Муниципальная хозяйственная деятельность

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

/"Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 8/

Н. Л. ПЕШИН

Пешин Н. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Управление муниципальной собственностью отнесено к компетенции органов местного самоуправления, которые в соответствии с нормами гражданского законодательства осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, действуя от имени муниципального образования. В ряде случаев эти права осуществляет непосредственно население муниципального образования. Исследователи отмечают, что системное управление муниципальной собственностью складывается из четырех основных методов: организационно-правовые, организационно-экономические, финансовые и учетно-аналитические <*>. -------------------------------- <*> Щепачев В. А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 146.

Первый метод заключается в издании органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью. Это могут быть, например, решения об участии в обществах и товариществах, решения о развитии коммунальной инфраструктуры муниципального образования, о развитии муниципального транспорта и пр. Как представляется, в целом данный метод является универсальным, поскольку не только организационные, но и экономические и финансовые методы управления собственностью объективизируются и формализуются посредством принятия правовых решений. Организационно-экономический метод, к которому относят ведение реестров имущества, планирование его использования, его инвентаризацию, аудит и т. п., на сегодняшний день недостаточно развит в большинстве муниципальных образований. Его реализация также неразрывно связана с изданием правовых актов, но не нормативных, принятием которых, по справедливому мнению многих ученых, излишне "увлечено" местное самоуправление, а правоприменительных. Этому методу надлежит в настоящее время уделять первоочередное внимание, и органы государственной власти должны создавать условия, а также устанавливать в своих нормативных актах такие предписания, которые способствовали бы развитию данного рода деятельности в муниципальных образованиях. Финансовый метод тесно связан с экономическим, разница заключается лишь в том, что учитываются и планируются доходы и расходы муниципальных образований. Этот вид деятельности в достаточной степени развит в муниципальных образованиях, поскольку без него невозможно осуществление бюджетного процесса, который будет анализироваться ниже. Наконец, учетно-аналитический метод позволяет определить, какого рода деятельность муниципального образования и какого рода объекты собственности приносят доход, а какие - влекут расходы, спрогнозировать их соотношение и с учетом этого предложить оптимальный план развития муниципального образования. Важнейшими отраслями муниципального хозяйствования являются: - управление деятельностью муниципальных организаций, прежде всего предприятий сферы жилищно-коммунального хозяйства; - управление комплексом недвижимости муниципального образования; - развитие на территории муниципального образования сферы услуг; - участие (в формах, разрешенных государством) в рыночном обороте, гражданско-правовых отношениях. Наибольшими проблемами муниципального хозяйствования являются сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и муниципальная недвижимость, бремя содержания которых в полном объеме лежит на органах местного самоуправления. Общеизвестно, что в течение последних десяти лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств. Так, если на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней в 1987 - 1990 гг. уходило 1,1 - 1,3% ВВП, то к 1996 году этот показатель составил 3 - 4%, а в 1997-м - уже 6%. За последние три года этот показатель вплотную приблизился к 10% (порядка 46 млрд. руб.). Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%, электроснабжения - на 70%, водопроводные сети - на 55%, канализационные - на 30%. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий на 100 километров сетей увеличилось с 15 - 20 в середине 90-х гг. до 70 в сетях водоснабжения и канализации и до 200 - в сетях теплоснабжения. Только на модернизацию сетей и генерирующих мощностей теплоснабжения Российской Федерации, по оценкам Госстроя, сегодня необходимо около полутриллиона рублей <*>. -------------------------------- <*> Архив Госстроя России.

При нормативе ежегодного капитального ремонта в 110 млн. кв. м (около 5% от общего объема жилого фонда) в 2000 г. было отремонтировано всего 4 млн. кв. м, т. е. приблизительно 3%. В 2001 - 2003 гг. этот показатель снизился в 10 раз и составил лишь 0,3%. Анализ состояния жилищного фонда показывает, что около 300 млн. кв. м нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн. кв. м - в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 60% и дома придется сносить. Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает почти три миллиона человек. Муниципальные комплексы недвижимости, прежде всего муниципальное жилье и коммунальное хозяйство, по-прежнему почти полностью находятся в ведении органов местного самоуправления. Общеизвестно, что они характеризуются низким качеством жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, дефицитом и непрозрачностью финансирования, ускоренными процессами разрушения. Как результат - жилищная недвижимость в России, несмотря на высокие цены на нее в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одной из самых неприспособленных для жилья, т. к. она не обеспечивает необходимого качества жизни. С начала 90-х плата за коммунальные услуги (в количественном рублевом исчислении) выросла в 250 раз, в то время как доходы граждан, по официальным оценкам органов статистики, - всего в 150 раз. Ежегодно в среднем по России жилищно-коммунальные тарифы возрастают более чем на 20% при официальной инфляции в 8 - 10%. Данные Госкомстата России показывают, что средний индекс цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги в каждом текущем месяце 2004 г. составил 102,1% по отношению к предыдущему месяцу. Долги населения предприятиям жилищно-коммунального хозяйства по состоянию на конец 2004 г. составляют более 50 млрд. рублей <*>. -------------------------------- <*> Архив Госкомстата России.

