Правовое регулирование отношений по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями должностного лица (в соответствии с Гражданским кодексом РСФСР 1922 г.)

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО ВОЗМЕЩЕНИЮ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА (В СООТВЕТСТВИИ С ГРАЖДАНСКИМ КОДЕКСОМ РСФСР 1922 Г.)

Р. А. ПРОЩАЛЫГИН

В статье рассматриваются преобразования института возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, в результате принятия Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. Автор демонстрирует дискуссионность вопроса по законодательному нововведению, возникшую сразу же в советской практике и теории. Начало кодификации советского гражданского законодательства было ознаменовано принятием 31 октября 1922 г. первого Гражданского кодекса РСФСР <1>. В ГК РСФСР 1922 г. (ст. 407) впервые за всю историю правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, была закреплена норма, согласно которой за незаконные действия должностных лиц предусматривалась ответственность государственных учреждений, а не личная ответственность должностного лица. Однако учреждение имело право на предъявление регрессного требования к должностному лицу в размере уплаченного вознаграждения, если была установлена вина должностного лица, совершившего незаконные действия. Несмотря на это, ст. 407 ГК РСФСР содержала в себе ряд отрицательных и противоречивых моментов. В частности, обязанность по возмещению вреда возникала не от любых незаконных действий, а только в случаях, особо указанных в законе. Таких законов в первые годы после принятия ГК РСФСР 1922 г. не существовало. В последующем данные случаи были предусмотрены Сводным законом от 28 марта 1927 г. "О реквизициях и конфискациях" <2>, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 16 января 1928 г. "Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций" <3>, Циркуляром НКЮ и НКВД от 26 апреля 1926 г. "Об ответственности учреждений милиции перед третьими лицами за растраты, совершенные должностными лицами этих учреждений" <4>. -------------------------------- <1> СУ РСФСР. 1922. N 71. Ст. 904. <2> СУ РСФСР. 1927. N 38. Ст. 248. <3> СУ РСФСР. 1928. N 11. Ст. 101. <4> Еженедельник советской юстиции. 1927. N 18. Ст. 555.

Положения Циркуляра нашли свое выражение в ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г. <5>, которая была введена в действие 6 апреля 1928 г. и предусматривала ответственность государственного учреждения за незаконные действия должностных лиц в отношении имущества, сданного им потерпевшим в соответствии с требованиями закона или судебного решения. В научных кругах не было единого мнения относительно содержания данной нормы. Ряд авторов полагали, что эта статья представляет собой один из тех специальных законов, к которым отсылала ст. 407 ГК РСФСР <6>, другие считали, что она представляет собой самостоятельную норму наряду со ст. 407, устанавливавшую ответственность государственных органов за неправильные действия должностных лиц <7>. Помимо этого, существовало мнение о том, что рассматриваемую норму со ст. 407 роднит лишь то, что ст. 407-а также не возводит вину должностного лица в необходимое условие ответственности государственного органа <8>. Для применения ст. 407-а существенным было не то, что вред причиняется в какой-то определенной сфере государственной деятельности (административное управление, следственно-прокурорская деятельность, правосудие), а то, что имущество перешло во владение учреждения в силу властного распоряжения его должностных лиц <9>. -------------------------------- <5> СУ РСФСР. 1928. N 47. Ст. 355. <6> Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. М. М. Агаркова, Д. М. Генкина. М., 1944. Т. 1. С. 334; Гражданское право: Учебник / Под ред. С. Н. Братусь. М., 1944. С. 257. <7> См.: Магазинер Я. М. Ответственность государственного учреждения за вред, причиненный его должностными лицами // Ученые записки СЮИ. Свердловск, 1945. Т. 1. С. 170; Иоффе О. С. Обязательства по возмещению вреда. Ленинград, 1952. С. 54. <8> Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и из неосновательного обогащения. М., 1951. С. 128. <9> Нор В. Т. Имущественная ответственность за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц судебно-прокурорских органов // Правоведение. 1973. N 1. С. 42.

Определенный вклад в развитие правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями судебно-следственных органов, внесло Разъяснение Комиссариата труда РСФСР от 21 мая 1925 г. "О порядке применения п. "д" ст. 47 КЗоТ РСФСР" <10>. Согласно данному Разъяснению при оправдательном приговоре или прекращении дела о лицах, находившихся под арестом или отстраненных от работы по постановлению судебно-следственных властей в связи с обвинением в уголовно наказуемом деянии, непосредственно связанном с их работой, работодатель обязан уплатить заработную плату, но не более чем за два месяца с момента ареста или отстранения. В последующем положения данного Разъяснения были восприняты в ряде правовых актов и судебной практике СССР, так или иначе затрагивающих возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц, в сфере уголовного судопроизводства, в частности Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 13 сентября 1957 г. "О судебной практике по гражданским и трудовым делам" <11>, Постановлением Совета Министров СССР от 8 сентября 1955 г. N 1655 "О трудовом стаже, трудоустройстве и пенсионном обеспечении граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности и впоследствии реабилитированных". Данным Постановлением были урегулированы вопросы исчисления стажа, восстановления на работе, назначение пенсий. -------------------------------- <10> См.: Известия НКТ СССР. 1925. N 24. <11> Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. М., 1970. С. 169.

