Государственная корпорация как новый субъект права

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ КАК НОВЫЙ СУБЪЕКТ ПРАВА

Э. В. ТАЛАПИНА

Талапина Эльвира Владимировна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.

"Раздача" государственных полномочий - один из лозунгов мировых административных реформ. Вместе с полномочиями государство распределяет и ответственность за выполнение регулирующих функций, которую несут новые субъекты регулирования (процесс получил наименование дерегулирования). Во Франции эти новые субъекты именуют независимыми административными органами (autorites administratives independantes), в США и Великобритании - агентствами (agencies, quangos). В нашей стране в число "получателей" властных функций первоначально попали саморегулируемые организации. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <1> включил развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики в число направлений административной реформы. Политика и законодательство тех лет позволили автору представить в сравнительном аспекте именно саморегулируемые организации (СРО) в качестве аналога независимых агентств на XVII конгрессе Международной академии сравнительного права (Утрехт, 2006) <2>. Однако принятый 1 декабря 2007 г. Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" <3> закрепил гражданско-правовой статус СРО как некоммерческих объединений. Более того, он не предусматривает возможности осуществления СРО публичных функций. В этом плане Закон диссонирует с Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева" <4>. Суд указал на публичную составляющую статуса арбитражных управляющих, подтвердил право государства устанавливать условия объединения в саморегулируемые организации, в том числе и обязательность членства в них, с учетом выполняемых ими публично-правовых функций. Таким образом, Конституционный Суд включил СРО в круг субъектов, выполняющих публичные функции, и отдельно подчеркнул, что "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам". -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. <2> General reports of the XVII Congress of the International Academy of Comparative Law, Bruylant, Eleven International Publishing, 2007. P. 835. <3> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <4> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Так или иначе, состояние нашего законодательства показывает, что затея с передачей публичных функций СРО не удалась. СРО помогают управлению, но по ту сторону власти. Идея административной реформы по втягиванию СРО в обновленное государственное управление не реализовалась. Такое недоверие государства к СРО вполне логично следует из их гражданско-правового статуса - уж чересчур частные эти субъекты, слишком велик соблазн реализации ими собственных коммерческих интересов. А агентства, напомним, весьма близки к государству и являются субъектами публичного права. Видимо, по этой причине внимание государства переключилось на других субъектов, способных "аккомпанировать" государственной власти, - государственные корпорации. Именно государственные корпорации близки по своему нормативному статусу к независимым агентствам.

Общие нормы о государственных корпорациях

Понятие "корпорация" довольно плотно вошло в употребление в 90-е гг. XX в. по инициативе цивилистов. Корпорациями стали именовать акционерные общества <5>, в развитие чего появились термины "корпоративное право" <6>, "корпоративное законодательство", "корпоративный юрист". Обычно в исследованиях по гражданскому праву содержится исторический экскурс, в результате которого вскрываются "публичные корни" корпорации (от латинского "corpus" - объединение, союз), и констатируется наличие публичных корпораций в современных правовых системах. Например, по американскому праву корпорации - юридические лица, которые делятся на государственные (публичные) и частные; и те и другие являются формами предпринимательства <7>. -------------------------------- <5> См., например: Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. 2000. N 4; Зурабян А. А. Правовая природа органа корпорации // Юридический мир. 2006. N 11. <6> См.: Кашанина Т. В. Корпоративное право. М., 2006. <7> Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М., 2002. С. 203 - 207.

Высказано и мнение, что корпорациями можно признать только сложные хозяйственные структуры, юридические лица, организованные на принципах членства и управомоченные на соответствующее правотворчество действующей системой права. "К корпорациям также не относятся организации, созданные на основе акта публичной власти и обладающие определенными полномочиями. В российской правовой системе они выступают как государственные и муниципальные учреждения и составляют самостоятельный вид субъектов права" <8>. "Корпорациями по своей юридической природе являются хозяйственные общества, созданные в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью" <9>. То есть корпорация согласно распространенной позиции - это коммерческая организация. -------------------------------- <8> Потапов В. А., Лазарев В. В. Корпорации и их виды в российской правовой системе // Внешнеторговое право. 2006. N 2. <9> Кулик А. А. Корпорации в гражданском праве Российской Федерации // Право и политика. 2007. N 7.

