Публично-правовые образования в договоре возмездного оказания услуг

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ В ДОГОВОРЕ ВОЗМЕЗДНОГО ОКАЗАНИЯ УСЛУГ

Л. Б. СИТДИКОВА

Ситдикова Л. Б., кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений.

В современном гражданском праве России услуги признаются в качестве одной из ведущих категорий в системе объектов гражданских прав, которые получили свое закрепление в ст. 128 ГК РФ. В то же время, определяя их отраслевую принадлежность, необходимо учитывать и роль государства, выполняющего функции публично-правового характера, которая, как правильно отмечает Н. В. Путило, ассоциируется со стремлением государства трансформировать обязанности и гарантии в услуги (сделав их впоследствии платными), коммерциализацией деятельности учреждений культуры, образования, науки <1>. Если услуга представляет собой частноправовую форму, правомерно ли рассматривать ее в качестве публичной? -------------------------------- <1> Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 8.

В связи с этим представляется чрезвычайно важным рассмотрение места публично-правовых образований в договорах возмездного оказания услуг. Для отечественной доктрины публичные услуги - явление новое, поэтому их понятие находится в стадии формирования. В юридической литературе <2> были приведены следующие признаки публичных услуг: -------------------------------- <2> Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

- они направлены на реализацию общественных интересов (обеспечивают деятельность общезначимой направленности); - имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся данной услугой; - осуществляются либо органами государственной или муниципальной власти, либо другим субъектом; - основываются как на публичной, так и на частной собственности. Приведенные признаки публичных услуг характеризуют их как деятельность общезначимой направленности и показывают наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности, которая позволяет утверждать о том, что, независимо от того, какой субъект в каждом конкретном случае их оказывает, публичная власть обязана обеспечить их исполнение на условиях возмездности или безвозмездности. Исследовав характер публичной услуги, Л. К. Терещенко отмечает, что "...публичная услуга - это деятельность, направленная на удовлетворение публичных интересов, потребностей" <3>. В то же время наряду с термином "публичные услуги" нередко можно встретить и другие - "государственные услуги" и "социальные услуги". Однако соотношение данных понятий, порядок и принципы их оказания ни в цивилистической литературе, ни в нормативно-правовых актах не существуют. В этой связи следует обратить внимание на точку зрения, изложенную Ю. А. Тихомировым, в которой публичная услуга рассматривается "как юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан" <4>. Приведенное определение публичной услуги предполагает ее расширительное толкование, которое включает в себя как государственные, так и социальные услуги. В то же время данное определение не дает принципиального ответа на вопросы: какова правовая природа публичных услуг, кто является субъектом ее оказания и что является основой оказания публичной услуги (платность или бесплатность)? Поэтому представляется чрезвычайно важным определение границ использования термина "публичная услуга". -------------------------------- <3> Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. С. 11. <4> Там же. С. 13.

В научной литературе авторами предпринимаются попытки установления границ публичной услуги путем их классификации. Наиболее распространенной является классификация публичной услуги в зависимости от сферы, в которой происходит ее реализация. На этом основании выделяются информационные, консультационные, бытовые, образовательные, медицинские, финансовые, коммунальные и иные услуги. Ю. А. Тихомиров и М. Д. Чеснокова предлагают выделять три вида публичных услуг: - услуги для граждан (выдача личных документов, осуществление регистрационных действий, предоставление права пользования публичными библиотеками и т. д.); - услуги для предпринимателей и юридических лиц (регистрация компаний, консультирование по вопросам налогообложения, выдача лицензий, разрешений и т. д.); - услуги информационного характера, оказываемые органами государственной власти и местного самоуправления <5>. -------------------------------- <5> Тихомиров Ю. А., Чеснокова М. Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. N 3.

Интерес представляет и классификация Л. К. Терещенко, в рамках которой выделяются публичные услуги, государственные услуги и социальные услуги, при этом автор их не противопоставляет, а скорее говорит об их соотношении: "Представляется, что было бы неверным смешивать данные понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги" <6>. Анализ представленной классификации показывает, что термин "публичные услуги" шире, чем термин "государственные услуги", поскольку последние характеризуются наличием лишь одного субъекта, их оказывающего, - государственного органа, в то время как публичные услуги могут быть оказаны государственными органами и негосударственными структурами, а появление термина "социальная услуга" связана не с функциями или субъектами, ее оказывающими, а со сферой реализации данной услуги. -------------------------------- <6> Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 16 - 17.

