Понятие и особенности юридического механизма распоряжения государственной и муниципальной собственностью

ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

А. А. СПЕКТОР

Спектор Асия Ахметовна - кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии.

Процесс управления и распоряжения объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами как на федеральном, так и на региональном уровне. Что касается вопросов управления федеральным имуществом, то они возложены в настоящее время на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом согласно Постановлениям Правительства от 8 апреля 2004 г. N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" <1>, от 27 ноября 2004 г. N 691 "О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" <2> во исполнение Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <3>, которым было упразднено Министерство имущественных отношений РФ. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1492. <2> См.: СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897. <3> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Основные положения по управлению государственным имуществом и приватизации изложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 <4> (в ред. от 29 ноября 2000 г.)) и определяют региональные аспекты управления и приватизации собственности с учетом местных условий и специфики развития экономики субъектов РФ <5>. -------------------------------- <4> См.: СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626. <5> См.: Размыслович С. В. Актуальные вопросы участия государства в гражданско-правовых отношениях в управлении государственным имуществом // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 2. С. 37.

В целом существующая система управления и распоряжения объектами государственной собственности нуждается в совершенствовании. Это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке (это касается и объектов недвижимости, находящейся за рубежом). На Министерство имущественных отношений возлагалось создание автоматизированной системы учета, которая до настоящего времени не создана. По мнению многих специалистов, и не без основания, внешние долги РФ вполне могут быть обеспечены той собственностью, что находится за границей <6>; распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления и т. д. -------------------------------- <6> См.: Гайдаржи С. Чем и как мы управляем за рубежом // РФ сегодня. 2001. N 15. С. 32.

Все эти организационно-правовые предпосылки влияют на доходность объектов недвижимости. Поэтому необходимо обеспечить надлежащую (т. е. полную и своевременную) инвентаризацию федерального имущества и ведение его реестра в виде структуры информационных ресурсов - базы учетных данных (кадастрового учета), включающей многоаспектное освидетельствование полного перечня объектов недвижимости (техническое, экономическое, правовое) совместно с кадастровым учетом земельных участков, а также осуществить классификацию объектов федеральной собственности по признакам, определяющим специфику управления, определение цели государственного управления по каждому объекту управления <7>. -------------------------------- <7> См.: Файнштейн Б. Л. Система управления федеральной собственностью: проблемы, пути решения // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. N 1. С. 31.

На местном уровне процесс управления и распоряжения муниципальной собственностью регулируется правовыми актами органов местного самоуправления, к которым относятся устав соответствующего муниципального образования и решения представительных и исполнительных органов, принятые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с уставом. Полномочия органов государственной власти в вопросах управления и распоряжения муниципальной собственностью исчерпывающим образом перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". К ним относятся: регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Следует отметить, что самостоятельность органов местного самоуправления в сфере распоряжения муниципальной собственностью являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В итоге рассмотрения были определены пределы реализации указанного правомочия - иные "конституционно защищаемые ценности". Указано: "...возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, - не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается" <8>. -------------------------------- <8> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 453-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3. Ст. 78.

Одним из главных на сегодня является вопрос распоряжения земельными участками. По мнению М. Попова, "законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил дуализм публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника - РФ, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в неразграниченной бессубъектной государственной собственности" <9>, распоряжение которой согласно ст. 2 Федерального закона N 53 будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, государственная собственность на которые не разграничена. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. -------------------------------- <9> См.: Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 года // Хозяйство и право. 2006. N 7. С. 66.

Вместе с тем возложение на органы местного самоуправления полномочий по управлению и распоряжению государственными землями носит временный характер и будет осуществляться до окончания процедуры разграничения государственных земель <10>. Муниципальные органы распоряжаются государственной землей не в силу наличия вещного права собственности с присущей ему "триадой правомочий" - "пользоваться - владеть - распоряжаться", а в силу особых полномочий, временно установленных законом. Поэтому объем полномочий органов местного самоуправления в отношении неразграниченных земель существенно меньше, чем правомочия собственника <11>. -------------------------------- <10> См.: Урсу А. В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. N 2. С. 34. <11> См.: Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. Порядок предоставления земель и арендная плата // ЭЖ-Юрист. 2006. N 28. С. 11.