Возможно, такой подход и соответствовал бы действительности, но в 1999 г. в законодательстве появился новый вид некоммерческой организации - государственная корпорация. Ее весьма необычный статус сразу вызвал дискуссии. "Классическое понимание корпорации как формы юридического лица, при которой два и более лица объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, явно не соответствует исключительно "унитарной" модели государственной корпорации, регламентированной в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" <10>. От себя добавим, что государственная корпорация так же не вписывается в привычную систему некоммерческих организаций, как и унитарное предприятие с его правом хозяйственного ведения - в систему коммерческих. -------------------------------- <10> Суязов Е. Е. Юридическая природа корпораций в РФ // Юрист. 2002. N 6.

Согласно ст. 7.1 ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это редкий вид юридического лица, которое, вопреки ст. 52 ГК РФ, создается и действует не на основании устава, учредительного договора или общего положения об организациях данного вида, а на основании федерального закона. Данное положение отдельно оговорено в законе - для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса РФ. По общему правилу (а законом о создании может быть предусмотрено иное) государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, может быть предусмотрено иное. Существенное отличие госкорпораций от унитарных предприятий и государственных учреждений в том, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации. В 2007 г. рассматриваемый Закон дополнен нормой следующего содержания: в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующий интересы ее кредиторов. Высказана точка зрения, что правовой режим имущества тяготеет к сложноструктурной модели собственности, в частности фидуциарной. "Передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает государственную собственность в частную. Данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников - самого государства и государственной корпорации" <11>. Думается, проблемы, связанные с публичной собственностью, все же трудно решить при помощи только гражданского права. -------------------------------- <11> Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5. С. 115.

Государственная корпорация имеет специальную (целевую) правоспособность и использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация может быть ликвидирована, если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание. Согласно общей норме государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации. В соответствии со ст. 26 ФЗ "О некоммерческих организациях" источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. При этом многие положения ст. 32 ФЗ "О некоммерческих организациях", касающиеся контроля за деятельностью некоммерческой организации, не распространяются на государственные корпорации. Правовой статус государственной корпорации, закрепленный в Законе, чрезвычайно гибок, что может свидетельствовать как о непродуманности концепции и желании апробировать ее на практике, так и о сознательном создании для государства нового "гуттаперчевого" вида юридического лица. Видится и третий вариант: государство еще не определилось с тем, станут ли госкорпорации видом юридического лица, который прочно займет определенное место в системе, или это только временный институт. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, могут устанавливаться особенности правового положения государственной корпорации, причем и те, которые идут вразрез с общими нормами (положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации, - сказано в ФЗ "О некоммерческих организациях"). Иными словами, закон о создании госкорпорации никак не связан рамками другого закона, а правовой статус государственной корпорации всякий раз создается будто бы заново. Из этого следует вывод, что каждая государственная корпорация являет собой, по сути, отдельный вид юридического лица. Законодательно задан только общий контур закона о создании государственной корпорации: "В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации". И в эту матрицу можно "загрузить" любые данные. Поэтому нельзя сказать, что государственная корпорация - полноправный "член семьи" некоммерческих организаций, это обособленный вид в данном роде. Правда, и сам институт некоммерческих организаций вызывает массу вопросов ввиду его комплексности и недостаточной системности.

Виды государственных корпораций

Процесс создания государственных корпораций активизировался в 2007 г. Зная, что каждая из корпораций уникальна, попытаемся все же найти общие черты их статуса. Для этого обратимся к таблице, объединяющей существующие на сегодняшний день государственные корпорации.

