Понятие муниципального контракта и его правовая природа

ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРАКТА И ЕГО ПРАВОВАЯ ПРИРОДА

Я. Б. ГРЕБЕНЩИКОВА

Гребенщикова Ярослава Борисовна, кандидат юридических наук, юрисконсульт ФОАО Комирегионбанк "Ухтабанк".

Как правило, говоря об особенностях какого-либо договора, о его юридической природе, используют определение данного договора, закрепленное в законе. Пункт 1 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" <1> (далее по тексту - Федеральный закон "О размещении") дает одно общее определение для государственного и муниципального контракта. Согласно этой статье, под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. "При этом признак направленности договора на юридические последствия (правовой результат), используемый Гражданским кодексом РФ в качестве основания выделения договорных видов, в указанном определении отсутствует, что обусловлено, по-видимому, включением в родовое понятие государственного или муниципального контракта договоров, имеющих различную правовую природу (договора поставки, подряда, договора об оказании услуг). Отметим, что хотя буквальное толкование ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О размещении" позволяет считать государственным либо муниципальным контрактом договор любой направленности, удовлетворяющий указанным выше признакам, тем не менее ряд иных норм названного Закона (например, ч. 2 ст. 1) определяет необходимость ограничительного толкования указанной нормы, предполагающего использование понятия государственного или муниципального контракта для обозначения группы договоров, предметом которых является осуществление поставок, выполнение работ либо оказание услуг для государственных либо муниципальных нужд" <2>. Однако с этим мнением относительно ограничительного толкования понятия "муниципальный контракт" нельзя согласиться, поскольку и в законодательстве, и в литературе понятие муниципальный контракт включает в себя гораздо большее количество гражданско-правовых договоров. ГК РФ содержит следующие виды договоров, облекаемых в форму государственного или муниципального контрактов: договор поставки (ст. ст. 525 - 534 ГК), договор контрактации (п. 2 ст. 535 ГК), договор строительного подряда (ст. ст. 763 - 768 ГК), договор на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. 778 ГК). -------------------------------- <1> См.: Собрание законодательства. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105. <2> Кашанин А. В. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. С. 54 - 55.

Специальные нормативно-правовые акты, регулировавшие и регулирующие в настоящее время отношения по размещению государственных и муниципальных контрактов, обычно оперируют тремя видами гражданско-правовых договоров - поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг <3>. Помимо этих трех видов договоров, в литературе к муниципальным контрактам относят и другие виды гражданско-правовых договоров. Например, О. А. Камалов выделяет дополнительно договоры страхования муниципального имущества, договоры о приобретении муниципальным образованием недвижимого имущества <4>. М. А. Васильев - концессию на осуществление муниципальных работ и предпринимательский договор <5>. -------------------------------- <3> См., напр.: п. 2 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105. <4> См.: Камалов О. А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 161. <5> Васильев М. А. О нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в РФ // Муниципальное право. N 3. 1999. С. 13.

Таким образом, из анализа действующего законодательства можно сделать вывод, что в форму муниципального (как и государственного) контракта облекаются любые виды гражданско-правовых договоров, направленных на удовлетворение публичных (в т. ч. муниципальных) нужд, как предусмотренных Гражданским кодексом РФ и иными правовыми актами, так и не предусмотренных. Т. е. муниципальный контракт можно рассматривать как общую правовую форму, обособленную группу для различных гражданских договоров. Следует согласиться с мнением Л. В. Горбуновой, высказанным относительно государственных контрактов, о том, что "... законодатель, используя институт государственного контракта..., не определил отличительные черты и особенности самого государственного контракта, безотносительно к тем отношениям, в которых он используется, а также его роль и место в системе договоров" <6>. Сказанное выше верно и в отношении муниципальных контрактов. -------------------------------- <6> См.: Горбунова Л. В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 71.

Муниципальные и государственные контракты имеют особый правовой режим, содержащий административно-правовые элементы, выходящие за рамки гражданского (частного) права. Эти специфические черты государственных контрактов и их отраслевая принадлежность рассматриваются учеными - юристами с разных точек зрения в силу недостаточной разработанности соответствующих вопросов в науке. Отдельных научных исследований в области муниципального контракта не проводилось, поскольку в отдельную группу они выделились относительно недавно. Научные исследования последних 10 лет в области государственного контракта вскользь упоминали муниципальные контракты, подчеркивая их (с государственными контрактами) общую правовую природу. Следовательно, и на муниципальные контракты можно распространить мнения ученых относительно правовой природы государственных контрактов. Все исследования отражают три направления мысли: 1) первая группа авторов относит государственные (муниципальные - добавлено автором) контракты к административному праву (Д. Н. Бахрах <7>, Ю. А. Тихомиров <8>, А. И. Елистратов <9>, Ц. А. Ямпольская <10>, М. А. Васильев <11> и др.); -------------------------------- <7> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Краткий учебный курс. М., 2000. С. 162. <8> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 189 - 190. <9> Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95 - 101. <10> Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10. С. 132. <11> Васильев М. А. Указ. соч. С. 13.

