и ст. 286 (превышение должностных полномочий) УК РФ и направлении материалов для производства дополнительной проверки <11>. -------------------------------- <11> См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета. 2007. 28 июня.

Как показывает практика, уведомление о проведении массовой акции органом исполнительной власти не принимается в случаях, если: - акция противоречит принципам Декларации прав и свобод человека и гражданина, общепринятым нормам общественной морали и нравственности; - в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечивать соблюдение общественного порядка, а также если они или уполномочившие их организации неоднократно не выполняли взятые обязательства по ранее проводившимся массовым акциям; - акция совпадает по форме, месту, времени, но противоположна по направленности и целям другой массовой акции, уведомление о которой в установленные сроки подано ранее либо одновременно; - акция создает реальную угрозу нормальному функционированию предприятий и учреждений; - создается необходимость прекращения работы пассажирского и железнодорожного транспорта из-за невозможности изменения маршрута его движения <12>. -------------------------------- <12> См.: Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 152.

В случае возникновения разногласий между органом исполнительной власти и организатором публичного мероприятия по месту и времени ее проведения, руководители органов внутренних дел привлекаются к участию в согласительных совещаниях по выработке возможных вариантов решения. Отказ в принятии исполнительным органом власти уведомления о проведении массовой акции может быть обжалован в вышестоящий орган исполнительной власти или суд.

Библиографический список:

1. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. 2. Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. 3. Звягин М. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 4. Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. 5. Колосов И. С. Закрепление права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Конституциях РСФСР и СССР // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Ставрополь, 2005. 6. Ларин В. В. Понятие административно-правовой охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М., 1985. 7. Нудненко Л. А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. 2000. N 12. 8. Нечевин Д. К. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при проведении массовых мероприятий // Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах. М., 2001. 9. Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций // Советское государство и право. 1989. N 7. 10. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета. 2007. 28 июня.

Название документа