Государственные корпорации

Наименование Применимое право Отношения с государством государственной корпорации, ФЗ о создании, цели корпорации

Агентство по страхованию Законодательство В совет директоров Агентства вкладов, ФЗ от 23 декабря о некоммерческих входят 13 членов - семь 2003 г. N 177-ФЗ организациях без представителей Правительства "О страховании вкладов изъятий РФ, пять представителей Банка физических лиц в банках России и генеральный директор Российской Федерации". Агентства. Цель деятельности Председатель совета директоров Агентства - обеспечение Агентства избирается советом функционирования системы директоров Агентства по страхования вкладов представлению Правительства РФ. Агентство и Банк России координируют свою деятельность и информируют друг друга по вопросам осуществления мероприятий по страхованию вкладов

Государственная Законодательство о Правительство РФ: корпорация "Банк развития банках и банковской 1) назначает на должность и и внешнеэкономической деятельности освобождает от должности деятельности распространяется на членов наблюдательного совета (Внешэкономбанк)", ФЗ от деятельность Внешэкономбанка; 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ Внешэкономбанка в 2) утверждает положение о "О Банке развития". части, не наблюдательном совете Действует в целях противоречащей Внешэкономбанка; обеспечения повышения настоящему 3) утверждает Меморандум конкурентоспособности Федеральному экономики Российской закону, и с учетом Федерации, ее установленных диверсификации, настоящим Федеральным стимулирования законом особенностей. инвестиционной На Внешэкономбанк не деятельности путем распространяются осуществления некоторые положения инвестиционной, законодательства о внешнеэкономической, банках и банковской страховой, деятельности (в том консультационной и иной числе по ликвидации предусмотренной настоящим или реорганизации Федеральным законом кредитных деятельности по организаций) реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства

Российская корпорация На Корпорацию не Президент РФ назначает на нанотехнологий, ФЗ от 19 распространяются должность и освобождает от июля 2007 г. N 139-ФЗ положения должности генерального "О Российской корпорации Федерального закона директора Корпорации. нанотехнологий". от 26 октября 2002 г. Правительство РФ: Действует в целях N 127-ФЗ 1) назначает на должность и содействия реализации "О несостоятельности освобождает от должности государственной политики (банкротстве)" членов наблюдательного совета в сфере нанотехнологий, Корпорации, в том числе развития инновационной председателя инфраструктуры в сфере наблюдательного совета нанотехнологий, Корпорации, за реализации проектов исключением генерального создания перспективных директора Корпорации, входящего нанотехнологий и в состав наблюдательного совета наноиндустрии Корпорации по должности; 2) определяет размер вознаграждения генерального директора Корпорации; 3) определяет направления, порядок и условия инвестирования временно свободных средств Корпорации, а также предельный размер инвестируемых временно свободных средств Корпорации

Государственная Фонд действует до 1 Председатель наблюдательного корпорация - Фонд января 2012 г. и совета Фонда назначается на содействия реформированию подлежит ликвидации в должность и освобождается от жилищно-коммунального соответствии со должности Правительством РФ. хозяйства, ФЗ от 21 июля ст. 25 Федерального Состав наблюдательного совета 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде закона Фонда утверждается содействия реформированию Правительством РФ. В состав жилищно-коммунального наблюдательного совета Фонда хозяйства". Цель на срок осуществления деятельности Фонда - деятельности Фонда включаются: создание безопасных и 1) шесть членов по благоприятных условий представлению Президента РФ; проживания граждан и 2) пять членов по стимулирование представлению Правительства РФ; реформирования жилищно - 3) четыре члена по коммунального хозяйства, представлению Федерального формирования эффективных Собрания РФ (по два от каждой механизмов управления палаты Федерального Собрания); жилищным фондом, 4) два члена по представлению внедрения Общественной палаты РФ ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда

