Проблемы правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ

С. С. КОЗЛОВ, И. К. ВОРОНИН

Козлов С. С., профессор кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Воронин И. К., преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин Дальневосточного университета путей сообщения.

Федеральным законом N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) <1>, вступившим в силу с 31 января 1998 г., отменено обязательное нотариальное удостоверение совершаемых гражданами сделок с недвижимостью жилого назначения: квартирами, комнатами, жилыми домами, а также с земельными участками, ранее установленное законодательством. -------------------------------- <1> Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // Российская газета. 1997. 30 июля.

Основной идеей данного Закона о регистрации являются гласность и публичность оборота недвижимого имущества для обеспечения "прозрачности" рынка недвижимости. В соответствии с указанным Законом о регистрации во всех регионах Российской Федерации созданы новые государственные органы - учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - учреждения юстиции) <2>. Учреждения юстиции являются органами бесспорной юрисдикции, поскольку в соответствии со ст. 2 Закона о регистрации только государственная регистрация является единственным доказательством права на недвижимое имущество. С целью защиты законных интересов всех участников рынка недвижимости учреждения юстиции осуществляют также проверку действительности поданных заявителем документов, правовую экспертизу и проверку законности сделок с недвижимым имуществом, а также выдают информацию о зарегистрированных правах по месту нахождения недвижимого имущества. -------------------------------- <2> Постановление Правительства РФ "Об утверждении Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 6 марта 1998 г. N 288 // Российская газета. 1998. 18 марта.

После вступления в действие 1 января 1996 г. части второй Гражданского кодекса Российской Федерации <3> (далее - ГК РФ) не требуется обязательного нотариального удостоверения также сделок с недвижимостью нежилого назначения: гаражами, садовыми и дачными домами, хозяйственными строениями, иными зданиями, помещениями и сооружениями нежилого назначения независимо от того, кто их заключает - граждане или организации. -------------------------------- <3> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть II. Федеральный закон от 26 января 1996 года N 15-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 411.

Нотариату отведена важная роль в защите прав субъектов правоотношений по поводу недвижимого имущества. В функции частных и государственных нотариусов входят удостоверение бесспорных прав и фактов, удостоверение сделок, наложение запретов, осуществление иных действий, подтверждающих и защищающих права. Установленный Основами законодательства Российской Федерации о нотариате 1993 г. порядок совершения нотариальных действий дополнительно гарантирует обратившимся соблюдение их прав и законных интересов <4>. Следует подчеркнуть, что нотариус удостоверяет сделки, для которых законодательством установлена обязательная нотариальная форма, а также другие сделки по желанию сторон. Следовательно, обращение к нотариусу - это право граждан и организаций, но не обязанность, которая вследствие высоких взимаемых государственных пошлин и тарифов становится все более обременительной. -------------------------------- <4> Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года N 4462-1 // Российская газета. 1993. 13 марта.

Отмена правил об обязательном нотариальном удостоверении некоторых сделок с недвижимым имуществом, связанная с датой вступления в силу указанного Закона, не означает возложения функций нотариата на органы государственной регистрации. В органы государственной регистрации представляются уже надлежащим образом оформленные и подписанные сторонами документы. Тексты договоров могут быть подготовлены самими гражданами как самостоятельно, так и с помощью квалифицированной юридической консультации. Учреждения юстиции обязаны провести правовую экспертизу и проверку законности сделок с недвижимостью независимо от того, заключена она в простой письменной или нотариальной форме. Договор должен соответствовать требованиям законодательства, и к нему должны быть приложены необходимые документы. Гражданам и организациям в большинстве случаев действующим законодательством предоставлено право самостоятельно решать, обращаться ли к услугам нотариуса и нести дополнительные расходы в зависимости от цены отчуждаемой недвижимости либо заключать договоры в простой письменной форме <5>. Заключение договоров в простой письменной форме избавляет граждан от желания занизить цену недвижимости с целью "сэкономить" на уплате нотариальной пошлины или тарифа, которая установлена от суммы сделки. Указание реальной цены договора является действенной гарантией возврата всей фактически уплаченной суммы покупателю, если впоследствии сделка будет расторгнута или признана недействительной. В любом случае обязательной является лишь государственная регистрация - юридический акт признания и подтверждения государством заключаемых сделок и приобретаемых прав, при этом зарегистрированное право или сделка могут быть оспорены только в суде. -------------------------------- <5> Киндеева Е. А. Недвижимость: права и сделки. Новые правила оформления. Государственная регистрация. Образцы документов / Е. А. Киндеева, М. Г. Пискунова. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 18.