Одно из определений понятия "государственная услуга" содержится в проекте федерального закона "О стандартах государственных услуг" <7>: государственная услуга - деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативно-правовыми актами обязанностей. Из вышеизложенного следует, что основным признаком государственной услуги является взаимодействие органа с гражданином или организацией, целью услуги - обеспечение прав и свобод, а также законных интересов. -------------------------------- <7> Проект Федерального закона "О стандартах государственных услуг" / Центр стратегических исследований // URL: http://www. csr. ru.

Легальное определение категории "государственные услуги" получило нормативное закрепление в Указе Президента РФ N 314, в котором под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения, или иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами <8>. Соответственно, категория "государственные услуги" стала упоминаться в других нормативно-правовых актах <9>. Категория "государственная услуга" в той или иной интерпретации ранее упоминалась в Законах РФ "Об образовании" и "О ветеринарии", Федеральном законе РФ "О лекарственных средствах" <10> и др. Анализируя указанные нормативные акты, можно выделить те виды деятельности, в рамках которых осуществляется оказание государственных услуг: они в основном связаны с социальной сферой. Кроме того, подавляющее большинство названных выше нормативных актов относится к источникам комплексного правового регулирования, поскольку содержит нормы как публичного, так и частного права. Таким образом, понятие "публичные услуги", равно как и "государственные услуги", как правильно отмечает Д. М. Щекин, пока не получило четкого определения в законодательстве, однако уже есть указание на их возможную платность или бесплатность <11>. -------------------------------- <8> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 15.02.2007) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2007. N 8. Ст. 978. <9> Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" // СЗ РФ. 2005. N 476. Ст. 4933; Постановление Правительства РФ "О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям" от 25.12.2007 N 931 // СЗ РФ. 2007. N 53. Ст. 6627; и др. <10> Закон РФ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1 (в ред. от 25.12.2008) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 24. Ст. 857; Закон РФ "О ветеринарии" от 14.05.1993 N 4979-1 (в ред. от 21.07.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857; Федеральный закон "О лекарственных средствах" от 22.06.1998 N 86-ФЗ (в ред. от 18.12.2006) // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006. <11> Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 91.

Н. А. Шевелева предлагает разделять публичные услуги на два типа: первый - услуги, оказываемые органами исполнительной власти; второй - услуги, оказываемые подведомственными им бюджетными учреждениями или уполномоченными организациями <12>. Публичные услуги первого типа являются реализацией одной из функций исполнительной власти, и передача иным субъектам осуществления таких услуг недопустима. Такие услуги предоставляются исключительно на безвозмездной основе. При этом компенсация затрат на такие услуги производится из бюджетов соответствующих уровней. В то же время данный тип может предусматривать различные сборы, величина которых не превышает компенсационных размеров <13>. Особенностью предоставления данного вида услуг является их обязательный характер, при этом ответственность за непредставление или некачественное предоставление услуги носит чисто административный характер. Услуги второго типа предоставляются на возмездной основе, при этом источником финансирования могут быть как бюджетные, так и частные средства. В зависимости от источника финансирования для получателя услуги она может быть платной или бесплатной, а для исполнителя услуги - всегда возмездной. Особенностью предоставления данного типа публичных услуг является то, что для получателя услуги она обладает потребительской стоимостью, носит для субъекта, его оказывающего, возмездный характер, а правовой основой ее оказания выступает гражданско-правовой договор. -------------------------------- <12> Там же. С. 202. <13> В п. 2.20 Административного регламента по предоставлению государственных информационно-консультационных услуг Министерством иностранных дел РФ предусмотрено взимание платы в виде сборов за предоставление государственных услуг (см.: Приказ МИД России от 20.05.2008 N 5853 // КонсультантПлюс).

В целом можно отметить, что публичные услуги являются общезначимыми, государство берет на себя ответственность за их предоставление, но осуществляться они могут либо в публично-правовой форме (органами государственной власти или местного самоуправления), либо в частноправовой форме (гражданско-правовой договор). Соответственно, в зависимости от субъекта предоставления услуги могут быть государственными и муниципальными, по источнику финансирования - бюджетными (из средств государственного или муниципального бюджета) или внебюджетными, т. е. для получателя - платными и бесплатными <14>. -------------------------------- <14> Ситдикова Л. Б. Правовое регулирование отношений по возмездному оказанию услуг. Набережные Челны, 2003. С. 81.

Представляется возможным при определении характера возмездности публичных услуг руководствоваться п. 5 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <15>, которым за федеральными агентствами закреплена функция по оказанию государственных услуг. При этом оказание платных услуг прямо запрещено лишь федеральным службам по надзору. Следовательно, иные федеральные службы и агентства вправе оказывать услуги на возмездной основе. -------------------------------- <15> Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 15.02.2007) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2007. N 8. Ст. 978.