Категорично по этому вопросу высказывается О. И. Крассов, с его точки зрения "нынешнюю систему распоряжения публичными землями вполне можно сравнить с системой кормления, которая была в нашей стране в период феодализма. Эта система позволяет единолично главе местной администрации или высшему должностному лицу субъекта РФ решать вопросы распоряжения такими землями. Отсутствует какой-либо механизм общественного контроля за решением таких вопросов. Пока эта проблема не будет решена, вряд ли можно говорить о законности в сфере распоряжения землями" <12> государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, проверки соответствия законодательству условий договоров аренды земельных участков, в том числе порядка определения арендной платы; выявления неиспользуемых или используемых ненадлежащим образом земельных участков и организации их вовлечения в хозяйственный оборот. -------------------------------- <12> См.: Крассов О. И. Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. 2007. N 1. С. 17.

Рассмотрим законодательную практику субъектов РФ. Например, Постановлением правительства Тюменской области от 5 июля 2005 г. N 99-п "О совместной комиссии по выработке решений о предоставлении и передаче земельных участков юридическим лицам и гражданам" <13> в целях совершенствования системы управления и распоряжения государственными землями была образована совместная комиссия, на заседании которой представитель какого-либо уровня власти (федеральной, субъекта РФ, местной) имеет возможность принять решение о судьбе конкретного земельного участка в контексте его будущей принадлежности к виду собственности. -------------------------------- <13> См.: Сборник постановлений, распоряжений губернатора Тюменской области, правительства Тюменской области. 2005. Июль.

В Ямало-Ненецком автономном округе также было принято Постановление губернатора от 15 апреля 2003 г. N 126 "О приватизации находящихся в государственной собственности земельных участков" <14>. Оно утвердило Порядок подготовки и принятия решений о приватизации находящихся в государственной собственности земельных участков, на которых расположены приватизированные объекты недвижимости, находящиеся до их приватизации в собственности Ямало-Ненецкого автономного округа. -------------------------------- <14> См.: Красный Север. 2003. N 13. С. 1.

2 сентября 2002 г. N 3070-р Минимущество России издает распоряжение "Об утверждении примерных форм решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков" <15>. -------------------------------- <15> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 44. С. 44.

Основной формой земельных отношений в Тюменской области является использование государственных и муниципальных земель на правах аренды. Доходы в бюджеты разных уровней от использования земельных участков в 2006 г. имели тенденцию роста, темп роста составил 140% по сравнению с 2005 г. Количество договоров аренды земельных участков, безвозмездного срочного пользования, поставленных на учет на территории Тюменской области за 2005 г., - 2867 штук, за 2006 г. заключено 1930 договоров аренды земельных участков, безвозмездного срочного пользования, что в сравнении с 2005 г. составляет 133%. Однако что касается вопросов приватизации земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, то в настоящее время возникают споры между заинтересованными сторонами такого характера, как установление федеральным законодательством необоснованно заниженных цен продажи земельных участков. В связи с этим в Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О сказано, что наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере. Вместе с тем не исключается право субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого права возможно по окончании процесса разграничения государственной собственности на землю по уровням собственности, который до настоящего времени не завершен. Таким образом, положения, касающиеся принципа определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже их собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений, а также применяемых до установления субъектом Федерации цены земли минимальных ставок земельного налога, не могут - с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в его решениях, - рассматриваться как нарушающие конституционные права субъектов Федерации и муниципальных образований. Исследуя проблемы разграничения и соответственно управления и распоряжения собственностью, необходимо отметить, что специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации <16>. Причем приватизация, с одной стороны, - это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой - одно из оснований возникновения права частной собственности. Приватизация как способ разгосударствления собственности в РФ существует в этом качестве уже более пятнадцати лет. -------------------------------- <16> См.: Пятков Д. В. Участие РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 127.