Государственная регистрация прав на недвижимость, известная многим странам, была воссоздана в законодательстве России в 1997 г. Главным предназначением государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является создание доступного любому лицу для ознакомления информационного ресурса - Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) <6>. С формированием этого Реестра решается главная задача - "укрепление" прав на недвижимость, усиление их защиты от противоправных действий и преступных посягательств, повышение гарантий инвесторов и кредиторов на едином экономическом пространстве Российской Федерации. -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 18 февраля 1998 г. N 219 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 8. Ст. 963.

В Руководящих принципах управления земельными ресурсами в отношении стран Восточной и Центральной Европы, подготовленных Европейской экономической комиссией ООН, подчеркивается, что основными началами правового регулирования использования недвижимого имущества должны стать: определенность правового статуса земли как важнейшая из предпосылок эффективного сельскохозяйственного производства; обеспечение при помощи законодательства заинтересованности инвесторов, вкладывающих средства в экономику той или иной страны, что требует официально установленной структуры прав на землю и собственность. В документе подчеркивается, что устойчивое развитие зависит от государства, несущего основную ответственность за управление информацией о собственности, стоимости, землепользовании даже при активной роли частного сектора. Это обусловлено тем, что и сама земля, и информация о ней представляют ресурсы, которые должны рационально использоваться для обеспечения экономического роста <7>. -------------------------------- <7> Станкевич Н. Г. Государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость и сделок с ней в России и Белоруссии // Журнал российского права. 2003. N 12.

Регистрация прав на недвижимость является административно-правовым инструментом, который способен эффективно решать не только вопросы публично-правового характера, но также обеспечивать права и законные интересы в частноправовой сфере. Вместе с тем использование административно-правовых форм и методов в социально-экономических процессах сопряжено с риском вмешательства в область хозяйственной самостоятельности субъекта. В последние годы активно обсуждаются некоторые административно-правовые аспекты государственной регистрации. Активно решаются проблемные вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в судебно-арбитражной практике и даже в решениях Конституционного Суда РФ. Продолжает разрабатываться инструктивно-методическая база регистрации. В 2004 г. внесены существенные изменения и в сам Закон о регистрации. С 1 января 2005 г. функции регистрирующего органа были возложены на вновь созданную Федеральную регистрационную службу (Росрегистрацию) <8>. -------------------------------- <8> Кочмарев А. Э. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним / А. Э. Кочмарев, И. А. Полянский. Хабаровск: Магеллан, 2007. С. 5.

В соответствии с Указом Президента РФ от 22 ноября 2006 г. N 1300 в целях реализации единой государственной политики в области геральдики, упорядочения официальных символов федеральных органов исполнительной власти, сохранения и развития исторических традиций были учреждены: геральдический знак-эмблема и флаг Федеральной регистрационной службы <9>. -------------------------------- <9> Указ Президента РФ "Об учреждении геральдического знака-эмблемы и флага Федеральной регистрационной службы" от 22 ноября 2006 г. N 1300 // Российская газета. 2006. 30 ноября.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" с 13 мая 2008 г. Федеральная регистрационная служба передана в ведение Министерства экономического развития Российской Федерации <10>. Кроме того, вышеназванный Указ Президента РФ поручил Председателю Правительства Российской Федерации внести в установленном порядке предложения об упразднении с 1 октября 2008 г. Федеральной регистрационной службы, предусмотрев передачу ее функций Федеральному агентству по управлению государственным имуществом. -------------------------------- <10> Указ Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" от 12 мая 2008 г. N 724 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20.

Эти обстоятельства свидетельствуют о высокой степени актуальности государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также о необходимости административно-правового исследования данной сферы общественных отношений. Любая система правового регулирования регистрации прав на недвижимость представляет собой совокупность материальных и процессуальных правовых норм <11>. -------------------------------- <11> Дмитриев А. В. Сравнительный анализ систем регистрации прав на недвижимость в России, Германии и Испании // Законодательство. 2000. N 11; Алексеев В. А. Регистрация прав на недвижимость. М., 2001. С. 17.