В то же время государственные и муниципальные предприятия и учреждения по общему правилу могут оказывать возмездные услуги только в случаях, прямо предусмотренных в уставе или положении в рамках своей правосубъектности. Так, органы исполнительной власти утверждают перечни платных услуг, которые могут оказывать подведомственные им учреждения социальной сферы. Например, Перечень дополнительных платных услуг библиотек учреждений начального профессионального образования утвержден письмом Минобразования России от 23.01.2002 N 27-31/11. В Перечень дополнительных платных услуг входят: библиотечное обслуживание предприятий и организаций города на договорной основе; запись в библиотеку и обслуживание специалистов города в читальном зале; пользование литературой сверх установленного срока; библиографическое обслуживание преподавателей, мастеров производственного обучения по тематике, не связанной с учебным процессом и производственной практикой; организация выездных выставок, обзоров; ксерокопирование печатных материалов, утраченных страниц; переплет изданий. Платные услуги, оказываемые органами государственной власти субъектов РФ, устанавливаются законодательством субъекта РФ. Так, распоряжением премьера правительства Москвы от 13.07.1998 N 756-РП утвержден Перечень платных услуг, оказываемых Главным управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Москвы. Таким образом, можно сделать вывод, что услуги (дополнительные платные услуги), оказываемые на возмездной основе государственными и муниципальными образованиями в лице их органов, а также некоммерческими организациями, обладающими правом юридического лица, должны подчиняться правилам гражданского законодательства соответствующих видов договоров возмездного оказания услуг. Как видно из вышеизложенного, понятие "услуга" постепенно дифференцируется и охватывает не только услуги в сугубо гражданско-правовом смысле, но и оказание публичных услуг. При определении круга возможных участников данных договоров в качестве исполнителя следует иметь в виду, что в ГК РФ он ограничен принципом специальной правосубъектности, который более жестко действует в отношении государственных учреждений, общественных предприятий и организаций. Тем не менее специальный субъектный состав договоров может устанавливаться законом или вытекать из характера услуги. Оказание таких услуг, как нами отмечалось выше, непосредственным образом связано с публичными функциями государства, т. е. его главными направлениями деятельности, и вытекает из этих функций. При этом государственные органы могут: оказывать публичные услуги самостоятельно; делегировать их оказание органам местного самоуправления или специально созданным для этих целей организациям; организовывать их оказание коммерческими и некоммерческими организациями. В значительной степени выбор варианта оказания публичных услуг зависит от требований закона или характера самой услуги. В связи с ограничениями предпринимательской деятельности государства возникает вопрос о субъектах осуществления этой деятельности: может ли для ведения предпринимательской деятельности быть использована гражданская правоспособность не самого государства, а других лиц, действующих от его имени, - государственных учреждений, предприятий и т. д.? С точки зрения частноправового законодательного режима, как указывает С. А. Белов, "...есть существенная разница между деятельностью государства в целом и деятельностью отдельных организаций от имени государства" <16>. -------------------------------- <16> Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 83.

В юридической литературе по данному вопросу высказываются следующие суждения. По мнению Л. В. Санниковой, допустимость участия государства и муниципальных образований, в лице их органов, в гражданско-правовых обязательствах об оказании услуг на стороне услугодателя вызывает сомнения: "...так как это противоречит целям деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Оказываемые ими услуги носят публично-правовой характер, несмотря на то, что они могут быть и платными" <17>. Аналогичную позицию занимает А. Е. Пилецкий, который считает, что субъектами предпринимательской деятельности могут выступать некоммерческие организации, обладающие правом юридического лица. Причем самая многочисленная из них группа - учреждения относятся к публичным лицам, а они согласно частноправовой доктрине не могут быть субъектами предпринимательской деятельности,.. как и государственные, муниципальные унитарные предприятия <18>. -------------------------------- <17> Санникова Л. В. Обязательства об оказании услуг в российском гражданском праве. М., 2007. С. 18 - 19. <18> Пилецкий А. Е. Теоретические проблемы предпринимательской правосубъектности: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 25 - 26.

Для решения данного вопроса следует вновь обратиться к п. 5 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <19>, закрепляющему за федеральными агентствами функций по оказанию государственных услуг, в том числе и услуг на возмездной основе. -------------------------------- <19> Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 15.02.2007) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2007. N 8. Ст. 978.

Название документа