После многолетних попыток преобразований действительная экономическая эффективность отрасли ЖКХ составляет не более 4%. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург, в области ЖКХ так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая "русская зима" превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ. На Западе - иная картина. В некоторых западных странах ЖКХ вообще является прибыльным бизнесом. Конечно, прибыльными являются не все сектора ЖКХ. Например, в ФРГ практически везде деятельность коммунальных служб дотируется. Естественно, там население в основном полностью оплачивает коммунальные услуги, но сами коммунальные службы во многих странах, в том числе и в Германии, не являются частными предприятиями именно потому, что этот бизнес нуждается в государственной или муниципальной поддержке. В Германии он находится под контролем местных властей. США, Великобритания - примеры стран, где этот бизнес более или менее прибыльный. Но при нынешнем состоянии жилищно-коммунальных сетей, их изношенности Россия не может ставить такую цель в качестве реальной. Единственное, что можно сейчас делать, - это поэтапно двигаться к обоснованной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, но на основе структурных преобразований в жилищно-коммунальной сфере. Однако органы государственной власти предлагают другой вариант: они задают "контрольные" цифры, например "оплата 100% стоимости коммунальных услуг к 2008 г." или "25% от доходов семьи должны составлять расходы на ЖКХ" и т. д. При этом возникают очень большие сомнения, что даже при достижении этих цифр произойдут структурные изменения в отрасли. Например, в том, что везде будут разделены функции подрядчика и заказчика, что везде произойдет переход на индивидуальную систему учета коммунальных услуг, что повысится процент товариществ - собственников жилья в числе потребителей, что произойдет демонополизация в тех секторах ЖКХ, которые не являются естественными монополиями. Результатом может стать провал реформы и разрушение сферы коммунального хозяйства. Государство обязано взаимодействовать с органами местного самоуправления в этой сфере, в том числе и посредством прямого финансирования наиболее "проблемных" социально значимых объектов. Ситуация в сфере ЖКХ стала сложной уже в середине 90-х гг. Тогда же были выработаны и концептуальные основы ее реформирования. Общие ее положения сводятся к необходимости изменения системы управления, к демонополизации отрасли и созданию конкурентной среды, снижению издержек, комплексному изменению системы финансирования и ценообразования в ЖКХ, а также к уходу от дотаций с применением мер социальной защиты малоимущих. Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" <*> была утверждена Концепция реформы, которая не потеряла своего значения до сих пор. Все те мероприятия, посредством которых государство предлагает реформировать сферу ЖКХ в настоящем, что отражено в Федеральной целевой программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" <**>, уже было изложено в названной Концепции. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 18. Ст. 2131. <**> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. N 797 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4622.

