Правовые последствия изъятия земель и сноса жилых домов для собственников жилых помещений в свете нового Жилищного кодекса РФ

ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ И СНОСА ЖИЛЫХ ДОМОВ ДЛЯ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В СВЕТЕ НОВОГО ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РФ

Е. С. КРЮКОВА

Крюкова Е. С., аспирант Самарского государственного университета.

Изъятие земель и необходимость сноса жилых домов существенным образом затрагивают интересы проживающих в них лиц и влекут определенные правовые последствия для жилищных отношений. Одной из важных гарантий права граждан на жилище является обеспечение жилыми помещениями или предоставление денежного возмещения лицам, чьи права на жилое помещение прекращаются в результате сноса дома. В ст. 35 Конституции РФ и в ст. 1 Гражданского кодекса РФ закреплен принцип неприкосновенности собственности. Этот принцип играет исключительно важную роль в гражданско-правовом регулировании общественных отношений в связи с тем, что в качестве участников имущественного оборота выступают в основном собственники, и от надлежащего обеспечения неприкосновенности собственности зависит стабильность правоотношений в имущественной сфере. Каким же образом соотносятся неприкосновенность собственности и возможность изъятия имущества у собственника, в том числе при необходимости сноса жилых домов? Не нарушается ли в данном случае один из основополагающих принципов права? Как верно отмечено Л. В. Щенниковой, принцип неприкосновенности собственности в гражданском праве является его визитной карточкой, но не менее важной в правоотношениях собственности оказывается защита публичных интересов. Особенно очевидно это проявляется в жилищной сфере <*>. -------------------------------- <*> Щенникова Л. Неприкосновенность собственности на жилище и защита интересов соседей // Российская юстиция. 2001. N 4.

Таким образом, собственность всегда подвержена определенным ограничениям, в то же время она неприкосновенна. Ограничения устанавливаются в интересах общего блага, а принцип неприкосновенности собственности призван минимизировать оказываемое на собственность воздействие. Принудительное отчуждение имущества для государственных и муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Особый случай принудительного изъятия недвижимого имущества предусмотрен в ст. 239 ГК РФ, а применительно к жилым помещениям - в ст. 32 ЖК РФ. Причины изъятия могут быть различными: прокладка магистрали, строительство каких-либо значимых объектов и т. п. Если на таком участке находятся здания, сооружения, в том числе жилые дома, собственник этих объектов (который вовсе необязательно совпадает в одном лице с собственником земельного участка) вправе получить за них соответствующую компенсацию. Наряду с положениями ГК РФ специальная статья (ст. 32), регулирующая изъятие жилых помещений, появилась в Жилищном кодексе не случайно. Снос жилых домов имеет свои особенности. Во-первых, потому, что он не всегда связан с изъятием земельных участков. Во-вторых, жилое помещение как объект гражданских прав имеет свой особый правовой режим в отличие от другого недвижимого имущества. Об этом свидетельствует закрепленный в законе строгий характер целевого использования жилого помещения (ст. 288 ГК РФ), специфика оформления договоров с жильем (ст. 558 ГК РФ), особенности ипотеки жилых помещений (глава 13 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости")) и т. п. Не являются исключением и случаи необходимости сноса жилого дома. Эта специфика отражена в ст. 32 ЖК РФ, закрепляющей основные правила изъятия жилых помещений у собственников и гарантии их прав в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд либо в связи с аварийностью жилого дома. Законодательное регулирование, отвечающее развивающимся отношениям частной собственности в жилищной сфере, в случае необходимости сноса жилого помещения долгое время отсутствовало. Вызвано это тем, что ранее институт собственности граждан занимал незначительное место в системе жилищных отношений. Основным последствием изъятия, как правило, выступало предоставление другого благоустроенного жилого помещения в государственном фонде по установленным нормативам. А следовательно, и вопрос о равноценности предоставляемого возмещения не имел особой значимости. В ЖК РСФСР 1983 г. отсутствовало единство правового регулирования этого вопроса. Так, для приватизированных квартир были установлены специальные правила ст. 49.3 ЖК РСФСР: при сносе дома гражданам предоставлялось равноценное жилое помещение на праве собственности либо иная компенсация. В ст. 117 ЖК РСФСР был указан вид возмещения при сносе домов жилищных кооперативов: взамен сносимого дома кооперативу передавался в собственность равноценный жилой дом. В ст. 137 - 139 ЖК РСФСР предусматривались последствия сноса жилых домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. Эти нормы изначально были рассчитаны именно на жилые дома, а не квартиры. Такой подход был связан с монополией государственной собственности в жилищной сфере на квартиры в многоквартирных домах. Нормы ст. 137 - 139 ЖК РСФСР с развитием рыночных отношений и коренными изменениями в российском законодательстве пришли в противоречие с конституционным принципом равноценности возмещения. Проявлялось это в том, что одним из последствий изъятия указывалось предоставление другого жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, то есть собственник становился нанимателем жилого помещения. Такой законодательный подход вызывал затруднения в правоприменительной практике <*>. -------------------------------- <*> Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 февраля 1999 // Законность. 1999. N 3; Решение Верховного Суда РФ от 7 апреля 1998 г. N ГКПИ 98-73; Постановление Президиума Орловского областного суда от 9 октября 1997 г. // Законность. 1998. N 5.