Являясь инструментом формирования рыночных отношений, усиления социальной ориентации экономики страны, развития конкуренции и частного предпринимательства, приватизация и сейчас имеет большой потенциал. Основной ее результат состоит в том, что в России путем реформирования слоя частных собственников произошла демонополизация народного хозяйства, созданы конкурентная среда и благоприятные условия для развития социально ориентированной рыночной экономики <17>. -------------------------------- <17> См.: Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. N 8. С. 35.

По мнению В. М. Шупыро, "формирование эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, создание условий для свободной предпринимательской деятельности исключало монополию государственной собственности и могло быть успешно осуществлено лишь в условиях многообразия форм собственности, обеспечения гражданам реальной возможности стать собственниками" <18>. Однако задача по созданию экономически эффективной и социально справедливой системы разгосударствления собственности, а также управления оставшимся в собственности государства имуществом до настоящего времени не решена. -------------------------------- <18> См.: Шупыро В. М. Государственное регулирование отношений собственности и приватизация государственного имущества // Вестник Московского университета. Сер. "Экономика". 1998. N 6. С. 36.

Прежде чем рассмотреть приватизацию как правовое явление, необходимо обратиться к истории появления этого термина за рубежом и у нас в России. Для экономической системы, в которой огосударствление средств производства считалось основным принципом экономической политики, само понятие "приватизация" являлось неприемлемым и было исключено даже из толковых и экономических словарей и отнесено к разряду иностранных. Так, в Словаре иностранных слов дается такая его трактовка: "Приватизация - в буржуазных странах - передача (продажа) принадлежащих государству предприятий, средств транспорта, жилых домов и т. п. в частную собственность, т. е. в такую форму собственности, при которой средства производства и продукта труда принадлежат частным лицам" <19>. -------------------------------- <19> См.: Словарь иностранных слов. М., 1989. С. 408.

Приватизация (от латинского слова "приватный", однозначно трактуемого словарями как "неофициальный", "частный", т. е. принадлежащий отдельному лицу, не обществу, не государству) явилась магистральным направлением разгосударствления собственности. За рубежом термин "приватизация" появился в начале 1980-х гг. Процессы приватизации государственной собственности получили широкое распространение именно в этот период времени как ответная реакция на неэффективный результат функционирования государственного сектора в ряде западноевропейских государств (Англии, Франции, ФРГ и др.) и во многих развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки. С американской помощью ("План Маршалла") в течение двух-трех десятилетий Франция, Италия, ФРГ и другие государства Западной Европы превратились в высокоразвитые индустриальные страны. Многие предприятия государственного сектора в силу ряда причин (недостаточного финансирования и т. д.) оказались не в состоянии конкурировать с частными компаниями. Отсюда и возникла проблема приватизации. Несколько иначе развивались события в странах Азии, Африки и Латинской Америки, получивших политическую независимость в 60 - 70-е годы. Одной из наиболее перспективных возможностей для них было создание государственного сектора. И многие развивающиеся страны пошли по этому пути. Однако в конце 70-х годов под влиянием обострившейся конкуренции на мировых рынках и развития национальной рыночной экономики эффективность производства на многих государственных предприятиях стала падать. При таких обстоятельствах приватизация государственного сектора в ряде социалистических стран становилась практически жизненной необходимостью <20>. -------------------------------- <20> См.: Мозолин В. П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992. С. 56.

В конце 80-х и начале 90-х гг. XX в. проблемы приватизации государственной собственности стали на повестку дня Советского Союза и стран Восточной Европы. Отказ от не оправдавшей себя системы социализма, основанной на господстве государственной собственности и административно-командных методах управления экономикой, и необходимость перехода к иной системе организации общества, функционирующей на базе рыночных структур в экономике, явились первопричиной для проведения глубоких процессов приватизации в этих странах <21>. -------------------------------- <21> См.: Резников Л. Смены реформационной модели не избежать // Российский экономический журнал. 1995. N 5 - 6. С. 6.