Концепция 1997 года была основана на всестороннем подходе к проблеме. Она предполагала обеспечить демонополизацию сферы ЖКХ, создать условия для конкуренции, в целях повышения качества услуг и снижения издержек, разделение заказчиков работ и услуг и подрядчиков, организацию проведения тендеров и конкурсов для определения наиболее эффективного подрядчика, приватизацию жилищно-эксплуатационных организаций, создание системы ипотечного кредитования, развитие товариществ собственников жилья. Главное, впрочем, по-прежнему заключалось в перекладывании затрат жилищно-коммунального сектора "на плечи" граждан: к 2000 г. планировалось "завершить перевод ЖКХ на самофинансирование и безубыточный режим функционирования". Был составлен график, названный федеральным стандартом: если в 1997 г. граждане оплачивали 35% жилищно-коммунальных затрат, то в 1998 г. этот процент должен был достигнуть 50% и далее, прибавляясь на 10% в год, к 2003 г. достигнуть 100%. Другой график должен был показывать предельную долю семейного дохода, которая могла тратиться на квартплату. Соответственно в 1997 г. этот предел устанавливался в 16%, к 2001 г. должен был плавно достичь 22%, а к 2003 г. - 25%. Сегодня в правительственной Программе указаны почти те же самые цифры, хотя и иные сроки. Реализация Концепции дала негативные результаты. В 1997 г. в Санкт-Петербурге (который на тот момент рассматривался как единое муниципальное образование) была сделана попытка реализации модели, изложенной в Концепции, на практике. Модель начала реализовываться с двукратного повышения квартплаты, при этом граждане, у которых эта плата оказывалась больше, чем 15% доходов семьи, должны были получить так называемые жилищные компенсации. Кроме этого, существовавшие в каждом районе муниципальные жилищно-коммунальные предприятия принудительно разделили на одного "заказчика" (которого назвали "РЖА" - районным жилищным агентством) и пять-семь государственных "подрядчиков" ("ГУРЭП" - главное управление районного эксплуатационного предприятия). Предполагалось, что предприятия ЖКХ, начав получать больше денег, станут привлекательным для коммерческих структур, которые станут конкурировать с ГУРЭПами (впоследствии их предполагалось приватизировать), после чего жилье будет обслуживаться дешевле и качественнее. Реформа в Санкт-Петербурге не состоялась. Во-первых, сразу была парализована работа территориальных подразделений органов местного самоуправления, оформлявших жилищные компенсации: туда выстраивались огромные очереди, а процедура сбора десятка справок для получения компенсации (с целью подтверждения низкого уровня доходов) была неотработанной. Во-вторых, частные инвесторы не заинтересовались сферой ЖКХ, поскольку сфера осталась неприбыльной. В-третьих, выяснилось, что из средств, собираемых в качестве квартплаты и поступающих в виде бюджетных дотаций на содержание ЖКХ, до подрядчиков доходит только треть. В-четвертых, многократно увеличились накладные расходы, поскольку для содержания сферы ЖКХ была создана гораздо более сложная система. И в-пятых, в "реформированной" системе ЖКХ и заказчики, и подрядчики являлись коммерческими структурами, а значит, должны были платить НДС. Сумму НДС включили в квартплату, и в итоге пришлось увеличить бюджетные дотации на содержание жилья, ради уменьшения которых и проводилась жилищно-коммунальная реформа в городе. В итоге уже через три месяца после начала реформы ее, по данным опросов, поддерживал лишь 1% населения. Реформу прекратили, и систему ЖКХ в городе полностью преобразовали в дореформенную. Как представляется, главная причина провала в Санкт-Петербурге - тот факт, что реформа ЖКХ - это исключительно масштабный проект, и он не может быть реализован силами одного муниципального образования или одного субъекта Федерации. Для его выполнения необходимо огромное количество ресурсов, предоставить которые в состоянии только федеральный центр. Любая концепция новой реформы ЖКХ должна быть основана на следующих принципах: 1) рост стоимости услуг в сфере ЖКХ должен, во-первых, соответствовать росту благосостояния, реальных доходов населения, и во-вторых, повышение цен на эти услуги должно происходить одновременно с ощутимым каждым их потребителем повышением качества их оказания; 2) реформа ЖКХ не может рассматриваться сама по себе, отдельно от других системных реформ в экономике. Ее проведение необходимо увязывать прежде всего с реформами в сфере электроэнергетики, газовой отрасли, с реформами других естественных монополий. Эта реформа особо нуждается в детальной экономической проработке и надлежащем правовом обеспечении (отсюда необходимо тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в данной области). Основные задачи, которые должна решить реформа ЖКХ, как представляется, заключаются не в поиске дополнительных средств, а в создании стимулов у предприятий ЖКХ и поставщиков тепла и энергии по улучшению состояния соответствующих отраслей. Выступая на пресс-конференции 24 июня 2003 г., Президент Российской Федерации В. В. Путин справедливо указал на то, что "сегодня миллиарды рублей направляются предприятиям ЖКХ, которые занимают монопольное положение на рынке. Они слопают еще в два раза больше, только давай: лопатой наваливай, мешками носи им деньги - они все будут также поглощать их, а качество улучшаться не будет" <*>. Действительно, какой смысл в улучшениях, если чем хуже качество, тем выше объемы ремонтных работ, а значит, больше затраты и выше дотации. Зачем инвестировать в энергосбережение или экономию воды, если чем выше потребление, тем выше доход поставщиков-монополистов и опять же больше дотации. Ситуация усугубляется также тем, что население является не заказчиком, а лишь пассивным потребителем услуг ЖКХ, не имея возможности как-либо влиять на их поставщиков. -------------------------------- <*> Социальная политика. 2003. 9 июля.