2) вторая группа авторов - к гражданскому праву (Л. В. Горбунова <12>, О. А. Камалов <13>, В. А. Власов <14>, С. В. Дикарев <15>); -------------------------------- <12> Горбунова Л. В. Указ. соч. С. 72. <13> Камалов О. А. Указ. соч. С. 150. <14> Власов В. А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 105. Автор рассматривает правовую природу договора поставки сельскохозяйственной продукции и договор контрактации. Оба эти договора являются частным случаем обеспечения государственных нужд. <15> Дикарев С. В. Ответственность по договорам на закупку сельскохозяйственной продукции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. Автор рассматривает ответственность по означенным договорам в сфере действия гражданского права.

3) третья группа авторов склоняется к мысли, что подобного рода договоры занимают некое промежуточное межотраслевое положение (М. И. Брагинский, В. В. Витрянский <16>, А. П. Алехин, Ю. М. Козлов <17>, А. В. Демин <18>, Л. И. Шевченко <19>). -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <16> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Издательство "Статут", 2003. С. 23. <17> Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. М., 1994. С. 68. <18> Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск: Изд-во Краснояр. гос. ун-та, 1998. С. 148. <19> Шевченко Л. И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в РФ рыночной экономики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Томск, 2001. С. 66.

Наибольшее число ученых рассматривают государственный (муниципальный) контракт с точки зрения административного права. В частности, А. В. Демин под административным договором понимает управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права <20>. -------------------------------- <20> Демин А. В. Указ. соч. С. 29.

Главными аргументами, приводимыми в подтверждение административной природы государственных (муниципальных) контрактов, учеными приводятся, как правило, "цели публичной службы" <21>, неодинаковое положение контрагентов ("властность одной стороны по отношению к другой") <22>, "условия договора, выходящие за рамки частного права" <23>. -------------------------------- <21> См.: Бахрах Д. Н. С. 160; Демин А. В. Указ. соч. С. 150. <22> См.: Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3. С. 40 - 45. <23> Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 165.

Однако с приведенными выше аргументами сложно согласиться. Во-первых, в отношении особого целевого назначения. Само по себе наличие цели вообще или особой цели в договоре не означает, что данные отношения не могут регулироваться гражданским правом. Например, в ст. ст. 492, 506 ГК РФ прямо указаны цели договора (для предпринимательской деятельности; для личного, семейного, домашнего использования). Если есть гражданско-правовой договор поставки для предпринимательской деятельности, то почему не может быть муниципального контракта для удовлетворения публичных нужд? Во-вторых, относительно особого положения муниципальных образований и наличия у них полномочий прерогативного характера. Как отмечал А. В. Демин: "Государство не может быть поставлено в положение обычного частного лица. Государственный контрагент в административном договоре должен обладать некоторыми преимуществами и прерогативами, вытекающими из его положения субъекта, реализующего общее благо, публичные интересы. Данный субъект вправе воспользоваться своими прерогативами, если того требует разумная забота об общем благе, и вмешаться в договор, даже если такие действия выходят за рамки гражданского права и гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно это сделать" <24>. -------------------------------- <24> Демин А. В. Указ. соч. С. 45.

Однако этой же группой ученых отмечается, что использовать в своей деятельности органам государственной власти и местного самоуправления только императивный метод не всегда эффективно. Например, А. И. Елистратов <25> отмечал, что в отдельных случаях использование договора при осуществлении властвования более целесообразно, чем принудительный нажим, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства. В качестве примера он приводит договоры на поставку (подряд) для государственных нужд. А. В. Демин замечал: "Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости, с одной стороны, реализовывать общее благо, общегосударственные интересы, а с другой - обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Причем если ранее безусловный приоритет отдавался первым, то в настоящее время необходимо говорить об определенном паритете, балансе публичных и частных целей и интересов. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, волесогласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами" <26>. А. Ямпольская отмечала, что некоторое стеснение в части установления условий договора не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой <27>. "Вступая в договорные отношения ... государство в некоторых случаях получает возможность с большей экономией сил добыть тот запас услуг и вещей, который оно могло бы заставить дать ее принудительно, а когда рядом с государством вырастают другие мощные экономические и идейные организации ... на путь компромиссов, соглашений, договоров государственную власть влечет уже не только польза, но и необходимость" <28>. -------------------------------- <25> См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95 - 101. <26> Там же. С. 56. <27> См.: Ямпольская Ц. А. Указ. соч. С. 132 - 136. <28> Елистратов А. И. Указ. соч. С. 96.

