Административно-правовые проблемы аренды государственного и муниципального имущества

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ АРЕНДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

Я. В. СЕМЕНОВ

Семенов Ярослав Владимирович - главный юрисконсульт Государственной телерадиокомпании "РТВ-Подмосковье".

Вступивший в силу 2 июля 2008 г. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты РФ" <1> существенным образом изменил отношения, складывающиеся в сфере управления государственным и муниципальным имуществом. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 07.07.2008. N 27. Ст. 3126.

Оставляя в стороне изменения, касающиеся положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. "О концессионных соглашениях", мы предлагаем остановиться на том, к каким последствиям приведет и уже привело внесение тем же Законом изменений в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" <2> (далее - "Закон о защите конкуренции"). -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31. Ст. 3434.

Многие бюджетные организации в целях обеспечения своей деятельности сталкиваются с необходимостью арендовать помещения. И вот здесь возникают сложности и противоречивость применения норм законодательства, речь о которых пойдет ниже. Согласно п. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Признавая необходимость вышеуказанной деятельности, нельзя не отметить некоторые явления, сопутствующие этому процессу и ставящие в затруднительное положение большое количество бюджетных организаций. Новая редакция Закона о защите конкуренции содержит ст. 17.1 ("Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества"), которая предусматривает, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными бюджетными учреждениями и которым они могут распоряжаться только с согласия собственника, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. Исключениями из данного порядка являются: 1) предоставление указанных прав на это имущество на основании международных договоров РФ (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента РФ, решений Правительства РФ, решений суда, вступивших в законную силу; 2) передача религиозным организациям в безвозмездное пользование культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного назначения; 3) предоставление указанных прав на это имущество государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ; 4) предоставление указанных прав на это имущество на срок не более чем тридцать календарных дней (предоставление указанных прав на это имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается). Также указанный порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ и законодательством РФ о недрах. Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения вышеуказанных договоров и Перечень случаев заключения договоров путем проведения торгов в форме конкурса устанавливаются Правительством РФ, но поскольку в настоящее время ни Порядок, ни Перечень не установлены, конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. "О концессионных соглашениях", а аукционы - в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - "Закон о приватизации"). Федеральная антимонопольная служба в разъяснениях по применению ст. 17.1 Закона о защите конкуренции <3> упоминает ст. 3 Закона о защите конкуренции, согласно которой данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. -------------------------------- <3> http://www. fas. gov. ru/answers/20263.shtml

В соответствии с п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В соответствии с п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. Учитывая, что государственные органы, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ не являются хозяйствующими субъектами в соответствии с Законом о защите конкуренции, ФАС России разъясняет, что действие ст. 17.1 Закона о защите конкуренции не распространяется на случаи, когда стороной по договорам, которая получает право владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом, выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, поскольку в результате использования указанными субъектами государственного или муниципального имущества во исполнение возложенных на них полномочий данное имущество не будет вовлечено в хозяйственный оборот, то есть передача прав не окажет влияния на состояние конкуренции. Отдавая должное целесообразности применения упрощенного порядка заключения данных договоров указанными субъектами права, представляется разумным расширение их перечня путем включения в него государственных учреждений. В некоторых случаях выходом из сложившейся ситуации является смена собственника указанного имущества, при которой право оперативного управления переходит к государственному учреждению, на протяжении долгих лет арендующему это имущество. Однако на практике данная ситуация встречается крайне редко. В настоящее время многие государственные учреждения, вынужденные принимать участие в конкурсных или аукционных процедурах, во многих случаях просто не смогут составить конкуренцию коммерческим организациям, которые имеют возможность предложить цену, значительно превышающую суммы, предусмотренные сметами доходов и расходов государственных учреждений на соответствующий финансовый год. Следующим не менее значимым следствием внесенных в Закон о защите конкуренции изменений является своеобразный "встречный аукцион", при котором как арендодатель (в соответствии с Законом о защите конкуренции), так и арендатор (в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <4> (далее - Закон о размещении заказов) обязаны проводить аукцион или конкурс на право заключить договор аренды одного и того же имущества. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

В соответствии с Перечнем товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. N 236-р <5>, размещение заказа на оказание услуг по аренде недвижимого имущества должно осуществляться путем проведения аукциона. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 03.03.2008. N 9. Ст. 884.