Таким образом, задача реформы ЖКХ - это не повышение доли населения в оплате до 100% (тем более что, по оценкам специалистов, 100%-ная оплата в действительности означает переплату в 1,5 - 4 раза от себестоимости реально предоставленных услуг). Главная задача - изменение механизмов функционирования отрасли таким образом, чтобы производители услуг ЖКХ были заинтересованы в повышении их качества и снижении затрат. Сделать это можно только в том случае, если население станет реальным заказчиком услуг ЖКХ, распорядителем средств, выделяемых на ЖКХ, и сможет выбирать поставщиков услуг. Иными словами, необходимо создание рыночной, конкурентной среды в сфере ЖКХ. Об этом неоднократно говорили и Президент, и представители Правительства Российской Федерации. В частности, В. В. Путин еще 19 декабря 2002 г. заявил, что в сфере ЖКХ "надо последовательно, аккуратно создавать рыночную конкурентную среду" <*>. -------------------------------- <*> Время МН. 2002. 20 декабря.

Создание новой системы отношений в ЖКХ имеет две стороны: структурную и финансовую. Структурный аспект заключается в том, что функции заказчика услуг ЖКХ должны быть переданы от дирекций единого заказчика непосредственно представителям населения, которые получат право выбора поставщика услуг. Финансовый аспект состоит в передаче дотаций от предприятий ЖКХ самим жителям. Реформа ЖКХ имеет смысл только в том случае, если будут реализованы обе ее части: и структурная, и финансовая. Это также неоднократно отмечал Президент Российской Федерации. Так, еще в апреле 2002 г. В. В. Путин указал, что "задачу повышения оплаты можно ставить только одновременно с развитием конкуренции" <*>. По его словам, проблемы ЖКХ вызваны "отсутствием конкуренции и монополизацией производства в сфере услуг" <**>. Одновременно Президент Российской Федерации указал на необходимость "передать права распоряжения бюджетными субсидиями самим гражданам, иначе население обязывают становиться потребителем услуг нерационального и затратного хозяйства" <***>. -------------------------------- <*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля. <**> Там же. <***> Там же.

В настоящее время, как представляется, к реализации намечена лишь одна составляющая реформы - финансовая. Но очевидно, что без структурных изменений такое реформирование сведется лишь к переориентации финансовых потоков, но не приведет к улучшению ситуации в отрасли. В связи с этим предлагается иной подход к проведению реформы ЖКХ, не выходящий за рамки концепции, намеченной Президентом и Правительством Российской Федерации. Необходимо повсеместно организовать товарищества собственников жилья (далее - ТСЖ) или (в случае наличия в доме неприватизированных квартир) товарищества жильцов (далее - ТЖ), которые и станут получателями дотаций и заказчиками услуг ЖКХ. Организация товариществ будет возложена на самих граждан, в ином случае дотации с определенного срока поступать не будут, и это будет означать автоматический переход на стопроцентную оплату услуг ЖКХ. Представляется, что обязанность присутствия на собрании ТЖ будет для граждан более комфортной, чем необходимость получения справок и выстаивания в очередях для получения индивидуальных дотаций. Не исключено, что сначала многие ТЖ будут созданы на базе существующих дирекций единых заказчиков, но в отличие от них руководство ТЖ будет самоуправляющимся, избираемым местными жителями, а значит, реально зависящим от их воли. Такой подход упрощает расчет объема дотаций. Кроме того, это позволит учитывать особенности отдельных муниципальных домов и сетей. В результате такой реформы будут решены две задачи: 1) финансовая реформа пройдет без ущерба для интересов населения муниципальных образований, 2) будет "отработана" организационная схема для проведения структурной реформы. Вновь образованные ТЖ и ТСЖ на первом этапе будут в обязательном порядке обслуживаться у существующих муниципальных предприятий ЖКХ. Этим предприятиям необходимо будет лишь рассчитать объем дотаций для каждого ТЖ. А ТЖ получат возможность платить только за реально предоставленные услуги. В результате муниципальные предприятия будут лишены возможности перекладывать оплату собственной неэффективности на потребителей, что станет стимулом для ухода от затратного хозяйствования. На втором этапе ТЖ получат право выбора поставщиков услуг, а функция расчета дотаций перейдет к независимому органу в соответствии с вновь созданной нормативной базой. Это позволит "мягко" перейти к рыночным отношениям: там где условий для конкуренции не будет, ТЖ останутся на обслуживании в муниципальных предприятиях. Но там, где существующие предприятия не справятся со своими задачами, а жители будут готовы довести оплату за улучшение качества до уровня рентабельности, разовьется рынок услуг ЖКХ. Сам факт существования такого рынка, пусть даже лишь в крупных муниципальных образованиях, станет мощным стимулом для муниципальных предприятий для повышения качества услуг.

