Государство как участник гражданско-правовых отношений

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ГОСУДАРСТВО КАК УЧАСТНИК ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 14 января 2009 года

С. П. ГРИШАЕВ

Гришаев Сергей Павлович, к. ю.н., доцент кафедры гражданского права МГЮА.

§ 1. Общая характеристика правосубъектности Российской Федерации как участника гражданско-правовых отношений

Одним из субъектов гражданских правоотношений является Российская Федерация, под которой согласно ст. 1 Конституции РФ понимается демократическое федеральное правовое государство с республиканской формой правления. О возможности участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях говорится не только в главе 5 ГК, в которой, по существу, конкретизируется порядок такого участия, но и в ст. 2 ГК, согласно которой в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Российская Федерация относится к особой категории участников гражданских правоотношений - публично-правовым образованиям (к последним также относятся субъекты Российской Федерации и муниципальные образования). Участие публично-правовых образований (в первую очередь Российской Федерации) в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач, связанных с имущественными отношениями. Следует отметить, что термином "государство" обозначаются и Российская Федерация, и субъекты Федерации. В юридической литературе для обозначения Российской Федерации и ее субъектов как участников гражданских правоотношений применяется также термин "государственное образование". В законодательстве, однако, не встречается такого словосочетания. Законодатель, очевидно, исходит из того, что в целом участие в гражданских правоотношениях Российской Федерации и ее субъектов должно подчиняться единым правилам, и только в необходимых случаях указывается, что соответствующее правило имеет в виду участие именно Российской Федерации. Однако, поскольку специфика Российской Федерации как участника гражданских правоотношений, несомненно, имеется, то в дальнейшем под термином "государство" будем иметь в виду только Российскую Федерацию. Основное назначение любого государства, в том числе и Российской Федерации, состоит в реализации его функций. Осуществление большинства внутренних и части внешних функций современного Российского государства требует использования последним гражданско-правовых средств - отсюда вытекает необходимость использования им гражданско-правовых форм и институтов, из чего и следует выступление государства в качестве самостоятельного гражданско-правового субъекта. Перечень случаев, когда государство может выступать в качестве непосредственного субъекта гражданско-правовых отношений, обусловлен исключительно необходимостью осуществления государством тех или иных функций. Конкретные полномочия в рамках их реализации определены актами, устанавливающими статус государственных органов, уполномоченных выступать от имени государства в соответствии с положениями п. 1 ст. 125 ГК РФ. Согласно указанному пункту от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов. Особенность государства как участника гражданских правоотношений заключается в том, что оно является носителем политической власти и суверенитета и поэтому может в нормативном порядке определять характер и порядок участия субъектов права в гражданских правоотношениях (в том числе и самого государства как участника этих отношений). Участвуя в гражданских правоотношениях, оно в добровольном порядке ограничивает свой иммунитет, что приводит к выводу о "раздвоении" правосубъектности государства при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В гражданских правоотношениях государство не пользуется властными полномочиями: оно выступает на равных началах со своими контрагентами. Следует напомнить, что так было не всегда. В СССР государство было также участником гражданских правоотношений, однако обладало особым статусом и особыми правомочиями. Дело даже не в том, что более 90% имущества было государственной собственностью. Государство имело и другие преимущества. Так, например, на истребование государственного имущества из чужого незаконного владения не распространялся срок исковой давности. Государство выступает в гражданских правоотношениях в большинстве случаев через свои органы (как законодательные, так и исполнительные): Федеральное Собрание, Президента РФ, федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные службы и агентства). Следует отметить, что для некоторых органов (например, Президента или Федерального Собрания) возможность участия в гражданских правоотношениях является чисто теоретической и на практике этого не происходит. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 23.12.2005) в систему исполнительных органов власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Среди этих органов особое место принадлежит Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом, которое имеет право в установленном порядке передавать государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду или пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров. Кроме того, оно занимается вопросами проведения приватизации государственного имущества. То, что гражданские права и обязанности государство при его выступлении в гражданском обороте приобретает в результате действий своих уполномоченных органов, является одной из принципиальных его особенностей. Однако в действующем российском гражданском законодательстве не дается определения государственного органа. Правовая природа государственного органа при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, бывает различной в зависимости от того, в качестве кого он выступает: 1) в качестве органа, посредством действий которого государство приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности в рамках реализации правосубъектности государства; 2) в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью. При выступлении от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица. Основным и единственным признаком государственного органа, определяющим его способность приобретать гражданские права и обязанности непосредственно для государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ, является наличие соответствующей нормативно закрепленной компетенции. В то же время наличие статуса юридического лица позволяет государственному органу становиться самостоятельным участником гражданского оборота. Государственные органы могут наделяться правами юридического лица при необходимости выступления в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей. При этом следует иметь в виду, что понятие органов государственной власти, или государственных органов, используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности, и поэтому взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства. Не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"). Случаи выступления государственных органов в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью и выступающего в обороте от собственного имени, являются частными случаями опосредованного участия государства в гражданском обороте, осуществляемого на основе общих норм Гражданского кодекса РФ. По мнению В. Г. Голубцова, статус государственных органов как юридических лиц в данной ситуации не сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость выделения их в самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица - некоммерческую организацию, именуемую "публичное учреждение" <1>. С таким мнением можно согласиться, поскольку органам государственной власти не свойствен ряд обязательных признаков, присущих этой разновидности юридических лиц: у них нет (в ряде случаев) государственной регистрации, наименования с указанием на организационно-правовую форму; они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов; неясно, кто является их учредителем; весьма затруднительно применение к ним процедур создания (учреждения), реорганизации, ликвидации и пр. -------------------------------- <1> Голубцов В. Г. Реферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2008. С. 8.