Государственная В своей деятельности Правительство РФ: корпорация по Корпорация 1) назначает на должность и строительству олимпийских руководствуется также освобождает от должности: объектов и развитию Олимпийской хартией и а) председателя города Сочи как соглашением, наблюдательного совета горноклиматического заключенным Корпорации; курорта, Международным б) членов наблюдательного ФЗ от 30 октября 2007 г. олимпийским комитетом совета Корпорации; "О Государственной с Олимпийским в) президента Корпорации; корпорации по комитетом России и 2) осуществляет в отношении строительству олимпийских городом Сочи на Корпорации другие полномочия, объектов и развитию проведение XXII предусмотренные настоящим города Сочи как Олимпийских зимних Федеральным законом, другими горноклиматического игр и XI федеральными законами, курорта". Цель Паралимпийских зимних правовыми актами Президента РФ деятельности - игр 2014 г. в городе осуществление Сочи управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта

Государственная На Государственную Президент РФ: корпорация корпорацию 1) назначает председателя и "Ростехнологии", ФЗ от 23 "Ростехнологии" не иных членов наблюдательного ноября 2007 г. N 270-ФЗ распространяется совета Государственной "О Государственной действие Федерального корпорации "Ростехнологии", корпорации закона от 26 октября прекращает их полномочия "Ростехнологии". Цель 2002 г. N 127-ФЗ "О в порядке, установленном деятельности - содействие несостоятельности настоящим Федеральным законом; разработке, производству (банкротстве)" 2) назначает на должность и и экспорту освобождает от должности высокотехнологичной генерального директора промышленной продукции Государственной корпорации путем обеспечения "Ростехнологии" поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно - промышленный комплекс

Государственная На Корпорацию не Президент РФ: корпорация по атомной распространяется 1) утверждает: энергии "Росатом", ФЗ от действие Федерального а) перечень открытых 1 декабря 2007 г. N закона от 26 октября акционерных обществ, которые 317-ФЗ "О Государственной 2002 г. N 127-ФЗ "О находятся в федеральной корпорации по атомной несостоятельности собственности и акции которых энергии "Росатом". (банкротстве)". подлежат передаче Корпорации в Корпорация создается и Корпорация является качестве имущественного взноса действует в целях уполномоченным Российской Федерации; проведения органом управления б) перечень федеральных государственной политики, использованием государственных унитарных осуществления атомной энергии, предприятий, в отношении нормативно-правового осуществляющим которых Корпорация осуществляет регулирования, оказания полномочия и функции, от имени Российской Федерации государственных услуг и предусмотренные полномочия собственника управления настоящим Федеральным имущества; государственным законом в отношении в) перечень федеральных имуществом в области организаций государственных унитарных использования атомной Корпорации и иных предприятий, имущественные энергии, развития и юридических лиц, комплексы которых подлежат безопасного осуществляющих виды передаче Корпорации в качестве функционирования деятельности в имущественного взноса организаций атомного области использования Российской Федерации, и порядок энергопромышленного и атомной энергии, осуществления такого взноса; ядерного оружейного установленные г) перечень федеральных комплексов Российской Федеральным законом государственных унитарных Федерации, обеспечения "Об использовании предприятий, подлежащих ядерной и радиационной атомной энергии", а преобразованию в открытые безопасности, также виды акционерные общества, акции нераспространения ядерных деятельности, которых будут переданы материалов и технологий, связанные с Корпорации в качестве развития атомной науки, разработкой, имущественного взноса техники и изготовлением, Российской Федерации, и порядок профессионального утилизацией ядерного осуществления такого взноса; образования, оружия и ядерных д) положение о взаимодействии осуществления энергетических Корпорации и Министерства международного установок военного обороны Российской Федерации; сотрудничества в этой назначения е) положение об уполномоченном области органе Министерства обороны Российской Федерации по вопро - сам поддержания, развития и эксплуатации ядерного боезапаса, обеспечения его ядерной безопасности, охраны и антитеррористической устойчивости, контроля за проведением ядерных испытаний за пределами Российской Федерации; 2) назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета Корпорации и председателя наблюдательного совета Корпорации в соответствии со ст. 23 настоящего Федерального закона; 3) назначает на должность и освобождает от должности генерального директора Корпорации в соответствии со ст. 26 настоящего Федерального закона; Правительство РФ: 1) утверждает: а) порядок передачи Корпорации имущественного взноса Российской Федерации в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом; б) перечень федерального имущества, передаваемого Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 18 настоящего Федерального закона; в) перечень федеральных государственных учреждений, передаваемых Корпорации; г) перечень федерального имущества, которое не закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями и права собственника которого от имени Российской Федерации осуществляет Корпорация; д) программу деятельности Корпорации на долгосрочный период; е) государственный оборонный заказ Корпорации; ж) регламент Корпорации; з) порядок отчисления средств на формирование специальных резервных фондов Корпорации