/"Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 9/

ЖКХ - это область, в которой особенно ясно можно проследить механизмы взаимоотношений государства и местного самоуправления. В качестве примера можно привести Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2003 г. N КАС03-27 <*>. Суть дела заключалась в рассмотрении требования о признании п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" (с изменениями от 1 июля 2002 г. N 490) <**> в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по установлению ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги недействительным и подлежащим отмене, поскольку наличие этого пункта позволяет должностным лицам органов местного самоуправления незаконно в одностороннем порядке устанавливать новые тарифы на оказываемые гражданам услуги, т. е. изменять одно из таких существенных условий договора, как его цена (данный пункт предусматривает, что ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат утверждаются органами местного самоуправления; принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг; при этом установление предельных размеров платы населения за жилье и коммунальные услуги ниже федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств). -------------------------------- <*> Архив Верховного Суда Российской Федерации. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 33. Ст. 4116.

Верховный Суд РФ указал, что согласно ст. 7 Федерального закона РФ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами. В силу ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. Таким образом, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны для всех предприятий и организаций, а также органов исполнительной власти и граждан, в том числе и органов местного самоуправления. В связи с этим суд первой инстанции правомерно отверг доводы о том, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется исключительно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Местное самоуправление в Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через орган местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии со ст. 1 указанного Закона под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Согласно же п. 2 ст. 6 этого Закона к вопросам местного значения относятся содержание и использование муниципального жилищного фонда. Следовательно, коммунальное обслуживание населения относится к вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления. Статьей 30 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия, определять их цели и порядок деятельности, утверждать уставы, а также осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию. В соответствии со ст. 31 названного Закона органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, согласно ст. 32 этого же Закона их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договора. Поскольку вопросы коммунального обслуживания населения относятся к вопросам местного значения, регулирование цен и тарифов на услуги, оказываемые различным группам потребителей, в том числе населению, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии со ст. 31 вышеуказанного Закона. Следовательно, предоставление оспариваемым пунктом Постановления Правительства Российской Федерации органам местного самоуправления права установления ставок и тарифов с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявленных необоснованных затрат ниже федерального стандарта согласуется с требованиями ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и прав граждан не нарушает. Как видно, суды исходят из права органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, но при этом их деятельность должна сообразовываться с властными решениями органов государственной власти, в том числе и исполнительной ее ветви. Иные проблемы муниципального хозяйствования также известны давно. Это прежде всего обеспечение "прозрачности" финансовых потоков, циркулирующих в этой сфере. Во-вторых, это проведение аудита "естественных" и "локальных" монополистов. В-третьих, это реализация открытых и публичных процедур принятия решений. В-четвертых, это демонополизация и развитие конкурентного рынка. Проблема муниципального хозяйствования заключается и в том, что не предлагается никакого стимула для объединения граждан по месту жительства, чтобы они могли стать реальными заказчиками муниципальных услуг. Никакая реальная реформа невозможна до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и распоряжаться своими деньгами (или дотациями), направляемыми на оплату этих услуг. Поэтому без самоорганизации граждан на первичном уровне, т. е. уровне территориального общественного самоуправления, это не представляется возможным: в ином случае, скорее всего, произойдет лишь "смена вывесок" во все тех же неэффективных муниципальных структурах. Даже если муниципальная жилищная система будет получать больше средств, в ней вряд ли что-либо изменится. Равным образом на нее не повлияет и изменение соотношения "входящих" финансовых потоков. Сейчас их два: один - платежи от населения, второй - субсидии из бюджета. При росте тарифов первый поток станет сильнее, второй - слабее. Но ни к каким изменениям внутри системы это привести не может по определению. Приватизация жилищных предприятий, проведенная не после, а до демонополизации отрасли, - достаточно рискованная мера, поскольку она может серьезно затруднить формирование реального, а не бюрократического рынка в этом секторе. Государственные и контрольные органы должны будут сделать все, чтобы не допустить следующего варианта развития ситуации: сначала жилищные предприятия будут "приватизированы" их нынешним руководством по крайне низким ценам, а потом они будут навязывать свои условия гражданам. В случае реализации этого сценария мы получим не декларируемую государством конкуренцию в сфере муниципального хозяйства, а усиление монопольного влияния своего рода муниципальной олигархии. В настоящее время нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь "слегка" касаются всех этих важных вопросов муниципального хозяйствования, устанавливая (а точнее говоря - подтверждая) обязанности муниципальных образований по поддержанию этой сферы. Между тем все принципиальные основы развития муниципальной экономики должны обязательно найти отражение в федеральном законе. В противном случае неминуемо продолжатся злоупотребления, и муниципальная экономика останется неэффективной. Органы местного самоуправления наделены законом правом передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Арбитражные суды активно рассматривают экономические споры с участием органов местного самоуправления, и это подтверждает практика. В частности, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 октября 2004 г. N 7739/04 <*>. Прокурор Новосибирской области обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействующим п. 6.1 Положения о порядке сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в собственности города Куйбышева, утвержденного решением Совета депутатов города Куйбышева Новосибирской области от 25 февраля 2003 г. N 10 <**>. Пунктом 6.1 Положения установлено, что размер арендной платы определяется постановлением главы муниципального образования "Город Куйбышев" и может быть изменен в одностороннем порядке. Арбитражный суд первой инстанции при рассмотрении этого дела исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления распространяет свое действие на юридических и физических лиц, а Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит критериев для отнесения дел об оспаривании подобных актов к подведомственности арбитражных судов, что исключает их компетенцию в силу положений п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд кассационной инстанции с таким обоснованием и выводами согласился. Между тем судебными инстанциями не учтено, что в соответствии с п. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Согласно ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Названный Закон, по существу, установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемое прокурором Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, суды пришли к ошибочному выводу о неподведомственности данного дела арбитражному суду. Приведенный пример четко показывает, что судебная власть играет весьма существенную роль в модели взаимоотношений государства и местного самоуправления. -------------------------------- <*> Архив Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. <**> Архив Администрации города Куйбышева.

