К вопросу о разграничении понятий "жилищный фонд и "жилой фонд Вооруженных Сил Российской Федерации" и их правовых режимах

К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОНЯТИЙ "ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД" И "ЖИЛОЙ ФОНД ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И ИХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМАХ

А. А. АБРАМОВ

Абрамов А. А., помощник начальника Военной академии войсковой ПВО Вооруженных Сил Российской Федерации по правовой работе - начальник юридической службы, подполковник юстиции.

При рассмотрении правового режима жилого фонда Вооруженных Сил Российской Федерации важно отметить, что его основой является определенный порядок владения, пользования и распоряжения указанным жилым фондом. Правовой режим - особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права <1>. -------------------------------- <1> Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия / Авт.-сост. А. А. Иванов. М., 2006. С. 243.

Другими словами, применительно к правовому режиму жилищного фонда правовой режим должен рассматриваться как определенный способ организации имущественных отношений по отношению к составляющим жилой фонд жилым помещениям, позволяющий наилучшим способом достичь удовлетворения интересов субъектов правоотношений, складывающихся в порядке его использования (пользования и распоряжения). В настоящей статье автором будут использоваться понятия "жилой фонд" и "жилищный фонд". Поэтому необходимо дать определение указанных понятий. Жилищный фонд - сложный инженерный комплекс, оснащенный разнообразными теплоэнергетическими устройствами, автоматическими средствами управления и эксплуатации, широкой сетью коммуникаций, лифтовым, сантехническим, противопожарным и другим инженерным оборудованием <2>. На взгляд автора, с указанным определением вряд ли можно согласиться. Когда П. И. Седугин дает определение "жилищного фонда" как учетной категории, им допускается подмена понятий "жилой фонд" и "жилищный фонд". В качестве учетной категории выступает понятие "жилой фонд", что находит отражение в законодательных актах. Например, ст. 275.1 НК РФ, в которой указаны особенности определения налоговой базы налогоплательщиками, осуществляющими деятельность, связанную с использованием объектов обслуживающих производств и хозяйств, устанавливает, что к объектам жилищно-коммунального хозяйства относятся жилой фонд, гостиницы (за исключением туристических), дома и общежития для приезжих, объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны, сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-, тепло - и электроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, специальные машины и механизмы, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства социально-культурной сферы, физкультуры и спорта <3>. -------------------------------- <2> Седугин П. И. Жилищное право. Учеб. для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 70 - 71. <3> См. часть вторую НК РФ, а также ст. 21.3 КоАП РФ, в которой законодатель не стал применять принятое в ЖК РФ понятие "эксплуатация жилищного фонда", а использует понятие "эксплуатация жилых помещений", хотя и такая формулировка не совсем точная, так как наравне с эксплуатацией жилых помещений осуществляется эксплуатация и вспомогательных помещений (например, общее имущество в многоквартирных домах, коммуникации) и правильнее было бы использовать понятие "жилой фонд".

В определении "жилого фонда" необходимо отметить его основное отличие от "жилищного фонда" по "содержательному" признаку, т. е. объектному составу. Если в "жилищный фонд" в классическом понимании входят лишь жилые помещения, то "жилой фонд" дополняется объектами жилищно-коммунального назначения, связанными с оказанием жилищно-коммунальных услуг, т. е. данные понятия соотносятся как часть и целое. Исчерпывающий перечень помещений, относящихся к жилищному фонду, дан в ст. 16 ЖК РФ, и к ним отнесены: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната. Однако в Вооруженных Силах Российской Федерации, помимо указанного перечня, имеются специальные объекты, предназначенные для удовлетворения жилищных потребностей военнослужащих, - казарменные помещения. Возможно именно поэтому ст. 38 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации содержит понятие "использование жилого фонда гарнизона". Таким образом, в соответствии с темой настоящей статьи будет правильным использовать понятие "правовой режим жилого фонда Вооруженных Сил Российской Федерации", так как наличие и необходимость особого правового режима обусловливаются, в частности, и специальными жилищными объектами Вооруженных Сил Российской Федерации. Жилой фонд Вооруженных Сил Российской Федерации как составная часть государственного и муниципального жилищных фондов имеет целью удовлетворение жилищных потребностей граждан, обладающих специальным статусом - статусом военнослужащих. Данное целевое предназначение жилого фонда Вооруженных Сил неизбежно влечет за собой особый порядок его использования. В настоящее время в юридической науке правовые основы пользования жилыми помещениями вызывают научные дискуссии, что обусловлено отсутствием понятия права проживания и соответственно определением его места в системе гражданского права либо как института вещного права, либо как института обязательственного права. Принципиальным отличием служит то, что, когда право гражданина на пользование жилым помещением основано на обязательстве, оно менее прочно, находится в большей зависимости от воли собственника этого помещения, который по своему усмотрению может лишить контрагента прав пользования жилым помещением, и у контрагента отсутствует возможность судебной защиты данного права с использованием специальных юридических средств. Поэтому такой способ удовлетворения жилищной потребности может быть признан приемлемым лишь для удовлетворения кратковременных потребностей (например, при временном пребывании гражданина в населенном пункте и т. п.) <4>. Если государство не может удовлетворять потребности своих нуждающихся граждан в жилье, то оно, по крайней мере, обязано на законодательном уровне максимально защищать таких граждан, пусть даже ценой определенного ограничения прав собственности <5>. -------------------------------- <4> Формакидов Д. А. Вещное право проживания. СПб., 2006. С. 62. <5> Там же. С. 63.