До издания указанного распоряжения государственные и муниципальные заказчики при аренде нежилых помещений руководствовались письмом Министерства экономического развития и торговли РФ от 02.10.2007 N 14902-АП/Д04. В указанном письме МЭРТ России сообщало, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являлись предметом регулирования Закона о размещении заказов, и поэтому государственные и муниципальные заказчики не были обязаны применять предусмотренные данным Законом процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества, поскольку договор аренды нельзя отнести к договорам на оказание или предоставление услуг. Но в связи со вступлением в силу указанного распоряжения подписанию бюджетным учреждением государственного (муниципального) контракта должна предшествовать процедура аукциона. В дальнейшем Минэкономразвития России еще раз подтвердило свою позицию в письме от 20.10.2008 N Д05-4496 "Об отсутствии обязанности государственных и муниципальных заказчиков применять положения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ при заключении договоров аренды недвижимого имущества". В соответствии с п. 3 ст. 2 Закона о размещении заказов федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. В целях реализации вышеуказанного положения, в ст. 1 Положения о Министерстве экономического развития РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 "О Министерстве экономического развития РФ" <6>, Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

Вместе с тем в ст. 5.2 указанного Положения приведены нормативные правовые акты, принимаемые Минэкономразвития России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ. Применительно к данной ситуации можно с сожалением отметить, что данный перечень не содержит такого документа как письмо. Кроме того, согласно ст. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 <7>, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Таким образом, как справедливо указано в самом письме, Минэкономразвития России лишь сообщает свое мнение по данному вопросу. При этом хотелось бы отметить, что приведенные в письме доводы о том, что договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг, представляются более чем исчерпывающими. Между тем КоАП РФ предусматривает административную ответственность за решение не применять предусмотренные Законом о размещении заказов процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества. Так, согласно ст. 7.29 КоАП РФ принятие должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом уполномоченного органа решения о размещении заказа иным способом в случае, если размещение такого заказа в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд должно осуществляться путем проведения торгов, а также принятие решения о размещении заказа иным способом в случае, если размещение такого заказа в соответствии с законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд должно осуществляться путем проведения торгов в форме аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей. Главное противоречие заключается в том, что участники обоих аукционов (как желающий сдать помещение, так и желающий арендовать) обязаны заключить договор (государственный контракт) на том основании, что они были признаны победителями в соответствующем аукционе, проводимом другой стороной. При этом никто не сможет гарантировать, что по результатам проведения второго аукциона победителем будет признан именно тот участник, который проводил первый аукцион. Рассмотрим примерную ситуацию. Распорядитель государственного или муниципального имущества (арендодатель) проводит аукцион на право заключить договор на аренду нежилого помещения. В соответствии с п. 6 ст. 18 Закона о приватизации (а именно он до принятия Правительством РФ Порядка проведения аукционов регулирует порядок проведения аукциона) претендент (бюджетное учреждение) обязан перечислить задаток в размере 20% от стоимости аренды (а это, как правило, год). Предположим, что победителем в аукционе становится бюджетное учреждение. Согласно п. 14 ст. 18 Закона о приватизации договор с победителем аукциона должен быть заключен в течение пяти дней с даты подведения итогов аукциона. В случае же уклонения или отказа победителя аукциона от заключения в установленный срок договора задаток ему не возвращается, и он утрачивает право на заключение указанного договора (п. 12 ст. 18 Закона о приватизации). Обращаем внимание на тот факт, что, подавая заявку на участие в аукционе, бюджетное учреждение берет на себя обязательство в случае признания его победителем заключить с арендодателем договор и соглашается с условием о том, что в случае уклонения или отказа от подписания договора сумма задатка ему не возвращается. Как уже было сказано, для заключения договора (государственного контракта) на аренду бюджетное учреждение также обязано провести аукцион. Став победителем в аукционе, проводимом арендодателем, бюджетное учреждение в соответствии с Законом о размещении заказов проводит свой аукцион и, если победителем признан распорядитель, заключает с ним договор (государственный контракт). Однако в случае, если победителем становится другое юридическое или физическое лицо, бюджетное учреждение лишается права требовать возвращения задатка. Следующий вопрос в рассматриваемых правоотношениях возникает в момент заключения государственного контракта в случае успешного проведения двух рассмотренных выше процедур по аренде нежилого помещения. Каким образом и проект государственного контракта какого аукциона должен быть подписан сторонами? По проведенной процедуре распорядителя или бюджетного учреждения? Проблема состоит в том, что в соответствии и с Законом о конкуренции, и с Законом о размещении заказов победившая сторона в открытом аукционе обязана подписать государственный контракт, предусмотренный условиями открытого аукциона. Таким образом, для данных правоотношений необходим один государственный контракт, а не два. Далее, в соответствии с п. 6 ст. 20 Закона о размещении заказов при проведении аукциона какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или аукционной комиссии с участником размещения заказа не допускаются. В случае нарушения указанного положения аукцион может быть признан недействительным по иску заинтересованного лица в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В заключение хотелось бы обратить внимание на следующий факт. В результате проведения встречного аукциона складывается ситуация, при которой организатор торгов уже перед их началом связан обязательством заключить договор с одним из участников. Кроме того, согласно п. 3 ст. 18 Закона о приватизации аукцион, в котором принял участие только один участник, признается несостоявшимся. Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что усиление контроля размещения заказов и формирования здоровой конкуренции поставило многие бюджетные учреждения в тупиковую ситуацию, разрешение которой в рамках действующих нормативных актов представляется маловероятным. Надеемся, что рассмотренные выше проблемы правоприменения законодательства о размещении заказов и защите конкуренции будут учтены законодателем при принятии нормативных правовых актов, регулирующих указанные сферы.

------------------------------------------------------------------

Название документа