Управление органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности позволяет либо получать доходы от нее, либо требует произведения расходов. Пункт 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации объявляет субъектами права муниципальной собственности городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. На основе этой нормы можно сделать следующие выводы. Во-первых, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные образования в целом, а не их органы местного самоуправления. Во-вторых, муниципальная собственность не является разновидностью государственной, так как ее субъекты не являются государственными образованиями. Однако она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты - муниципальные образования есть публично-правовые образования: "Как политическое явление, разновидность публичной власти местное самоуправление можно анализировать как определенную совокупность публично-правовых отношений. Это отношения, которые возникают в результате организации местного самоуправления как института народовластия либо в связи с организацией представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также деятельностью депутата представительного органа местного самоуправления, главы местного самоуправления (муниципального образования) и других выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Такие отношения связаны с осуществлением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также с передачей полномочий с уровня Российской Федерации и ее субъектов на муниципальный уровень. Они возникают в процессе взаимодействия муниципальных образований на уровне региона, государства и межгосударственных образований и др. Публично-правовые отношения, как правило, регулируются федеральными и региональными актами. Но и в актах местного самоуправления значительный удельный вес занимают решения, определяющие властное (господствующее) влияние субъектов муниципально-правовых отношений. Основной акцент в них, безусловно, делается на воздействии органов местного самоуправления и их должностных лиц (в пределах собственной компетенции) на организацию жизнедеятельности местного сообщества, деятельность хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования" <*>. -------------------------------- <*> Акмалова А. А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 69.

От имени соответствующего муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять в соответствии со ст. 125 и ч. 2 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам <*>. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность распоряжаться имуществом этого муниципального образования, составляющим его казну. И именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляют базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по его долгам <**>. -------------------------------- <*> Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1996. С. 277. <**> Там же. С. 278.