Федеральный фонд На Фонд не В состав попечительского совета содействия развитию распространяются Фонда входят одиннадцать жилищного строительства, положения некоторых членов, в том числе генеральный ФЗ от 24 июля 2008 г. пунктов ст. 32 ФЗ "О директор Фонда, являющийся N 161-ФЗ "О содействии некоммерческих членом попечительского совета развитию жилищного организациях", а Фонда по должности. Состав строительства". Целями также положения попечительского совета Фонда деятельности Фонда абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК утверждается Правительством РФ. являются содействие РФ (представительства Председатель попечительского развитию жилищного и филиалы должны совета Фонда назначается на строительства, иному быть указаны в должность и освобождается от развитию территорий, учредительных должности Правительством развитию объектов документах создавшего Российской Федерации. инженерной, социальной и их юридического Генеральный директор Фонда транспортной лица). На отношения, назначается на должность и инфраструктуры, возникающие при освобождается от должности производства строительных отчуждении имущества, Правительством РФ материалов, изделий, передаваемого в конструкций для жилищного собственность строительства и Федерального фонда содействие созданию содействия развитию промышленных парков, жилищного технопарков, бизнес - строительства в инкубаторов в целях качестве формирования имущественного взноса благоприятной среды Российской Федерации, жизнедеятельности не распространяется человека и общества действие ФЗ о приватизации

Общее для всех корпораций Положения ФЗ Высшим органом управления "О некоммерческих корпорации является организациях" о наблюдательный совет порядке осуществления (в Агентстве по страхованию контроля за вкладов - совет директоров). деятельностью Назначения в совет некоммерческих осуществляют Президент или организаций (пункты в Правительство. Председателем статье 32) не наблюдательного совета распространяются на Внешэкономбанка является государственные Председатель Правительства РФ корпорации, так как у них другой порядок взаимоотношений с государством (только в отношении Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия реформе ЖКХ такого исключения не сделано)

Из сравнительного анализа можно выделить основные черты правового статуса. Во-первых, каждая государственная корпорация создается для определенной цели, но эта цель не поддается систематизации и может проявляться в самых разных сферах. Таким образом, правоспособность государственных корпораций целевая. Во-вторых, на большинство корпораций не распространяется законодательство о банкротстве, а также общие нормы о контроле за некоммерческими организациями. В-третьих, государство принимает активное участие в управлении корпорацией (высшие должностные лица назначаются Президентом или Правительством РФ, корпорация подотчетна государству). В-четвертых, процедура передачи имущественного вклада в государственную корпорацию выведена из-под действия законодательства о приватизации, что не позволяет назвать ее приватизацией де-юре, однако дает основания для утверждений о новом, исключительном способе приватизации де-факто <12>. Здесь мы солидарны с В. Завадниковым, главой Комитета Совета Федерации по промышленной политике, который назвал создание госкорпораций "иной формой приватизации" <13>. -------------------------------- <12> Во Франции подобное размывание государственной собственности именуют "мягкой" приватизацией. <13> Главные олигархи - это чиновники // Власть. 2008. 12 мая.