Аналогичной точки зрения на вещную природу права проживания придерживается и Ю. В. Тимонина: "Совершенно закономерным представляется желание лица, имеющего цель на протяжении длительного времени пользоваться определенной вещью, обезопасить себя от произвольной и изменчивой воли собственника, а также от негативных последствий, могущих возникнуть для него в связи с переходом права собственности на вещь к другому лицу, и придать своему пользованию значение господства над вещью, установив на нее право, которое связывало бы данное лицо непосредственно с вещью и не только не зависело от личности ее собственника, но и сохранялось бы при перемене собственника. Для удовлетворения таких имущественных интересов и служат ограниченные вещные права" <6>. -------------------------------- <6> Тимонина Ю. В. Категория ограниченных вещных прав // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 2. М., 2000. С. 44 - 45.

Е. А. Баринова предлагает классификацию вещных прав на поименованные в законе в качестве вещных (ст. 216 ГК РФ) и непоименованные. К непоименованным она относит право аренды, наем жилого помещения, ссуду, права членов семьи собственника жилья и всякое другое пользование чужим имуществом, отвечающее следующим признакам: юридическая связь с вещью, подчиняющая вещь господству управомоченного; интерес управомоченного в пользовании вещью и удовлетворение его собственными действиями, без посредничества других лиц <7>. -------------------------------- <7> Баринова Е. А. Вещные права в системе субъективных гражданских прав // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 6 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2002. С. 166.

Действительно, при буквальном толковании ст. 671 ГК РФ можно прийти к выводу, что договор найма жилого помещения влечет за собой у нанимателя жилого помещения право на жилое помещение со всеми признаками, присущими институту вещного права. Определяя признаки вещного права, автор исходит из предложенных Ю. К. Толстым признаков: бессрочный характер; объектом права является вещь; требования, вытекающие из вещных прав, подлежат преимущественному удовлетворению по сравнению с требованиями, вытекающими из обязательственных прав; свойство следования; абсолютный характер защиты. Кроме того, он считает, что могут существовать вещные правоотношения, лишенные каких-либо из указанных признаков <8>. -------------------------------- <8> Гражданское право: Учеб. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1998. С. 286.

В настоящее время правоприменитель, как правило, исходит из положения об абсолютной защите частной собственности и возможности ограничения прав публичного собственника. Показательными в данном случае являются слова современного российского цивилиста Г. А. Гаджиева: объекты публичной собственности могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственности <9>. Данная позиция нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "Timber Holdings International Limited", в котором указывается, что жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12. ------------------------------------------------------------------ <9> Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Материалы научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся (Москва, 25 октября 2006 г.). М., 2007. С. 11. <10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 г. N 8-П.

Из вышеизложенного можно сделать и другой вывод: если публичная собственность имеет целью удовлетворение общего интереса граждан, то она должна быть дополнительно защищена и от притязаний частного права, ущемляющих интересы усредненного большинства, к которому, в частности, можно отнести и право проживания. На взгляд автора, это согласуется с исходной идеей, относящейся к собственности и заложенной в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 8), о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Следует отметить, что уже давно объективно назрела необходимость законодательно закрепить особенности складывающихся жилищных отношений между военнослужащими и государственными органами, выступающими от имени Российской Федерации как собственника жилых помещений. В настоящее время в отношении жилищного фонда, закрепленного за Вооруженными Силами Российской Федерации, действуют общие нормы ЖК РФ и ГК РФ. Отношения по пользованию данным жилищным фондом, как правило, исходят из обязательственного права, которое в данной части строится на соответствующих императивных нормах гражданского и жилищного права, порождает у военнослужащих право проживания, близкое по своей природе к вещным правам. Раскрывая понятие права проживания, Д. А. Формакидов указывает, что под ним должно пониматься принадлежащее гражданину субъективное вещное право владеть и пользоваться для личного проживания жилым помещением (его частью), принадлежащим на праве собственности другому лицу. При этом Д. А. Формакидов классифицирует правовую природу возникающих жилищных отношений в зависимости от условий возникновения права пользования жилым помещением. По мнению автора настоящей статьи, жилищная система обеспечения военнослужащих должна строиться на формировании новых подходов к договорным отношениям по использованию жилищного фонда, закрепленного за Вооруженными Силами Российской Федерации, в основе которых должны лежать признание особого правового режима жилого фонда Вооруженных Сил и, как следствие, законодательно установленный порядок по его использованию и распоряжению, а именно: 1) особый порядок возникновения и прекращения права проживания военнослужащего и членов его семьи; 2) получение занимаемых жилых помещений в собственность военнослужащих и членов их семей не в порядке приватизации; 3) порядок передачи помещений, относящихся к жилищному фонду, закрепленному за Вооруженными Силами, другому собственнику с сохранением всех ограничений в отношении данного фонда, существовавших до его передачи. Подводя итоги, хотелось бы вспомнить п. 2.2 приложения N 1 к Программе военной реформы, предложенной Советом по внешней и оборонной политике, гласящий, что в ходе военной реформы должен в полной мере реализоваться конституционный принцип: человек является высшей ценностью. Новая система обеспечения жилыми помещениями должна быть предельно понятна, прозрачна и не зависеть от решений органов местного самоуправления или иных органов.

------------------------------------------------------------------

Название документа