В отношении проводимой приватизации в нашей стране существуют различные точки зрения ученых, практиков. С одной стороны, в результате "лавинной приватизации" размыт государственный сектор и, как следствие, далеко не всегда собственность эффективно используется <22>, "приватизация государственного и муниципального имущества была попыткой усложнения отношений собственности, создания высокоструктурных, системных моделей, которая столкнулась с неприятием сложности в российском социуме, активизацией процессов упрощения, вульгаризацией непонятных элементов экономической жизни" <23>. -------------------------------- <22> См.: Котелевская И., Тихомиров Ю. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. 1998. N 12. С. 5. <23> См.: Орлова К. В. Власть, собственность и предпринимательство в России // Социально-гуманитарные знания. 2003. N 1. С. 165.

Сочетание ускоренных темпов с жестко принудительным характером позволило исследователям сравнить приватизационную кампанию со сталинской коллективизацией, а также прийти к неутешительному выводу о том, что приватизация обернулась сомнительным благом <24>. -------------------------------- <24> См.: Отнюкова Г. Д. Правовое регулирование приватизации федеральных унитарных предприятий // Закон. 2004. N 3. С. 61.

С другой стороны, приватизация является "естественным процессом перераспределения и закрепления прав собственности, изобилующей многочисленными эксцессами, но неизбежной для выхода на эффективных собственников" <25>, главным критерием которой становится экономическая целесообразность. -------------------------------- <25> См.: Экономика России как объект государственного регулирования: Учебно-методические материалы / Сост. А. Ф. Титков. Екатеринбург, 2003. С. 26.

Изучая в исторической ретроспективе становление и развитие законодательства РФ о приватизации, В. М. Игнатов раскрывает сущность приватизации в широком и узком смысле понимания: "Приватизация в широком смысле понимается как один из институтов регулирования экономики через сокращение государственного сектора и увеличение вклада частного сектора в хозяйственное развитие. Приватизация в узком смысле слова означает полную или частичную передачу права собственности на капитал определенным физическим и юридическим лицам" <26>. -------------------------------- <26> См.: Игнатов В. М. Приватизация государственной собственности в РФ: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.

Что же представляет собой приватизация как правовое явление? Впервые ее законодательное понятие было дано в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР" (утратил силу). В нем говорилось, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц. Такое положение требовало своего развития и закрепления <27>. В Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" (утратил силу) приватизация определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, а также оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений. И, кроме того, долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. -------------------------------- <27> См.: Сосна С. А. Государственная собственность: есть ли предел приватизации // Государство и право. 2004. N 12. С. 27.

Данное определение содержало ряд недостатков: отсутствие разграничения форм собственности, ограничение на участие в приватизации иных юридических лиц, помимо акционерных обществ и товариществ, применение экономических, а не правовых критериев определения объектов приватизации и т. д. Этот Закон утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О государственной программе приватизации государственных муниципальных предприятий в РФ" <28>. -------------------------------- <28> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.

В статье 217 Гражданского кодекса РФ приватизация рассматривается как своеобразный способ преобразования отношений собственности при создании рыночной экономики. Таким образом, приватизация - это правовая форма преобразования публичной собственности в частную по особым правилам, установленным законом. Она сочетает в себе специфические юридические приемы прекращения публичной формы собственности и приобретения собственности гражданами и юридическими лицами. При определении понятия "приватизация" в ст. 217 ГК РФ используется термин "передано" (в отношении имущества), который включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности. Однако отчуждение имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном Законом о приватизации. В ГК РФ предусмотрена, таким образом, возможность осуществления приватизации и на безвозмездной основе. Новый этап законодательного регулирования приватизации начался с принятием упомянутого Федерального закона от 21 июля 1997 г. В нем под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности субъектов РФ или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц. Это не совсем согласовывалось со способами приватизации государственного и муниципального имущества, перечисленными в ст. 16 того же Закона. Нельзя было рассматривать возмездным отчуждением публичного имущества преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находилось в государственной и муниципальной собственности. Отразив в Федеральном законе в качестве общего правила возмездность приватизации, следовало бы предусмотреть в качестве исключения и безвозмездное отчуждение имущества. Основными целями этапа приватизации (1991 - 1997 гг.) были: массовое разгосударствление российской экономики, перераспределение и закрепление прав частной собственности; формирование слоя частных собственников; обеспечение условий для повышения эффективности функционирования российских предприятий; создание конкурентной среды и обеспечение условий для демонополизации народного хозяйства; создание необходимых законодательных и организационных условий для перехода прав собственности от одних лиц к другим лицам; расширение инвестиционной базы российских предприятий. Многие ученые, исследуя цели и задачи первого этапа приватизации, рассматривали решение двуединой задачи под порядком приватизации: это, во-первых, выбор из всего массива государственного имущества именно того, которое следует продать в частные руки, и, во-вторых, определение организационной схемы, по которой конкретное имущество будет переходить в собственность физических и юридических лиц <29>. -------------------------------- <29> См.: Комарицкий С. И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций. М.: Статут, 2000. С. 38.