Жилищный кодекс РФ совершенно верно установил единые для всех собственников последствия изъятия независимо от оснований возникновения их права. Изъятие осуществляется путем выкупа. Предусмотрено два варианта возмещения: 1) выплата выкупной цены, включающей рыночную стоимость жилого помещения и все причиненные убытки; 2) предоставление другого жилого помещения с зачетом его стоимости в выкупную цену. Определение выкупной цены или предоставление денежного возмещения должны осуществляться в строгом соответствии с конституционным критерием равноценности возмещения. В целях выявления соответствия этому критерию сравнение может быть проведено между ранее занимаемым и предоставленным жилым помещением, а также стоимостью ранее занимаемого жилого помещения и полученным денежным возмещением. При этом следует иметь в виду, что компенсируется только то имущество, которое неразрывно связано с землей, иное, свободно отделимое от нее в натуре без ущерба хозяйственного назначения, компенсационному возмещению не подлежит. Заметим, что законодатель сделал в ст. 32 ЖК РФ акцент не на предоставление другого жилого помещения, а на выплату соответствующей выкупной цены по аналогии с положениями ст. 239, 281 ГК РФ. Такой подход представляется не совсем верным. Ранее уже было подчеркнуто, что жилищная сфера имеет определенную специфику, которая проявляется в особенностях ряда правовых институтов. Возникает вопрос о том, почему положения об изъятии жилого помещения не должны отражать этой специфики, тем более в условиях дефицита рынка жилья. Практика показывает, что в основном собственник реализует именно свое право на предоставление взамен другого жилого помещения, а не право на получение его рыночной стоимости. Мы не настаиваем на единственном варианте возмещения (у собственника должен быть выбор), однако такое строение статьи нивелирует второй вариант возмещения. Кроме того, отсутствует критерий "равноценное" жилое помещение, его исключение из формулировки соответствующих норм приведет, на наш взгляд, на практике к нарушениям прав собственника. Еще раз хотим подчеркнуть, что ст. 35 Конституции РФ закрепила необходимость предоставления предварительного и равноценного возмещения. Таким образом, если собственником выбран именно такой вариант возмещения, он должен быть наделен правом настаивать именно на равноценности предоставляемого взамен жилого помещения. Обратимся к вопросу о составе денежного возмещения. Согласно п. 7 ст. 32 ЖК РФ при определении выкупной цены жилого помещения в нее включаются рыночная стоимость жилого помещения и все убытки, причиненные собственнику его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением, переездом, поиском другого жилого помещения, оформлением права собственности, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Основную его часть составляет стоимость жилого помещения. Стоимость определяется, исходя из рыночной цены. Вопрос о том, что включается в состав денежного возмещения, является одним из наиболее сложных не только для российского законодателя. Различные правовые системы используют абстрактные и традиционные понятия, уходящие корнями в глубокое Средневековье. Например, "справедливая компенсация", "объективная рыночная цена", "достойное вознаграждение" и т. д. В научной литературе неоднократно подчеркивалось, что в правовом государстве, одним из признаков которого являются надлежащие гарантии собственности, необходимо исходить из того, что возмездное изъятие не является санкцией за совершение правонарушения и что собственник не имел намерения продавать или иным образом отчуждать имущество, которого он лишается. Следовательно, равноценным возмещением будет такая выплата собственнику, размер которой позволяет ему приобрести такое же (аналогичное по своим качествам) имущество, которое он теряет в результате принудительного отчуждения <*>. Было бы нецелесообразным принуждать частного собственника оплачивать общественное благо. Более того, издержки, связанные с действиями государственной власти, должны быть ею и покрыты. Однако, по справедливому убеждению У. Маттеи <**>, в случае принудительного отчуждения государством частной собственности было бы нерационально допустить навязывание частным собственником государству безоговорочной цены за отчуждаемое имущество (т. е. такой субъективной цены, на которой может настаивать собственник при передаче имущества другому лицу), поскольку в подобных обстоятельствах предоставление государством общественных благ в пользование своим гражданам было бы просто невозможным. Собственник, чье имущество отчуждает государство, может завысить его цену. В связи с этим решением, гарантирующим целесообразность урегулирования, является уплата объективной рыночной цены, то есть цены предмета, имеющего аналогичные родовые признаки, на которой могли бы сойтись средний покупатель и средний продавец при данной конъюнктуре рынка. -------------------------------- <*> См., например: Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 289 и др. <**> См.: Маттеи У., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 280.