И как справедливо заметила Л. В. Горбунова, орган исполнительной власти реализует принадлежащие ему властные полномочия не только императивным методом. Заключая государственный (и муниципальный. - авт.) контракт, орган исполнительной власти вступает в сферу гражданско-правового регулирования, основанного на автономии воли равноправных субъектов <29>. Также стоит согласиться с мнением Н. И. Клейн, что "для определения характера отношений, а следовательно, и опосредствующей их правовой формы, решающее значение имеет не только наличие у стороны властных полномочий, а то, выступает ли соответствующий государственный орган в силу функций управления как носитель государственной власти либо этот орган осуществляет хозяйственную деятельность" <30>. О. А. Камалов отмечал, что "... отношения, в которых участвует третье лицо - претендент на заключение муниципального контракта, имеют гражданско-правовую природу" <31>. -------------------------------- <29> Горбунова Л. В. Указ. соч. С. 74. <30> См.: Клейн Н. И. Организация договорно-хозяйственных связей. М., 1976. С. 90. <31> См.: Камалов О. А. Указ. соч. С. 150.

В гражданско-правовой сделке (в частности, в муниципальном контракте) статус муниципального образования приравнивается к статусу других субъектов гражданского права. Естественно, отраслевые особенности существуют и в разграничении правовых элементов (правового статуса субъектов, методов и целей правового регулирования, соотношения запретов, обязанностей, дозволений и т. п. административного и гражданского права, отражая специфику гражданского и административного права. Но эти отличия не носят абсолютного характера. "Правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном соотношении... Элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию" <32>. -------------------------------- <32> Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 27.

Судебная практика чрезвычайно разнообразна при рассмотрении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов. До принятия Федерального закона "О размещении" государственные (муниципальные) контракты рассматривались чаще с позиций административного права. В частности, рассматривая вопросы применения имущественной ответственности в части взыскания пеней, неустойки за несвоевременную оплату по государственным (муниципальным) контрактам, суды исходят из того, что заказчики (представители государства и муниципалитетов) занимают особое положение <33> и в связи с этим не обязаны отвечать на равных основаниях с остальными участниками гражданского оборота. Есть примеры и рассмотрения правоотношений сторон, вытекающих из муниципального контракта, как носящих сугубо гражданско-правовой характер <34>. -------------------------------- <33> См., напр.: Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 06.04.1999 N 4128/98 отмечал, что ответчик является муниципальным учреждением, финансируемым из бюджета и в связи с этим оплату по договору подряда производил по мере поступления денежных средств. Поэтому неустойку, предусмотренную договором за задержку оплаты, необходимо снизить в порядке ст. 333 ГК до размера задолженности // СПС "КонсультантПлюс". <34> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу от 25.02.2005 N А33-2474/04-С1-Ф02-427/05-С2 // СПС "КонсультантПлюс".

Справедливости ради следует отметить, что общегражданский принцип автономии воли сторон договора (вступать или не вступать в договорные отношения, свободно устанавливать свои права и обязанности, любые условия договора) в муниципальных контрактах не носит абсолютного характера, поскольку вступать в договорные отношения - не только право, но и обязанность муниципальных образований. В-третьих, по поводу особых условий, выходящих за рамки частного права. Основанием для подобного рода суждений является то, что отношения по закупкам товаров для публичных (государственных и муниципальных) нужд являются неоднородными и регулируются нормами как публичного (административного, бюджетного, финансового), так и частного (гражданского) права. Например, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона "О размещении" "законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов". Наряду с применением в области регулирования муниципальных контрактов общих принципов гражданского права (диспозитивность, свобода договорных условий, автономия воли, формально-юридическое равенство сторон, взаимная ответственность и т. п.) в муниципальных контрактах есть специфические признаки, выходящие за рамки частного права и ограничивающие применение общих принципов частного (обязательственного) права. В пределах одного договора совершается множество организационных и имущественных действий, влекущих за собой возникновение, изменение и прекращение относительно обособленных правоотношений. Эти же особенности дали основание некоторым ученым подчеркивать межотраслевую природу государственного (муниципального) контракта. М. И. Брагинский и В. В. Витрянский отмечали, "что наряду с гражданско-правовыми существуют договоры, которые используются за пределами указанной отрасли. Все они являются соглашениями, направленными на возникновение набора прав и обязанностей, которые составляют в совокупности правоотношение, порожденное соглашением" <35>. Они назвали эти договоры разноотраслевыми. А. В. Демин назвал подобного рода договоры гражданско-правовыми договорами с административным элементом <36>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <35> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 23. <36> Демин А. В. Указ. соч. С. 151.