Таким образом, общей нормы об ответственности государства за незаконные действия должностных лиц не существовало. В рассматриваемый период времени ответственность государственных учреждений за незаконные действия должностных лиц была ограничена и определялась лишь специальными случаями, при этом необходимо было признание действий должностного лица неправильными судебным или административным органом. В связи с этим в научной среде разгорелась дискуссия относительно того, каков должен быть порядок обжалования неправильных действий должностных лиц органов государственной власти. Одни авторы полагали, что необходимо подавать жалобу в административном порядке на неправильные действия должностных лиц <12>. Другие полагали, что необходимо сразу обращаться с иском в суд, который в судебном заседании и определит неправильность действий должностных лиц <13>. На практике же применялись оба способа в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Однако наиболее приемлемой представляется последняя точка зрения, так как она относит решение вопроса об ответственности государственных органов к компетенции суда, а не делает его предметом административной юстиции. -------------------------------- <12> Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. М. М. Агаркова, Д. М. Генкина. М., 1944. Т. 1. С. 335. <13> Флейшиц Е. А. Указ. соч. С. 126.

С первых дней применения ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. возникла проблема, которая была связана с недостаточной определенностью текста статьи. Было не совсем понятно, на какую сферу деятельности распространяется указанная норма. На первый взгляд может показаться, будто ст. 407 относится ко всем случаям причинения вреда "неправильными служебными действиями должностного лица", входящего в состав учреждения, в чем бы такое действие ни заключалось, каково бы ни было его содержание, будь то действие хозяйственное, техническое или акт власти <14>. Указанная неопределенность приводила к тому, что ст. 407 применялась: при отсутствии властности в действиях должностных лиц учреждений исходя лишь из факта существования между ними служебных связей; без учета наличия или отсутствия специального закона и особенностей регулирования им отношений, оснований возникновения на ее основе деликтных обязательств; с нарушением порядка возмещения такого вреда, что служило поводом к оставлению исков без рассмотрения <15>. В связи с этим в научной среде большинством авторов, занимавшихся исследованием проблем возмещения вреда в рассматриваемой сфере, было высказано мнение о том, что ст. 407 ГК РСФСР должна распространяться на незаконные действия должностных лиц при исполнении ими функций публичной власти <16>. Эта точка зрения была сразу же воспринята судебной и арбитражной практикой по данной категории дел <17>. Окончательное решение указанной проблемы в последующем было дано в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 10 июня 1943 г. "О судебной практике по искам из причинения вреда" <18>, в котором устанавливалось, что по правилам ст. 407 подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям о возмещении за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения, определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР. -------------------------------- <14> Там же. С. 113. <15> Черновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1983. С. 35 - 36. <16> См.: Магазинер Я. М. Ответственность учреждений за причиненный вред // Вестник советской юстиции. 1926. N 23. С. 902; Шварц Х. И. Значение вины в обязательствах из причинения вреда. М., 1938. С. 61; действий была ограничена общим сроком исковой давности, в течение которого потерпевший мог обратиться за защитой своего нарушенного права. С принятием ГК РСФСР 1922 г. в научных кругах разгорелась дискуссия относительно того, что следует понимать под неправильными действиями должностного лица. В советской юридической литературе общепринятым было мнение, что под неправильными действиями необходимо понимать действия противоправные, а также действия, противные правилам социалистического общежития. Однако этот вопрос ставился несколько в ином плане: "Должно ли это действие быть также и виновным? Статья 407 ГК этого не говорит" <19>. Другими словами, возникал вопрос, что лежит в основе ответственности по советскому гражданскому праву, и, в частности, в основе ответственности по ст. 407 - принцип вины или принцип причинения. Слово "неправильность", которое употреблено ст. 407, не вполне ясно, следует считать, что имеется в виду вина должностного лица, т. е. умышленное или неосторожное причинение им вреда посредством неправомерного действия <20>. Высказывалось мнение о том, что вина лица, причинившего вред противоправным действием в процессе осуществления административного управления, не есть необходимое условие ответственности госоргана за этот вред, она должна быть в наличии лишь в тех случаях, для которых ее требует соответствующее "особое постановление закона" <21>. -------------------------------- <19> Флейшиц Е. А. Указ. соч. С. 122. <20> См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. М. М. Агаркова, Д. М. Генкина. М., 1944. Т. 1. С. 335. <21> См.: Флейшиц Е. А. Указ. соч. С. 124.

В соответствии с рассматриваемым законодательством общей ответственности государства за незаконные действия должностных лиц органов государственной власти, в том числе и органов, осуществляющих уголовное судопроизводство, не существовало. Существовала и применялась лишь ответственность отдельных государственных учреждений, при этом возмещение потерпевшему осуществлялось в пределах сумм, отпущенных по смете данному учреждению, а не за счет казны государства. Данный вопрос регулировался Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. "О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на госбюджете" <22>. Однако практически все научные исследования данного периода времени рассматривали ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. как норму, решающую не столько вопрос об ответственности конкретного государственного учреждения, сколько в целом проблему ответственности государства за властные действия его должностных лиц. Представляется, что именно такое воззрение большинства авторов позволило в дальнейшем на законодательном уровне закрепить как раз ответственность государства за незаконные действия должностных лиц органов власти. -------------------------------- <22> СУ РСФСР. 1926. N 64. Ст. 499.

------------------------------------------------------------------

Название документа