Такое решение защитит интересы и самого частного собственника, который не обязан нести бремя ответственности за действия в интересах общего блага. Потери собственника по возможности должны быть сведены к минимуму путем выплаты возмещения, которое позволит ему приобрести сходное имущество в каком-либо ином месте. Согласно ст. 32 ЖК РФ убытки включают также упущенную выгоду. Под упущенной выгодой в гражданском праве понимаются неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (ст. 15 ГК РФ). Следует учесть здесь разъяснения высших судебных инстанций о том, что необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат, договор, определяющий размер ответственности за неисполнение обязательств, и т. д. <*>. Как справедливо отмечено в литературе, "требование определенности причиняемого вреда обусловлено необходимостью исключить компенсирование одного лишь ожидания будущих выгод (например, надежды на отыскание в недрах земли полезных ископаемых). Компенсации, однако, подлежат будущие выгоды, в отношении которых существует определенность" <**>. -------------------------------- <*> Постановление N 6/8 Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9. <**> Маттеи У., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 293.

Законодатель не предусматривает в данном случае компенсации морального вреда, что совершенно верно и соответствует смыслу института изъятия для государственных и муниципальных нужд. По этому вопросу в теории высказаны следующие соображения: "Критерий материальности вреда, причиняемого частному собственнику, свидетельствует о том, что моральный аспект не включается в понятие объективной рыночной цены. Эта тема чересчур спекулятивна, чтобы иметь сколько-нибудь объективное измерение" <*>. -------------------------------- <*> Маттеи У., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 293.

Следует учесть то обстоятельство, что согласно п. 5 ст. 32 ЖК РФ собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены жилого помещения затрат и убытков, связанных с вложениями, значительно увеличивающими стоимость изымаемого жилого помещения, произведенными после государственной регистрации решения об изъятии и соответствующего уведомления его об этом решении. Такое положение ЖК РФ исключает возможность злоупотреблений со стороны собственника. Вопрос о расшифровке понятия равноценное возмещение применительно к жилым помещениям неоднократно поднимался рядом авторов. Совершенно верно отмечает В. Н. Литовкин, что для человека важно само по себе качество проживания, сумма потребительских характеристик предлагаемого жилища, а не только размер и обеспеченность общей площадью <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Литовкина "Концепция развития жилищного законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 5-6. ------------------------------------------------------------------ <*> Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2004. N 3.

При определении равноценности предоставляемого жилого помещения, на наш взгляд, должен быть использован комплексный подход. Каким должно быть предоставляемое возмещение, определяется целым рядом обстоятельств. В частности, учитывается: к какому жилищному фонду относится жилое помещение и на положении кого в нем проживают граждане; состав семьи переселяемых, потребительские характеристики жилого помещения и т. д. Не все указанные обстоятельства в равной степени влияют на качество и размер предоставляемых жилых помещений. Одни из них имеют существенное значение при предоставлении жилой площади собственникам сносимых домов, другие - нанимателям, третьи учитываются при переселении как собственников домов, так и нанимателей. Применительно к собственникам жилого помещения предоставляемое взамен жилое помещение должно отвечать определенным требованиям. Во-первых, находиться в черте данного населенного пункта. Как правило, при предоставлении жилого помещения нанимателю район не учитывается, но для собственников жилого помещения нахождение предоставляемого жилья далеко от центра города, района его прежнего проживания, места работы, отсутствие поблизости торговых организаций влияет на стоимость жилого помещения и равноценность возмещения, а следовательно, эта характеристика подлежит учету в комплексе с другими. В связи с поднятой проблемой в юридической литературе высказывалась мысль о том, "чтобы предоставлять жилое помещение выселяемым в том доме, который будет построен на месте снесенного или в другом, расположенном поблизости от него" <*>. С этим нельзя согласиться, такой подход приведет к значительным затруднениям при необходимости проведения общественно значимых мероприятий, что вступит в противоречие с принципом сбалансированности. Возможны ситуации, когда на новом месте возводится вовсе не жилой дом, а в ближайших домах нет свободных, да еще и равноценных жилых помещений. -------------------------------- <*> Цемко В. П. Возмещение убытков при изъятии земель для государственных и общественных надобностей: Автореф. канд. дис. Киев, 1968. С. 16.