Деятельность государственных корпораций

Пожалуй, еще больше вопросов, нежели ответов, возникает при пристальном рассмотрении деятельности государственных корпораций. С одной стороны, остается в силе общее правило для всех некоммерческих организаций: некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. С другой стороны, получив значительные денежные средства и имущество, многие корпорации активно занимаются именно предпринимательством, попадая в то самое узкое место нашего законодательства, где смыкаются подходы налоговиков и управленцев относительно трактовки целей создания некоммерческой организации и ее предпринимательских возможностей. Попутно заметим, что в результате налоговых реформ некоммерческие организации признаны плательщиками налога на прибыль и даже в том случае, когда этой прибыли нет, обязаны подавать налоговую декларацию по упрощенной форме. С точки зрения теоретической это означает очередной удар по главному признаку некоммерческой организации. Возможности инвестирования свободных денежных средств государственными корпорациями определяются Правительством РФ. Так, принято Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. N 127 "О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств Государственной корпорации "Российская корпорация нанотехнологий" <14>, Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. N 76 "О размещении временно свободных средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <15>. Фактически такими свободными средствами признаны все остатки средств на счете в Центральном банке. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2008. N 9. Ст. 860. <15> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 733.

Нормативное определение деятельности корпораций различно: в одних случаях она обозначается как функции, в других - как полномочия (управленческие). В частности, Росатом представляет собой гибрид органа исполнительной власти и коммерческой организации. Такое явное совмещение управленческих и хозяйственных функций потребовало даже внесения изменений в ФЗ "О защите конкуренции" (теперь "запрещается... наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"). Вдобавок в отличие от всех властных структур, которые, будучи учреждениями, используют имущество на праве оперативного управления, корпорация Росатом имеет право собственности на переданное ей имущество. Согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. N 369 "О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <16> Федеральное агентство по атомной энергии упразднено. Акты Президента РФ, определяющие полномочия Федерального агентства по атомной энергии в установленной сфере деятельности, применяются в отношении Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1112.

Целая статья ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" посвящена полномочиям этой Корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Корпорация имеет право издавать нормативные правовые акты по целому ряду вопросов государственного учета и контроля ядерных материалов, выдачи сертификатов и пр. Она готовит и вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. В том, что нормотворческие полномочия Росатома ничем не отличаются от полномочий федеральных органов исполнительной власти, нет никаких сомнений; это подтверждается и формально. Нормативные правовые акты Корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц. Эти акты подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты Корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В дополнение к изложенному Корпорация может (самостоятельно, без последующего одобрения со стороны исполнительной власти) признавать не действующими на территории Российской Федерации акты Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, а также признавать утратившими силу акты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной энергии. Такого рода публичная деятельность государственных корпораций не может не влиять и на правовой статус их работников. Государственными служащими они не являются. Однако согласно изменениям, внесенным в 2007 г. в Уголовный кодекс РФ, соответствующие сотрудники государственных корпораций признаны должностными лицами и субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Все изложенное позволяет вновь поставить два важных вопроса, требующих нормативного решения, - о делегировании государственных полномочий негосударственным субъектам и о публичном юридическом лице. Ведь многочисленные изъятия из ГК РФ и ФЗ "О некоммерческих организациях" по отношению к государственным корпорациям показывают, что хлипкой гражданско-правовой одежды явно не хватает для оформления их статуса, если, конечно, такого рода субъекты вообще намерены прижиться в нашем праве.

Риски при создании государственных корпораций

Когда государство передает свое имущество другому субъекту, оно всегда рискует не получить его обратно. Если же государство отдает свое имущество безвозвратно, но с определенной целью, оно рискует не достичь этой цели и попусту потратиться. Любопытно, что Министр финансов РФ А. Кудрин был главным противником идеи имущественного взноса государства в виде пакетов акций в Ростехнологии, так как опасался, что Госкорпорация будет уводить доходы из федерального бюджета, продавая акции предприятий, которые получит от государства <17>. -------------------------------- <17> Ведомости. 2008. 16 июня.