В целом отношения по удовлетворению государственных и муниципальных нужд, как уже отмечалось выше, представляют собой сложные комплексные и неоднородные по своей природе отношения. Однако из всех этих групп отношений можно выделить две относительно самостоятельные, однородные группы отношений: а) между сторонами по договору (отношения по вертикали - гражданско-правовые); б) между органом власти и соответствующими подчиненными ему структурами (отношения по горизонтали - финансовые, административные, бюджетные). В первом случае на основе государственного (муниципального) контракта осуществляется взаимный обмен деятельностями по удовлетворению конкретных потребностей сторон. Во втором стороны осуществляют управленческие функции по отношению к подчиненным органам. Этого некоторые авторы не учитывают, полагая, будто названные контракты направлены на выполнение лишь властных функций, на достижение общих целей в сфере управления. Горизонтальные управленческие отношения и имущественный характер муниципальных контрактов не связаны с природой ни этих контрактов, ни возникающих из них отношений по следующим причинам. В муниципальном контракте взаимоотношения сторон строятся на эквивалентно-возмездной основе. Возмездный характер отношений проявляется в том, что каждый из участников, выполняя принятые на себя обязательства и производя в связи с этим определенные затраты, получает встречный эквивалент. При рассмотрении с такой позиции правовой природы муниципального контракта становится очевидным, что они не являются ни управленческими, ни административными, а относятся к гражданско-правовым. В отношениях, где с одной стороны участвуют органы власти и подчинения, гражданско-правовое регулирование не распространяется. Организационно-управленческие функции этих органов юридически выражаются в отношениях власти и подчинения и регулируются иными отраслями права. При рассмотрении вопроса о правовой природе муниципального контракта блок горизонтальных (административных) отношений можно рассматривать как отношения, складывающиеся из организационных (неимущественных) действий, направленных на упорядочение (нормализацию) соответствующего процесса по передаче имущества, выполнению работ, оказанию услуг и т. д. Их "объектом" является координация действий всех участников указанных отношений. Аналогичное мнение высказано А. И. Елистратовым. В частности, он отмечал, что "сочетание субмиссионного договора, выполняющего распределительную функцию в отношении самих контрагентов, с конститутивными элементами соглашения, нормирующего отношения предпринимателя к третьим лицам, образует сложный юридический акт. Поскольку государство в своих имущественных отношениях с частным предпринимателем подчиняется общим положениям гражданского права, а в деятельности, нормирующей публичные службы, прибегает к особым формам административного права, в этом сложном юридическом акте приходится различать цивилистические и административно-правовые моменты" <37>. -------------------------------- <37> См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 100.

Неоднородность отношений в сфере удовлетворения публичных потребностей тем не менее не способствует формированию современных правовых взглядов. И поэтому "... все большее число современных сложных гражданско-правовых отношений по существу не получает адекватного теоретико-правового обеспечения" <38>. Отнесение муниципальных контрактов к сфере гражданско-правового регулирования означает, что должны быть найдены эффективные средства воздействия данной отрасли на эти отношения. Действующие нормы обязательственного права и закрепленная в них система договоров сложились без учета специфики данного вида отношений. Распространение гражданско-правовой договорной формы в сфере удовлетворения публичных потребностей требует, чтобы в действующем гражданском законодательстве были отражены отдельные особенности таких договоров. -------------------------------- <38> Савельев В. А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. 2001. N 9. С. 19.

Библиография

1. Алехин А. П., Козлов В. М. Административное право РФ: Учебник. Часть 1: Сущность и основные институты административного права. М., 1994. 2. Бахрах Д. Н. Административное право: Краткий учебный курс. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2000. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ 3. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 2003. 4. Васильев М. А. О нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в РФ // Муниципальное право. N 3. 1999. 5. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. 6. Власов В. А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: Дис. ... канд. юрид. наук М., 2002. 7. Горбунова Л. В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. 8. Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск: Изд-во Краснояр. гос. ун-та, 1998. 9. Дикарев С. В. Ответственность по договорам на закупку сельскохозяйственной продукции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 10. Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. 11. Камалов О. А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 12. Кашанин А. В. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) / Под общей ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. 13. Клейн Н. И. Организация договорно-хозяйственных связей. М., 1976. 14. Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3. 15. Савельев В. А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. 2001. N 9. 16. Шевченко Л. И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в РФ рыночной экономики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Томск, 2001. 17. Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10.

------------------------------------------------------------------

Название документа