При этом выделяли основные признаки приватизации: это, во-первых, определенная совокупность способов отчуждения государственного и муниципального имущества в частную собственность; во-вторых, наличие признака "исключительности" мотива отчуждения, который включается в приватизационный состав в качестве необходимого элемента; в-третьих, особый круг объектов приватизационных сделок, который устанавливается всегда трижды: вначале нормативным путем, затем в управленческом акте и окончательно в приватизационной сделке; в-четвертых, приватизационные сделки имеют четко установленную процедуру совершения, которая также является существенным элементом приватизационного состава <30>. -------------------------------- <30> См.: Аккуратов И. Ю. Общетеоретические и гражданско-правовые проблемы приватизации муниципальной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 16.

Преследуя политические (появление слоя собственников "среднего класса") и экономические (создание конкурентоспособных товаропроизводителей) цели, вряд ли можно было говорить об их успешном достижении. Также весьма неудачными оказались попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами, в результате чего возникли идеи о "реприватизации" или даже "частичной национализации" приватизированного имущества <31>. -------------------------------- <31> См.: Кутепов О. Е. Приобретение и прекращение права собственности в гражданском праве России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 64.

Наряду с приватизацией государственного и муниципального имущества (ст. 217 и ст. 235 ГК РФ) в Кодексе говорится и о национализации, т. е. обратной стороне приватизации. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Обращение в государственную собственность имущества граждан и юридических лиц производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ. Возмещение выражается в форме выплаты лицу, лишенному права собственности, соответствующей рыночной стоимости имущества на момент его отчуждения; в полном объеме производится также возмещение убытков. При этом нужно учитывать, "что компенсация не должна достигать таких размеров, чтобы всякие публично значимые инновации становились экономически невыгодными в силу высоких затрат на компенсацию за изъятие имущества. Необходимо принимать во внимание также то обстоятельство, что источник выплаты компенсации частным собственникам - это не какие-то "закрома родины" а налоговые поступления, которыми облагаются все другие собственники" <32>. -------------------------------- <32> См.: Гаджиев Г. Защита права собственности в конституционном праве РФ // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4; 2001. N 1. С. 92.

В случае принятия РФ закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом. Принятие приведенного выше положения ст. 306 ГК РФ требует специального акта, который установил бы порядок определения и сроки возмещения убытков, а также конкретный государственный орган, возмещающий причиненные государством убытки. Надо отметить, что необходимость разработки и принятия такого закона не оспаривается учеными, его проекты разрабатываются на протяжении всех лет существования современной Государственной Думы РФ, однако закона пока нет. Как представляется, такое положение нельзя признать нормальным потому, что отсутствие законодательного обеспечения национализации исключает возможность осуществления ее на практике и делает все разговоры на эту тему лишенными прикладного значения. По мнению В. М. Игнатова, Закон "О национализации" должен стать необходимым элементом правовой базы развития собственности в современной модели социального рыночного хозяйства, поскольку национализация должна быть реакцией государства на формальные нарушения установленных организационно-правовых процедур, а также на откровенно криминальные проявления в ходе приватизации <33>. -------------------------------- <33> См.: Игнатов В. М. Приватизация государственной собственности в РФ: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 20.