Еще более трезвый и прагматичный взгляд на положение вещей содержит экспертный доклад Комитета Совета Федерации по промышленной политике "Государственные корпорации в современной экономике" (2008). В нем отмечено, что нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля. В то же время в докладе утверждается, что единственным ограничением целей и функций государственных корпораций являются Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Так, "государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля". Подобный вывод представляется нам уже не соответствующим действительности, поскольку Росатом фактически и юридически приравнен к органу исполнительной власти. В докладе отмечена слабость государственного контроля за корпорациями. Как правило, контроль учредителя закреплен в виде ежегодной отчетности корпорации перед Правительством и Президентом РФ, иногда говорится о контроле со стороны Счетной палаты РФ. Одновременно в принятых Законах о создании государственных корпораций им предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя и совсем не предусмотрен контроль за крупными сделками. По мнению авторов доклада, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций. Форма государственной корпорации, наоборот, создает идеальные условия для перевода государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов. Участие корпораций в формировании государственной политики - опасный симптом. Вместо отделения государственного аппарата от экономики, что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики, происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Этот процесс фактически означает радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начало демонтажа регулярного аппарата государственного управления. Авторы напоминают, что по подобной схеме был приватизирован "Газпром" <18>. Вообще, все нынешние крупнейшие акционерные общества (субъекты частного права) появились на базе советских Министерств - "Газпром", "ЛУКойл", РЖД, бывшее РАО "ЕЭС". -------------------------------- <18> В 1989 г. Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в Государственный газовый концерн "Газпром". Концерн был преобразован в открытое акционерное общество Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1993 г. (учредитель - федеральное Правительство). С 1996 г. начали осуществляться торги акциями "Газпрома". Лица, возглавлявшие бывшие министерства в новом статусе, тоже известны. В январе 1992 г. О. Сосковец, Министр металлургии СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную на базе этого Министерства Государственную корпорацию "Росчермет". В 1992 г. В. Величко, Министр энергетического и транспортного машиностроения СССР в 1987 - 1991 гг., создал на базе своего Министерства Государственный концерн "Тяжэнергомаш" и стал в нем председателем правления. После приватизации Концерн получил название "ТЭНМА", а В. Величко стал в нем генеральным директором.

Мы вынуждены согласиться с мнением экспертов, считающих государственные корпорации потенциально коррупционным сегментом экономики. Авторы доклада приводят несколько возможных способов выведения активов из подконтрольных организаций, позволяющих превращать государственную собственность в свою личную. 1. Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации. 2. Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время. Это связано, в частности, с нехваткой квалифицированного персонала, которая не может быть ликвидирована в ближайшие два года, какие бы средства ни вкладывались в соответствующие производства. 3. Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в офшорных зонах и принадлежащие в конечном счете менеджерам корпорации. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т. п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет. 4. Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации. 5. Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков "откаты". Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др. 6. Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя "карманных" подрядчиков или сговорившись с ними. 7. Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги - облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения - предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы. 8. Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям (Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и Роснанотеху) в общей сложности 550 млрд. руб. <19>, причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов Правительства, одной десятой от этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, "своевременная" утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций. -------------------------------- <19> Доклад подготовлен в первой половине 2008 г.

Относительно последнего пункта мировой финансовый кризис уже внес свои коррективы, существенно сократив привлекательность фондового рынка. Заодно обнаружилась и более простая схема. Государство решило поддержать банки, реальный сектор экономики и фондовый рынок, направив туда средства через корпорацию "Внешэкономбанк" <20>, однако деньги до адресатов не доходят или доходят под чересчур высокие проценты. -------------------------------- <20> Согласно распоряжению Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. N 1665-р в уставный капитал Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" внесен имущественный взнос в сумме 75 млрд. руб. на реализацию мер по поддержке финансового рынка России.

Во избежание перечисленных рисков авторы доклада предлагают возврат властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и явный законодательный запрет на передачу им таких функций, а также установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства. На наш взгляд, проблема глубже. Ее происхождение связано с общей слабостью административной теории и законодательства, отсутствием системообразующих законов в этой сфере, непоследовательностью административной реформы, значительным отрывом практики, избравшей путь эксперимента, от теории. Любой новый институт, в том числе государственные корпорации, может работать на общество, если он вписывается в общую систему, не имеет серьезных противоречий и создается на "твердой почве", которой в российском публичном праве нет.