Основные особенности их гражданско-правового статуса следует закрепить в тексте Гражданского кодекса РФ, указав на то, что государственные органы должны действовать на основании положения об организациях данного вида, которое надлежит разработать. Необходимо внести также изменения в Закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в части установления особенностей процедуры регистрации таких юридических лиц. Государственные органы в ряде случаев не наделяются гражданской правосубъектностью, даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное Правительство). Но при этом содержание компетенции органов власти определяется не только гражданским, но и административным, финансовым законодательством. Например, Российская Федерация может выступить в качестве заемщика, но в пределах сумм возможного внутреннего и внешнего долга, утвержденных на очередной год федеральным законом о федеральном бюджете. Помимо государственных органов в гражданских правоотношениях от имени государства могут выступать физические и юридические лица на основании делегированных им полномочий (п. 3 ст. 125 ГК). Указанная норма в общем виде закрепляет возможность участия в гражданском обороте представителя государства, каковым может выступить как гражданин, так и юридическое лицо (в том числе в случае необходимости и государственный орган при наличии у него статуса юридического лица). Правовым основанием этому служат нормативные акты Российской Федерации и принимаемые во исполнение их уполномоченными на то органами государства решения по осуществлению представительских функций. Так, согласно п. 4 Указа Президента РФ от 10.06.1994 N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" (в ред. от 05.10.2002) представителями государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, могут быть как государственные служащие, так и иные граждане Российской Федерации. Специальное поручение физическим и юридическим лицам действовать, таким образом, может быть оформлено в виде доверенности, акта ненормативного характера (например, распоряжения Правительства РФ), нормативного правового акта. Согласно п. 2 ст. 124 ГК к Российской Федерации применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Таким образом, Российская Федерация не является юридическим лицом, вместе с тем на нее распространяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей рассматриваемых субъектов. РФ присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Организационное единство, отражающее наличие цели создания и функционирования государственного или муниципального образования, его территориальная структура, структура управления и т. п. определяются в Конституции РФ, иных законах. Обособление имущества проявляется в принадлежности имущества на праве государственной собственности Российской Федерации. Кроме того, есть отдельные виды имущества, которые могут находиться в исключительной собственности РФ. В ст. 126 ГК законодательно закреплен и признак самостоятельной ответственности по своим обязательствам. Согласно п. 1 указанной статьи Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Предусмотрена также возможность выступления Российской Федерации от собственного имени при приобретении и осуществлении имущественных и личных неимущественных прав, выступлении в суде (ст. 125 ГК). Однако отождествлять Российскую Федерацию с юридическими лицами оснований не имеется. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210, "наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица". Таким образом, тот факт, что Российская Федерация, как и другие публично-правовые образования (субъекты Федерации и муниципальные образования), по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых предусмотренных законом особенностей, отличающих их от юридических лиц. Так, публично-правовые образования, в отличие от юридических лиц, не вправе отказываться от права собственности (ст. 236 ГК РФ), РФ в силу присущих ей особенностей не может быть и стороной по многим договорам, обычным в практике юридических лиц (подрядчиком по договору подряда, комитентом и комиссионером по договору комиссии, перевозчиком, доверительным управляющим и др.). Она не может быть стороной по договору, когда в качестве таковой выступают только граждане (например, в качестве нанимателя по договору найма жилого помещения, потребителя платных образовательных, туристических услуг). Однако, участвуя в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, РФ применяет нормы, предназначенные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Эта оговорка означает, что в гражданском законодательстве - ГК и в иных нормативных актах - имеются правовые нормы, посвященные исключительно государству. В ГК это нормы о праве государственной собственности (ст. 214 и 215), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 и др.), отдельные нормы о дополнительной ответственности государства по обязательствам и т. д. При участии РФ в гражданском обороте определенную проблему представляет собой разграничение федеральной собственности и собственности субъектов Федерации (в меньшей степени это касается муниципальной собственности). Это обусловлено тем, что в СССР существовала единая государственная собственность, которая не была разделена. В связи с этим нередки споры по поводу принадлежности того или иного имущества. Особенно это касается споров относительно того, кто является собственником того или иного памятника культуры: Российская Федерация в целом или субъекты Федерации (больше всего таких споров возникает по поводу исторических объектов, расположенных в Москве). В действующем законодательстве идея разграничения государственной собственности закреплена конституционно (п. "г" ст. 72 Конституции РФ). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 ГК). В настоящее время специального закона нет и установлен лишь порядок разграничения государственной собственности на землю (ст. 3.1 Закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). До принятия общего закона о разграничении государственной собственности следует руководствоваться ранее принятыми актами. В их числе: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>, Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. <2>. -------------------------------- <1> Ведомости РФ. 1992. N 3. Ст. 89. <2> Ведомости РФ. 1992. N 13. Ст. 697.