В субъектах Российской Федерации к настоящему времени был принят целый комплекс правовых актов, закрепивший государственное регулирование отношений собственности на уровне региона. К правовым актам субъектов Российской Федерации, регулирующим отношения собственности, относятся законы, определяющие порядок формирования муниципальной собственности, управление и распоряжение ею, законы, регулирующие порядок передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в иные формы собственности (в том числе посредством приватизации), законы, разграничивающие собственность, в том числе муниципальную, и другие. С момента вступления нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в силу все эти акты необходимо будет отменить, поскольку, как уже отмечалось, субъекты Федерации вправе будут осуществлять регулирование местного самоуправления лишь по тем вопросам, которые прямо указаны в новом Федеральном законе. А права регулировать вопросы управления муниципальной собственностью новый Закон субъектам Российской Федерации не предоставляет. В новом Законе определены общие принципы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Так, органам местного самоуправления предоставлено право принятия нормативных актов по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью непосредственно на основе норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, т. е. минуя уровень субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки на основании только лишь федеральных законов. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Согласно федеральному законодательству органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Такого рода действия муниципальных образований называются муниципальным заказом. Однако с точки зрения муниципального права под муниципальным заказом следует понимать систему взаимоотношений между заказчиком (муниципальным образованием, персонифицированным в виде конкретного органа местного самоуправления) и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа, возникающих при поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг с целью обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета. Помимо узких целей, т. е. собственно выполнения работ (оказания услуг) конкретного вида, муниципальный заказ способствует решению и более широкого круга задач: развитию конкуренции в муниципальном образовании, обеспечению эффективности и открытости процесса расходования средств местного бюджета, содействию занятости населения, развитию демократических начал в экономике. Размещение муниципального заказа осуществляется путем проведения тендеров или иными способами, определяемыми действующим законодательством, например подбором исполнителя для выполнения муниципального контракта. Муниципальные нужды могут быть различными, в общем виде их можно определить как невосполненные потребности в продукции для нормального функционирования и развития объектов жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, деятельности органов местного самоуправления. Поскольку в данной сфере органы местного самоуправления могут выступать и как субъект публичного права (определение муниципальных нужд), и как субъект частного права (гражданско-правовые отношения по поводу размещения и оплаты муниципального займа), представляется особенно важной необходимость осуществления государственного контроля за их деятельностью: такое совпадение функций ведет к ряду возможных злоупотреблений: и на стадии определения нужд, и на стадии оценки затрат, и на стадии определения победителя тендера и т. д. Органы, контролирующие соблюдение законности, должны выявлять подобные случаи и пресекать их. Не менее важными в данном случае являются и формы общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В ряде муниципальных образований деятельность по размещению исполнительным органом местного самоуправления муниципальных заказов контролируется специальным независимым органом, например наблюдательным советом. Такой совет, как правило, является постоянно действующим органом, он создается решением представительного органа местного самоуправления для коллегиального рассмотрения, контроля и выработки решений по вопросам создания эффективной системы муниципального заказа и расходования средств бюджета муниципального образования. Совет вправе привлекать к своей работе независимых экспертов, получать в исполнительном органе местного самоуправления муниципального образования и его структурных подразделениях сведения и материалы, относящиеся к компетенции совета, вносить предложения по вопросам формирования муниципального заказа для рассмотрения на заседаниях представительного органа местного самоуправления, участвовать в работе конкурсной комиссии. Муниципальный заказ финансируется в порядке, предусмотренном специальным нормативным актом муниципального образования. И в ряде случаев пробельность федерального законодательства не позволяет органам государственного контроля эффективно проверять законность нормативных правовых актов. Так, в докладе Генерального прокурора Российской Федерации от 18 января 2005 г. "О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2004 году" было отмечено, что "действующее законодательство не содержит обязанности органов местного самоуправления вести реестр принятых, измененных, а также отмененных нормативных правовых актов. Это обстоятельство не только препятствует реализации гражданами на территории конкретного муниципального образования своих прав, но и способствует тиражированию правовых ошибок вновь назначенными или избранными должностными лицами, которые не знают об актах, принятых их предшественниками. Не случайно за последних три года прокурорам пришлось опротестовать и оспорить почти 3,5 тыс. актов, изданных с нарушением закона" <*>. -------------------------------- <*> Архив Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В условиях рынка социально-экономическое развитие муниципальных образований во многом зависит теперь не от центра и не от региональных властей, а от собственных ресурсов муниципальных образований. Возросшая экономическая самостоятельность муниципальных образований дает возможность для проявления большей инициативы органам местного самоуправления, хотя при этом и возлагает на