Приватизация и национализация, несомненно, помимо того, что являются акцией экономической, представляют собою еще и часть политического подхода по формированию той или иной формы собственности. Необходимо отметить, что в большинстве стран эти два метода являются регуляторами одного и того же процесса государственного регулирования рыночных отношений. И тот и другой методы успешно используются для поддержки частных собственников и стимулирования развития затратных объектов собственности. Только в России после революции 1917 г. была проведена национализация беспрецедентных масштабов. Весь процесс был проведен на основании политических лозунгов новой власти, а не экономических расчетов; гарантия неприкосновенности частной собственности была грубо попрана. Поэтому в 1990-е гг. Российское государство оказалось перед необходимостью проведения приватизации такого объема, чтобы обеспечить нормальное развитие рыночных отношений <34>. -------------------------------- <34> См.: Калибернова О. Н. Собственность и современное российское общество: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 57.

В рассматриваемый нами период в ходе раздела "общенародного достояния" из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшего в то время законодательства не всегда представлялось возможным. Поэтому Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" ознаменовался новый этап совершенствования правового механизма приватизации. Этот Закон ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества и упразднил некоторые старые, а также превратил приватизацию из льготной и относительно дешевой в дорогую и никому не нужную. Согласно ст. 1 указанного Закона под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Однако наряду с существующими, судя по отрицательным высказываниям, отрицательными моментами, происходящая у нас приватизация имеет и другую сторону. К ее положительным последствиям можно отнести: рост эффективности производства, повышение конкурентоспособности производимой продукции, рост валового национального продукта, получение казной доходов от продажи государственного или муниципального имущества, сокращение дотирования неэффективных производств и активизацию внутренних инвестиций, расширение базы налогообложения в государстве <35>. -------------------------------- <35> См.: Иванов А. А. "Странные" нормы Закона о приватизации // Правоведение. 2002. N 3. С. 107.

Целью приватизации является формирование эффективного собственника, а не полубесплатная раздача государственной собственности всем гражданам понемногу. С точки зрения Л. Г. Кириллова, "приватизация не бог и не дьявол, а только механизм управления собственностью, позволяющий решить определенные задачи, достичь конкретных целей, получить необходимые результаты, координировать взаимодействие и регулировать распределение по ситуациям и интересам за счет воздействия на конкретные объекты собственности" <36>. Достичь поставленной перед приватизацией цели можно через повышение информационной прозрачности процесса приватизации <37>. -------------------------------- <36> См.: Кириллов Л. Г. Управление собственностью. Приватизация. Екатеринбург, 2000. С. 3. <37> См.: Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р "О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.)" // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

Становление в субъекте РФ (на примере Тюменской области) отношений собственности соответствует проводимым в стране реформам и включает в себя юридическое оформление, экономическое закрепление новых институтов частной собственности и их дальнейшее развитие, формирование систем управления ими. Приватизация на данном этапе не ведет автоматически к появлению устойчивых жизнеспособных предприятий, она лишь создает необходимые экономико-правовые основы для этого. Например, с 1992 г. до настоящего времени в Тюменской области приватизировано 90% объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Но при этом необходимо отметить: несмотря на то что в результате массовой приватизации основная часть предприятий, расположенных на территории Тюменской области (количество государственных предприятий областной собственности уменьшилось с 200 в 1992 году до 29 в 2007 г.), перешла в частную собственность, ряд стоящих перед приватизацией целей достигнут не был <38>. -------------------------------- <38> Так, например, сохранился недостаток инвестиционных средств в реальном секторе экономики, на сегодня также не сформирован широкий слой эффективных частных собственников, кроме того, в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