Итоги и перспективы

На основании изложенного можно констатировать, что государственная корпорация - новый субъект права, чья правоспособность реализуется преимущественно в сферах гражданского и административного права. Публичное происхождение, тесная управленческая связь с государством и в целом управленческий облик - это каркас статуса государственной корпорации. Оригинальный имущественный режим и "свободное плавание" в рыночных отношениях - гражданско-правовые черты. Очевидно, государственные корпорации подвергаются смешанному правовому регулированию. Во всяком случае, так мы это станем называть до тех пор, пока статус публичных юридических лиц не будет урегулирован в полной мере в рамках публичного права. Само появление государственных корпораций свидетельствует об усилении непосредственного участия государства в экономических отношениях. "В известной мере продемонстрирована существенная корректировка либерального курса экономического развития страны, направленная на усиление государственного сектора экономики" <21>. Безусловно, государственные корпорации - еще один проводник экономической политики государства, а это требует закрепления их особой связи с государством. Кстати, наиболее распространенными причинами создания государственных корпораций в мире являются экономический кризис, нехватка товаров и услуг общественного значения, их низкое качество или завышенные цены, необходимость ослабления исторически сложившейся зависимости страны от иностранного капитала <22>. Поэтому госкорпорации - новое субъектное звено проведения государственной политики в той или иной области. Они - следствие дерегулирования, так как должны, с одной стороны, вписываться в рыночную систему, с другой - осуществлять управленческие функции, "разгружая" государство. -------------------------------- <21> Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5. С. 111. <22> Данилов С. Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. М.: ГУ - ВШЭ, 2008. С. 76.

Мы уже отмечали, что статус государственной корпорации по российскому законодательству во многом сходен с публичными корпорациями в мире. В Великобритании публичные корпорации являются самостоятельными органами публичной администрации, несущими полную самостоятельную ответственность, подобно частным компаниям <23>. Некоторые из публичных корпораций профессионально занимаются коммерческой деятельностью (корпорации, созданные для управления газовой и электроэнергетической промышленностью, Британская радиовещательная корпорация, Управление по атомной энергии и др.), другие же сосредоточиваются на вопросах управления (Комиссия по вопросам охраны окружающей среды, Комиссия цен, Комиссия заработной платы и др.). В статуте или королевском патенте, дарующем индивидуальную корпоративную правосубъектность, корпорация может быть наделена в том числе и правом издавать обязательные для неограниченного круга лиц постановления, включая постановления нормативного характера <24>. -------------------------------- <23> Козырин А. Н., Глушко Е. К., Штатина М. А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. М., 2006. С. 124 - 125. <24> См.: Зинченко С. А., Галлов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения. М., 2007.

При этом немаловажно, что государственные корпорации в Австралии, Великобритании, Индии, Канаде <25> являются аналогом независимых агентств - децентрализованных учреждений, подчиненных режиму публичного права. Они фактически составляют часть пирамиды исполнительной власти, но находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Официально они подчинены не исполнительной, а законодательной власти <26>. -------------------------------- <25> Данилов С. Ю. Независимые агентства: основы статуса и функционирования // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. М.: ТЕИС, 2006. С. 151. <26> Данилов С. Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. М.: ГУ ВШЭ, 2008. С. 76.

В этой связи нужно вновь отметить российскую самобытность. У нас корпорации отчитываются перед Правительством или Президентом, но не парламентом. Кроме того, подчиненность режиму публичного права наших корпораций неочевидна. Они создаются как некоммерческие организации, впрочем, как и сами органы власти (в качестве учреждений), а также как саморегулируемые организации, недавние претенденты на осуществление публичных функций. Пока не будет нормативного порядка в отношении некоммерческих организаций, трудно ожидать ясности в регулировании статуса государственных корпораций. К сожалению, недостаточная урегулированность правового статуса госкорпораций лишь усиливает имеющиеся коррупционные возможности. И это наиболее вероятная перспектива, ведь в условиях коррумпированного государства любая благая цель способна переродиться в свою противоположность.

Название документа