Правовой институт государственной регистрации прав на недвижимость представляет собой совокупность норм различных отраслей права (гражданского, административного, гражданско-процессуального) <12> и может быть отнесен к смешанным правовым институтам <13>. Вместе с тем применение норм гражданского права в процессе деятельности регистрирующих органов не дает оснований для отнесения норм, определяющих порядок регистрации, к гражданско-правовым в чистом виде. Субъектный состав регистрационных отношений также характерен для административно-правовых отношений. -------------------------------- <12> Пискунова М. Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Государственная регистрация прав на недвижимость: Сб. ст. / Сост. Е. А. Киндеева, М. Г. Пискунова. М., 2005. С. 288 - 289. <13> Алексеев В. А. Регистрация прав на недвижимость. М.: Проспект, 2001. С. 16.

В науке административного права под административным процессом понимают властную деятельность государственных органов исполнительной власти, осуществляемую в рамках административно-процессуальной формы и состоящую в решении конкретных юридических дел. Административно-процессуальная деятельность выражается и оформляется в официальных документах и имеет развернутую детальную регламентацию <14>. -------------------------------- <14> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 300; Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6. С. 16 - 24; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 14; Сорокин В. Д. Проблемы административного права. М., 1968. С. 70 - 72; Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М.: Изд-во АН СССР, 1949. С. 44; Тихомиров Ю. А. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3 - 13.

Административно-процессуальный характер регистрационного производства в целом признается отечественной юридической наукой. По мнению А. Р. Кирсанова, деятельность органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (регистрационная деятельность в сфере недвижимости) представляет собой административное производство <15>. -------------------------------- <15> Кирсанов А. Р. Административный процесс как правовая категория и ее влияние на регистрационную деятельность в сфере недвижимости // Регистрация прав на недвижимость: Сб. / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2005. Вып. 12. С. 160.

Любая государственная регистрация есть публичный акт власти, направленный на фиксирование каких-либо важных с точки зрения самой власти и общества правоотношений. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество есть элемент публично-правового регулирования в частном праве, призванный выполнять функцию обеспечения стабильности имущественного оборота в сфере недвижимости <16>. -------------------------------- <16> Алексеев В. А. Регистрация прав на недвижимость. М.: Проспект, 2001. С. 26; Василевская Л. Ю. Регистрация вещных прав на недвижимость в Германии и России: Общее и особенное в государственно-правовом регулировании // Правосудие в Поволжье. 2004. N 4; Дмитриев А. В. От "укрепления прав" до государственной регистрации прав на недвижимое имущество: Опыт России // Законодательство. 2000. N 7.

Государственная регистрация прав на недвижимость - это одна из функций государства, осуществляемая его специальными органами в целях защиты имущественных прав участников гражданского оборота, обеспечения поступления в бюджет средств от налогообложения недвижимости и сделок с ней, осуществления управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности, а также управления процессами на рынке недвижимости и предупреждения правонарушений в сфере отношений, связанных с недвижимостью. К государственной регистрации в широком смысле относится не только деятельность регистрирующего органа по рассмотрению конкретных документов, но и деятельность государства по организации системы регистрации, установлению принципов ведения банка данных, автоматизации регистрационных процессов, методов отражения и защиты информации, а также деятельность по предоставлению информации о государственной регистрации прав на недвижимость. В узком смысле государственная регистрация прав представляет собой процесс рассмотрения заявления (требования) заинтересованного лица, адресованного государственному органу, о внесении сведений о его праве на объект недвижимого имущества в установленные законом формы (ЕГРП) <17>. -------------------------------- <17> Алексеев В. А. Регистрация прав на недвижимость. М.: Проспект, 2001. С. 24.

Хотя в Гражданском кодексе РФ не дано самого понятия государственной регистрации, из его положений следует, что государственная регистрация состоит во внесении соответствующих записей в Единый государственный реестр, который в соответствии с Гражданским кодексом РФ ведется регистрирующими органами <18>. Под термином "государственная регистрация" следует понимать не только сам юридический акт внесения записи в Единый реестр о праве или сделке, но также и всю совокупность действий регистрирующего органа по совершению этого акта. Государственная регистрация - это процесс, процедура, осуществляемая в соответствии с Законом <19>. Данная процедура в соответствии с Гражданским кодексом РФ обозначена как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество <20>. -------------------------------- <18> Коновалов В., Завьялов А. Государственная регистрация прав на недвижимость // Российская юстиция. 1998. N 6; Спектор Е. И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. N 7. <19> Пискунова М. Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Государственная регистрация прав на недвижимость: Сб. ст. / Сост. Е. А. Киндеева, М. Г. Пискунова. М., 2005. С. 288. <20> Станкевич Н. Г. Государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость и сделок с ней в России и Белоруссии // Журнал российского права. 2003. N 12.