В вопросах распоряжения муниципальной собственностью также сыграл заметную роль процесс приватизации. Этот процесс продолжается и по сей день, хотя уже более скромными темпами. Однако неразумные, экономически и политически не просчитанные подходы к приватизации в свое время привели к тому, что более или менее доходные, рентабельные предприятия продавались частным лицам или юридическим лицам за минимальные средства. Муниципальная собственность стала исчезать на глазах. Первый опыт приватизации в России показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось стихийно и непродуманно. Так, часто муниципальные образования, не успев стать собственником, по распоряжению сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда невозможно было определить подлинную цену отчуждаемых объектов, что являлось неоправданным расточительством. Полученные от приватизации муниципальной собственности средства оказались недостаточными не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, многие муниципальные образования оказались и без собственности, и без финансовых ресурсов. Если обратиться к странам Западной Европы, то там приватизация как способ прекращения права собственности муниципальных образований получила большое распространение, однако этот опыт у нас в стране плохо заимствуется и практически не применяется. Великобритания, например, вышла в лидеры среди западноевропейских стран по приватизации коммунальных услуг, таких как водоснабжение, уборка мусора, энерго - и электроснабжение, общественный транспорт и др. В ФРГ приватизировались предприятия по охране окружающей среды. Другие страны начинают следовать этому примеру, т. к. это повышает эффективность использования местных финансов, уменьшает затраты, стимулирует рыночную экономику и усиливает конкуренцию, позволяет сократить численность муниципальных служащих. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, то есть они самостоятельно осуществляют все правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства. Так, в частности, не прописан механизм участия населения в гражданском обороте. Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения - собственника муниципального имущества, в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган <39>. -------------------------------- <39> См.: Модин Н. А. Кто же собственник муниципальной собственности? // Закон. 2003. N 11. С. 121.

Согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это положение означает и возможность свободного отчуждения муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц. Однако в ст. 217 ГК РФ сказано, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Данная норма допускает неоднозначное толкование: либо она предусматривает приватизацию муниципального имущества как возможный способ его отчуждения в собственность граждан или юридических лиц, либо приватизация является единственным разрешенным способом такого отчуждения <40>. -------------------------------- <40> См.: Кулешов Е. В. Государственная собственность субъектов РФ как основа их экономической самостоятельности // Государство и право. 2005. N 6. С. 43.

Как показывает отечественный и зарубежный опыт, в условиях отсутствия благоприятной рыночной конъюнктуры муниципальной собственности необходимо найти иное применение, в том числе она может быть использована для стимулирования предпринимательской деятельности путем передачи в долгосрочную аренду. В этом качестве муниципальная собственность могла бы стать существенной поддержкой для малого бизнеса. Статус арендодателя позволил бы органам государственной власти и местного самоуправления формировать соответствующую экономическую среду. Появилась бы возможность создания условий для насыщения местных рынков товарами и услугами. Было бы обеспечено надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктуры территории. Арендная плата стала бы важным и стабильным источником доходов, с помощью которого можно было бы в определенной мере удовлетворить потребности социальной сферы, способствуя сохранению достигнутого жизненного уровня граждан. Федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в рамках своих правомочий, в частности распоряжения, и в соответствии с действующими законодательными актами устанавливают способы отчуждения государственного и муниципального имущества. Однако на сегодня имеется правовой пробел в вопросах распоряжения и управления собственностью. В этой связи нельзя не отметить, что проблема российской экономики уже не в переизбытке государственной собственности, а в плохой ее управляемости. Поэтому вопросы эффективного управления вышли на первый план по сравнению с вопросами приватизации, в том числе и в отношении муниципальных предприятий и имуществ. Такое управление требует от местного самоуправления грамотного применения всех норм предпринимательского права, налогового, банковского, гражданского законодательства <41>. -------------------------------- <41> См.: Аккуратов Е. Ю. О сущности и содержании права муниципальной собственности в РФ // Закон и право. 2000. N 5. С. 12.

Также важно заметить, что целью управления муниципальной собственностью является решение вопросов местного значения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования <42>. Для обеспечения правовой стабильности основных принципиальных подходов к управлению и распоряжению собственностью в стране целесообразно рассмотреть вопрос о принятии Федерального закона "Об общих принципах управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности в РФ", стержнем которого должна стать обновленная Концепция управления собственностью в РФ (принята в 1999 г.). -------------------------------- <42> См.: Шаломенцева Е. Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. С. 53.