них большую ответственность за проводимую на территории муниципального образования экономическую политику. Одно из направлений решения проблемы дефицита местных бюджетов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависимости муниципального образования от дотаций федеральных или органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации - выпуск муниципальных займов. Муниципальный заем - это привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели с помощью долговых ценных бумаг. Муниципальный заем, таким образом, осуществляется посредством выпуска и продажи муниципальных ценных бумаг, как правило, облигаций, в которых содержится обязательство муниципального образования через определенный срок, при наступлении определенного условия (или без этого) выплатить определенную денежную сумму или предоставить какое-либо материальное благо. Путем эмиссии (выпуска) таких ценных бумаг органы местного самоуправления привлекают дополнительные финансовые ресурсы. Они могут быть использованы для временного наполнения местного бюджета недостающими средствами, для кредитования различных муниципальных программ и т. п. Следует отметить, что извлечение прибыли обычно не является целью муниципального займа. Нельзя не отметить, что в современной России такой способ пополнения местного бюджета, как муниципальный заем, до сих пор находится в стадии зарождения, или, точнее, возрождения, поскольку ранее, в дореволюционной России, он широко использовался в практике российских муниципалитетов. С помощью муниципального займа финансовые ресурсы привлекаются на сравнительно благоприятных условиях, поскольку ставка доходности по ним обычно невысокая, а срок обращения, как правило, длительный. Исполнительный орган местного самоуправления или его специальное структурное подразделение контролирует эффективность и целевой характер использования привлеченных средств. При решении вопроса о выпуске муниципального займа наиболее важным является определение его "стоимости", т. е. того, сколько орган местного самоуправления должен будет заплатить за привлечение ресурсов (в виде процентов, например). Цели, для которых выпускаются муниципальные займы, могут быть различными. Чаще всего к этому способу органы местного самоуправления вынуждены прибегать ввиду временного дефицита бюджета, например в связи с необходимостью авансовых выплат сельхозпроизводителям, оплаты "северного завоза" и т. п. Другой случай - необходимость погашения ранее размещенного муниципального займа. Достаточно часто муниципальные займы выпускаются с целью финансирования инвестиционных программ и проектов муниципального образования, например программы жилищного строительства или реконструкции автодорог. Практика показывает, что в муниципальных образованиях не издаются комплексные акты, регулирующие вопросы проведения муниципальных займов. Как правило, по каждому случаю, т. е. под каждый отдельный муниципальный заем, разрабатывается специальная нормативная база. Проблемы, которые могут возникнуть в данной сфере, связаны, как и в случае с муниципальным займом, с тем фактом, что в рамках данного института вновь пересекаются публично-правовые и частноправовые функции местного самоуправления. Поэтому велика возможность злоупотреблений и отсюда остро необходим государственный контроль за действиями и решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Следует помнить и о том, что ответственность по своим обязательствам муниципальное образование несет всем своим имуществом, прежде всего средствами бюджета, поэтому социальная цена неверных действий в данной области является крайне высокой, и в силу этого представляется необходимым установить механизмы не только последующего государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления по привлечению муниципальных займов, но и элементы предварительного контроля, в частности обязательность согласования займов с органами государственной власти субъектов Федерации, обязательность получения заключения компетентных финансовых органов и (возможно) независимых экспертов (аудиторов). Как представляется, наиболее существенные вопросы, касающиеся возможности привлечения муниципальных займов, должны регулироваться на уровне закона, а не исключительно муниципального правового акта. Кроме того, возможность заимствований для муниципальных образований сейчас законодательно ограничена: муниципальные займы могут быть только внутренними. Очевидно, что серьезные инвестиции могут быть привлечены в муниципальную экономику лишь при условии получения муниципальным образованиями доступа на международный рынок заимствований. Но при этом органы государственной власти, безусловно, должны иметь в своем распоряжении эффективные механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления в этой сфере. В целом следует согласиться с мнением В. А. Щепачева о том, что "рынок муниципальных заимствований сегодня находится в зачаточном состоянии. Для устранения причин, ограничивающих привлечение заемных финансовых ресурсов в муниципальную сферу и тем самым сдерживающих развитие муниципальных образований, потребуется участие всех уровней власти" <*>. -------------------------------- <*> Щепачев В. А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 164.

В целом следует отметить, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. Как указал Президент Российской Федерации, "очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости" <*>. -------------------------------- <*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

Это объясняется тем, что органам местного самоуправления помимо собственных хозяйственных вопросов приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Именно поэтому новый Федеральный закон вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детального определения перечней муниципального имущества. Вместе с тем осуществление правового регулирования в указанной форме означает, что государство на данный момент не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, полное его подчинение государственным нуждам. Как было показано выше, у органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, регулирование подобного рода создает и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

Название документа