Согласно названным нормативным актам в состав имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности и не подлежащего передаче в собственность субъектов Федерации, включаются объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод), объекты оборонного производства; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти, и т. п. Земля и другие природные ресурсы являются государственной собственностью в той мере, в какой они не находятся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 2 ст. 214 ГК). Законодатель, распространяя на государство действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, указывает на возможность установления иных правил в случае, если иное будет следовать из закона или же особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ), и, следовательно, признает его особой разновидностью субъектов гражданских отношений.

§ 2. Участие Российской Федерации в вещных правоотношениях

Государство продолжает играть существенную роль в современной российской экономике. В частности, оно является собственником значительного количества имущества, включающего объекты промышленности и социально-культурной сферы. При этом можно говорить о некоторой тенденции расширения числа объектов государственной собственности. Это обусловлено тем, что в условиях экономического кризиса государство должно оказывать финансовую помощь некоторым участникам гражданского оборота. Однако возможны ситуации, когда, несмотря на оказываемую помощь, они станут банкротами и, соответственно, их имущество может перейти в государственную собственность в счет возмещения долга. Российская Федерация является участником различных гражданских правоотношений (как вещных, так и обязательственных). Прежде всего, несмотря на активно проводимую политику приватизации, она является субъектом права собственности.

Право собственности Российской Федерации

Государство является субъектом права собственности, в том числе субъектом исключительного права собственности (например, на недра). Сделки от имени государства при отчуждении государственного имущества в процессе приватизации осуществляются от имени Российского фонда федерального имущества. Управление и распоряжение государственной собственностью осуществляются через Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра. Имущество, составляющее собственность РФ, можно разделить на две группы. Первую группу составляет имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая часть имущества, не закрепленная за государственными предприятиями и учреждениями, составляет казну Российской Федерации или субъекта Федерации. Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а только как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями, то есть как объект права. Таким образом, государство обладает на праве собственности имуществом, которое не передано в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным юридическим лицам. Это имущество состоит прежде всего из средств бюджета и является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Для управления этим имуществом создано специальное ведомство - Федеральное казначейство Российской Федерации, которое по поручению Правительства и Министра финансов осуществляет операции со средствами федерального бюджета, принимает участие в обслуживании государственного внутреннего и внешнего долга страны, ведет учет государственной казны и т. д. В это имущество входит помимо бюджетных средств и иное нераспределенное имущество, например природные ресурсы. В соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, государственную казну субъекта Российской Федерации. Что касается государственного имущества, переданного в хозяйственное ведение, то право собственности на него осуществляется государством скорее формально. Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован. Для государственных унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен. В частности, руководители государственных унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом). Под правом оперативного управления понимается право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданием собственника и назначением имущества. Субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия и учреждения. Объектами права оперативного управления является имущество, закрепленное собственником за казенными предприятиями и учреждениями, а также имущество, приобретенное в процессе производственной деятельности. По объему правомочий право оперативного управления уже, чем право хозяйственного ведения. Так, свои правомочия казенные предприятия и учреждения осуществляют в пределах, установленных законом и собственником. В частности, казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом лишь с согласия собственника этого имущества, однако казенное предприятие по общему правилу вправе самостоятельно реализовать производимую им продукцию. Что касается учреждений, то они не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Однако если учреждению предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью, то учреждение имеет право свободно распоряжаться полученными доходами, а также имуществом, приобретенным на эти доходы. Контроль собственника над имуществом, переданным в оперативное управление, в большей степени формализован. Имущество учреждению должно передаваться на основании акта приемки-передачи имущества. Именно с момента подписания сторонами такого акта фактически и возникает право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из владения собственника и переходит к учреждению. Правомочие пользования в силу установленных законодательством норм должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества. Что касается целей деятельности организаций, то они определяются специальным законодательством и уставом учреждения. Вместе с тем на практике часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждению имущества. В этом случае у собственника в лице уполномоченного органа остается предусмотренное законом право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению. Следует отметить, что в некоторых