В этом Законе должен быть более подробно закреплен порядок формирования государственной и муниципальной собственности и определено понятие управления и распоряжения собственностью. Должны быть определены категории объектов государственной и муниципальной собственности и их правовые режимы. Кроме того, необходимо предусмотреть порядок управления и распоряжения объектами государственной казны. И наряду с этим важно закрепить общие принципы организации системы управления и распоряжения собственностью. В частности, требует конкретизации компетенция представительных органов власти в области управления и распоряжения собственностью. Полагаем, что закреплением на уровне федерального закона таких положений будет устранена почва для конфликтов по разграничению полномочий между органами власти и управления, что позволит гораздо быстрее разрешить вопрос разграничения собственности в стране. На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы. Во-первых, существующая система управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании. Это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке (это касается и объектов недвижимости, находящейся за рубежом). Во-вторых, специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации <43>. Причем приватизация, с одной стороны, - это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой - одно из оснований возникновения права частной собственности. Приватизация как способ разгосударствления собственности в РФ существует в этом качестве уже более пятнадцати лет. -------------------------------- <43> См.: Пятков Д. В. Участие РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 127.

В-третьих, первый опыт приватизации в России показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось стихийно и непродуманно. Так, часто муниципальные образования, не успев стать собственником, по распоряжению сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда невозможно было определить подлинную цену отчуждаемых объектов, что являлось неоправданным расточительством. Полученные от приватизации муниципальной собственности средства оказались недостаточными не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, многие муниципальные образования оказались и без собственности, и без финансовых ресурсов.

Библиографический список:

1. Аккуратов И. Ю. Общетеоретические и гражданско-правовые проблемы приватизации муниципальной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 16. 2. Гаджиев Г. Защита права собственности в конституционном праве РФ // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4; 2001. N 1. С. 92. 3. Гайдаржи С. Чем и как мы управляем за рубежом // РФ сегодня. 2001. N 15. С. 32. 4. Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. N 8. С. 35. 5. Иванов А. А. "Странные" нормы Закона о приватизации // Правоведение. 2002. N 3. С. 107. 6. Игнатов В. М. Приватизация государственной собственности в РФ: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11. 7. Калибернова О. Н. Собственность и современное российское общество: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 57. 8. Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. Порядок предоставления земель и арендная плата // ЭЖ-Юрист. 2006. N 28. С. 11. 9. Кириллов Л. Г. Управление собственностью. Приватизация. Екатеринбург, 2000. С. 3. 10. Комарицкий С. И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций. М.: Статут, 2000. С. 38. 11. Котелевская И., Тихомиров Ю. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. 1998. N 12. С. 5. 12. Крассов О. И. Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. 2007. N 1. С. 17. 13. Кулешов Е. В. Государственная собственность субъектов РФ как основа их экономической самостоятельности // Государство и право. 2005. N 6. С. 43. 14. Кутепов О. Е. Приобретение и прекращение права собственности в гражданском праве России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 64. 15. Модин Н. А. Кто же собственник муниципальной собственности? // Закон. 2003. N 11. С. 121. 16. Мозолин В. П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992. С. 56. 17. Орлова К. В. Власть, собственность и предпринимательство в России // Социально-гуманитарные знания. 2003. N 1. С. 165. 18. Отнюкова Г. Д. Правовое регулирование приватизации федеральных унитарных предприятий // Закон. 2004. N 3. С. 61. 19. Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 года // Хозяйство и право. 2006. N 7. С. 66. 20. Пятков Д. В. Участие РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 127. 21. Размыслович С. В. Актуальные вопросы участия государства в гражданско-правовых отношениях в управлении государственным имуществом // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 2. С. 37. 22. Резников Л. Смены реформационной модели не избежать // Российский экономический журнал. 1995. N 5 - 6. С. 6. 23. Сосна С. А. Государственная собственность: есть ли предел приватизации // Государство и право. 2004. N 12. С. 27. 24. Урсу А. В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. N 2. С. 34. 25. Файнштейн Б. Л. Система управления федеральной собственностью: проблемы, пути решения // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. N 1. С. 31. 26. Шаломенцева Е. Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. С. 53. 27. Шупыро В. М. Государственное регулирование отношений собственности и приватизация государственного имущества // Вестник Московского университета. Сер. "Экономика". 1998. N 6. С. 36. 28. Экономика России как объект государственного регулирования: Учебно-методические материалы / Сост. А. Ф. Титков. Екатеринбург, 2003. С. 26.

Название документа