Вообще же существует два подхода к выбору объекта регистрации: системы регистрации прав (системы Торренса (колониальная система) <21> - Германия, Швеция, Австралия) и системы регистрации сделок (США, Франция) <22>. Регистрация сделок и регистрация прав на недвижимое имущество преследуют разные цели. Так, если при регистрации прав на недвижимость регистрирующим органом проверяется соответствие действующему законодательству правоустанавливающих документов, представляемых на регистрацию, то при регистрации сделок с недвижимостью проверяется законность совершения самих сделок, влекущих возникновение регистрируемого права <23>. -------------------------------- <21> Базанов И. А. Происхождение современной ипотеки. М.: Типография "Левексон", 1900. С. 416 - 417. <22> Копейкин А. Б. Международный опыт защиты прав собственников - добросовестных приобретателей недвижимости и системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Законодательство и экономика. 2003. N 2. <23> Гришаев С. П. Все о недвижимости (регистрация прав, купля-продажа, мена, дарение, аренда, наем жилого помещения, ипотека, наследование). М., 2000. С. 27.

Признание государством каких-либо прав важно. Это означает, что государство защищает то, что признает. Вся действующая в настоящее время система государственной регистрации прав на недвижимость должна обезопасить участников сделок с жилыми помещениями от возможного обмана и мошенничества, а также исключить неприятные недоразумения, нередко возникающие даже между добросовестными участниками в процессе совершения сделки <24>. Поэтому в законодательстве Российской Федерации и других государств подчеркивается такая цель государственной регистрации, как признание и защита государством зарегистрированных прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество и сделок с ним <25>. -------------------------------- <24> Новак Д. В. Новое в законодательном регулировании государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Право и экономика. 2003. N 10; Саморядов А. Н. Квартира: покупка-продажа. М., 2001. С. 76. <25> Станкевич Н. Г. Государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость и сделок с ней в России и Белоруссии // Журнал российского права. 2003. N 12.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество призвана служить гарантом стабильности оборота недвижимого имущества, поскольку последняя имеет не только имущественную, но и важную социальную значимость. Обеспечение стабильности достигается посредством выделения сделок и иных актов с недвижимым имуществом за рамки частных интересов сторон и создания особой информационной системы, позволяющей всем субъектам права получать исключительно и единственно достоверные данные о правовом статусе того или иного объекта <26>. -------------------------------- <26> Зрелов А. П., Краснов М. В., Чеснокова О. К. Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: правовые и налоговые аспекты. М., 2005. С. 105 - 106.

Основными задачами системы государственной регистрации, служащими достижению указанных целей, являются ведение и хранение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также выдача информации из него <27>. -------------------------------- <27> Пискунова М. Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции: Сб. ст. / Сост. Е. А. Киндеева, М. Г. Пискунова. М., 2005. С. 285 - 286.

Регистрация предоставляет владельцам недвижимости гарантии их прав на принадлежащее им имущество и одновременно создает систему контроля над расходами на покупку недвижимости. Кроме того, регистрация прав на недвижимость дает возможность покупателю перед приобретением недвижимости получить все интересующие сведения о ней из ЕГРП, что является значительной гарантией "чистоты" сделки и защитой добросовестных приобретателей от мошенничества. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним обеспечивает стабильность оборота недвижимости, поскольку последняя имеет не только имущественную, но и социальную значимость. Обеспечение стабильности достигается посредством выделения сделок и иных актов с недвижимостью за рамки частных интересов сторон и создания особой информационной системы, позволяющей всем субъектам права получать исключительно и единственно достоверные данные о правовом статусе того или иного объекта <28>. -------------------------------- <28> Крылов С. Регистрация прав на недвижимость: Понятие и проблемы // Российская юстиция. 1997. N 10.

Регистрирующий орган - государственный орган исполнительной власти, наделенный властными полномочиями по проверке действительности и юридической силы поданных документов, соответствия их формы и содержания действующему законодательству, наличия соответствующих полномочий у лица, подготовившего документ, по проверке законности заключаемых сделок. В этом смысле государственная регистрация приобретает значение правоприменительной деятельности, а юридическая деятельность Федеральной регистрационной службы по направлению деятельности - государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним носит правоприменительный характер и состоит в подтверждении от имени государства прав собственника на объект недвижимого имущества.

Название документа