правовых актах законодательно закреплено право учреждений на использование имущества не по назначению. Так, согласно ст. 47 Закона об образовании образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом. К такой деятельности согласно п. 2 указанной статьи относится: торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией. При этом учредитель вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она ведется в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу (п. 5 ст. 47 Закона об образовании). Следует отметить, что действующее законодательство (в отличие от прежнего) не разрешает сдавать образовательным учреждениям предоставленное им недвижимое имущество в аренду. На практике это приводило к большому количеству злоупотреблений, что, очевидно, и стало причиной изменений в законодательстве. Таким образом, оптимальным решением по закреплению имущества на праве оперативного управления будет заключение договора, в котором подробно будет указан перечень передаваемого имущества, его характеристики (с приложением инвентаризационных документов), права и обязанности сторон, в том числе в части использования имущества, не урегулированные в ГК РФ и иных нормативных актах. При наличии инвентаризационных документов в комплекте договора (контракта) можно, в частности, установить наличие или отсутствие производимых перепланировок помещения до закрепления имущества в оперативное управление. В составе объектов государственной собственности выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной собственности не является постоянным и формируется с учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства в конкретный момент времени, а также цели их использования. Категории объектов, составляющих исключительную государственную собственность, утверждаются на законодательном уровне, пообъектный их состав определяется либо на уровне специального закона, либо постановлением Правительством РФ. Так, согласно п. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, которые находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. В настоящее время функции управления федеральной собственностью, как уже сказано, выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В соответствии с Положением о данном агентстве, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом", на этот орган возложено управление федеральным имуществом, в том числе и в области земельных отношений. Применительно к данной сфере Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом: - принимает меры для обеспечения поступления в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, а также от продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах; - при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких участков принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке в Правительство РФ предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; - определяет на основании отчета независимого оценщика в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения при проведении аукциона; - определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов; - осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации в случаях: предоставления земельных участков органу государственной власти РФ (его территориальному органу), государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, созданной органами государственной власти РФ, а также при предоставлении органу государственной власти (его территориальному органу), юридическому и физическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до их отчуждения; прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки; предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи которых поступают в бюджет Российской Федерации; - принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу исполнительной власти, государственному федеральному учреждению и федеральному государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ, государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию субъекта РФ; - формирует предложения о предоставлении в установленном порядке находящихся в государственной собственности земельных участков, которые ранее были предоставлены органу государственной власти РФ, государственному унитарному предприятию, а также государственному учреждению, иной некоммерческой организации, созданной органами государственной власти РФ, в случае прекращения их прав на земельные участки, а также их отказа от указанных земельных участков; - принимает решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами в случае приобретения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности; - осуществляет в порядке, установленном законом, разграничение государственной собственности. Право государственной собственности может возникнуть как по обычным основаниям возникновения права собственности (например, сделки), так и по основаниям, специфическим именно для государственной собственности. К числу последних относятся: реквизиция, конфискация, выкуп (продажа с публичных торгов) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, приобретение в государственную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу, налоги и иные обязательные платежи, переход к государству по наследству выморочного имущества. Согласно п. 2 ст. 235 ГК право собственности государства может возникнуть в результате национализация на основании специального закона с возмещением стоимости этого имущества, однако до настоящего времени такого закона не было принято и поэтому реально осуществить национализацию нельзя. Основанием возникновения права собственности государства может быть также наследование. Это возможно как при наследовании по завещанию, когда в качестве наследника в завещании указана Российская Федерация, так и при наследовании выморочного имущества. В соответствии с п. 1 ст. 1151 ГК наследственное имущество становится выморочным, если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника. Государство может быть субъектом некоторых ограниченных вещных прав (в частности, права сервитута). Оно вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