Во-вторых, помещение должно находиться в домах, предназначенных для постоянного проживания, рассчитанных на все времена года. Предоставляться должно изолированное и благоустроенное жилое помещение. Для собственника жилого помещения важно сравнение с уровнем благоустроенности ранее занимаемого им жилья, он может быть выше общего уровня благоустроенности в данном городе или поселке. Помещение должно быть свободным. Если оно занято, пусть даже самоуправно, помещение уже нельзя признать таковым. Жилье должно предоставляться для постоянного проживания. Нельзя переселять в жилое помещение, также предназначенное к сносу или требующее капитального ремонта. Конечно, главное, что определяет равноценность, - это размер ранее занимаемого жилья, количество комнат, планировка. Пристройки, перепланировка и переоборудование, самовольно произведенные в ранее занимаемых помещениях, при переселении граждан не учитываются. Нормативы, используемые в фонде социального использования, при предоставлении жилья собственнику не должны применяться. Представляется, что единственное обстоятельство, при котором они могут быть учтены, - это нуждаемость собственника в улучшении жилищных условий (ст. 49, 51 ЖК РФ). Проведенный собственником капитальный или текущий ремонт жилья значительно увеличивает его стоимость, и потому должен подлежать учету при предоставлении другого жилого помещения, в частности, путем включения в состав убытков. Выбор варианта возмещения принадлежит самому собственнику. Факт наличия у собственника нескольких жилых помещений на праве собственности не должен влиять на вариант возмещения, в любом случае выбор остается за самим собственником. Не должно отразиться на выборе возмещения и то обстоятельство, что собственник проживает в другом населенном пункте и не зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, подлежащем сносу. Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе о последствиях сноса жилых домов собственников, для которых изымаемое жилое помещение является единственным пригодным для проживания местом. В литературе по этому поводу встречается ряд предложений. Так, Е. В. Унина высказывается о "необходимости введения ограничений на отчуждение жилой площади, если в собственности гражданина находится только одно жилое помещение, или, по крайней мере, предусмотреть строгий порядок такого отчуждения, поскольку лицо, отчуждающее единственное имеющееся у него жилое помещение, может остаться на улице" <*>. -------------------------------- <*> Унина Е. В. О праве собственности граждан на жилое помещение // Правоведение. 1999. N 1. С. 265.

Вряд ли с таким предложением можно согласиться. На наш взгляд, каждый собственник вправе сам решать, каким образом он будет удовлетворять свои потребности в жилье. Мотивы, побудившие собственника сделать такой выбор, могут быть самые разные: переезд к супругу, родителям, желание приобрести жилое помещение в другой местности и т. д. Контроль может иметь место только в отношении определенных, нуждающихся в дополнительных гарантиях, категорий граждан. Таким образом, во избежание нарушения прав собственников жилых помещений общие положения ЖК РФ, как нам видится, должны быть раскрыты, конкретизированы в подзаконных нормативных актах, определяющих порядок и методику расчета денежной компенсации и критерии определения того жилого помещения, которое будет предоставлено собственнику сносимого жилого помещения. Отсутствие четкого правового регулирования, отвечающего современным условиям, вызывает большие практические трудности и приводит к нарушению прав собственников при сносе принадлежащих им жилых помещений, что является недопустимым. Не согласны с позицией тех авторов, по мнению которых, ответы на вопросы, что такое реальная стоимость имущества и что такое полное возмещение убытков, может дать только судебная практика. Несомненно, роль судебной практики велика, но основные критерии такого определения должны быть заложены в законодательстве. Подтверждением тому служат совершенно справедливые, на наш взгляд, слова выдающегося русского цивилиста И. А. Покровского: "Там, где проблема представляет наибольшие трудности, где желательная норма нелегко поддается формулированию, где вопрос не вполне ясен, законодатель с легкостью прибегает к излюбленному приему - употребляет какое-нибудь общее выражение, создает один из так называемых "каучуковых" параграфов, представляя затем судам и юриспруденции вложить в него надлежащее содержание. Прием, конечно, соблазнительный, но представляющий не разрешение проблемы, а уклонение от нее" <*>. Определение критериев в нормативных актах значительно уменьшит число возникающих по этому вопросу споров. Показательным в связи с этим будет высказывание Д. А. Гараймович, которая при исследовании оценочных понятий в современном гражданском праве пришла к выводу, "что формализация придает гражданскому праву четкость, а оценочные понятия - определенную гибкость. Так как и тот, и другой компонент в гражданском праве очень важны, то надо стремиться к правильному сочетанию формально-определенных и оценочных понятий" <**>. -------------------------------- <*> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. 3-е. изд. М., 2001. С. 103. <**> Гараймович Д. А. Оценочные понятия в современном гражданском праве // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 148.

------------------------------------------------------------------

Название документа