§ 3. Участие государства в обязательственных и корпоративных отношениях

Государство выступает в следующих обязательственных правоотношениях.

1. Договор займа

В договоре займа Российская Федерация может выступать в качестве как заемщика, так и заимодавца. Однако в качестве последнего РФ выступает только при предоставлении внешних займов. Внутри страны займы предоставляются Центральным банком РФ, который хотя и является государственной организацией, однако имеет особый статус и выступает в гражданском обороте от собственного имени. Так, согласно ст. 1 Закона о Центральном банке РФ функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. А в ст. 2 указано, что уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. С 1992 года в России проводится политика активного привлечения кредитных ресурсов посредством эмиссии государственных ценных бумаг. Интенсивность привлечения заемных средств напрямую зависит от экономической ситуации в стране. В последнее время масштаб заимствований с помощью выпуска государственных ценных бумаг заметно снизился, что было вызвано притоком нефтедолларов. Однако кризис, вызванный снижением цен на газ, может возродить это явление. Правовой основой для подобного кредитования является ст. 817 ГК "Договор государственного займа". Согласно п. 1 ст. 817 ГК по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем - гражданин или юридическое лицо. Особенность данного договора заключается в его особом субъектном составе: в качестве заемщика выступает Российская Федерация, субъект РФ, а заимодавца - гражданин или юридическое лицо. Понятие "гражданин" толкуется широко и включает в себя не только граждан РФ, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. В п. 2 статьи 817 ГК подчеркивается добровольный характер договора. Особой необходимости в этом нет, однако, очевидно, законодатель исходил из предыдущего опыта нашей страны, когда такие договоры заключались независимо от желания граждан. В п. 3 статьи 817 ГК говорится о возможности заключения этого договора путем выпуска не только государственных облигаций, но также иных государственных ценных бумаг (казначейские обязательства, казначейские векселя и т. д.). Однако до настоящего времени выпускались только облигации. Среди наиболее известных можно назвать ГКО (государственные краткосрочные облигации), выпуск которых предусмотрен Постановлением ВС РФ от 19.02.1993 "О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций". Отказ Российской Федерации оплачивать эти облигации в 1998 г. привел к дефолту. Выпускались также облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ) и др. Облигацией признается ценная бумага, удостоверяющая право ее держателя на получение от лица, выпустившего облигацию, в предусмотренный ею срок номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента. Облигация предоставляет ее держателю также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права (ч. 2 ст. 816 ГК РФ). Облигация имеет номинальную цену, эмиссионную цену, курсовую цену и цену погашения. Номинальная цена - это та величина в денежных единицах, которая обозначена на облигации. Эмиссионная цена облигации - это та цена, по которой происходит продажа облигаций их первым владельцам. Эмиссионная цена может быть равна, меньше или больше номинала. Это зависит от типа облигаций и условий эмиссии. Цена погашения - это та цена, которая выплачивается владельцам облигаций по окончании срока займа. В большинстве выпусков цена погашения равна номинальной цене, однако она может и отличаться от номинала. Курсовая цена - это цена, по которой облигации продаются на вторичном рынке. Если каждая облигация имеет строго определенную номинальную цену, цену погашения и эмиссионную цену, уровень которых зафиксирован при выпуске займа, то курсовая цена претерпевает значительные изменения в течение срока жизни облигации. Облигация опосредует отношения займа между ее владельцем (кредитором) и лицом, выпустившим ее (эмитентом). К отношениям между лицом, эмитировавшим облигацию, и ее держателем применяются правила ст. 807 - 818 ГК РФ (то есть договора займа), если иное не предусмотрено законом или в установленном им порядке. В зависимости от формы выпуска облигации, как и большинство эмиссионных ценных бумаг, могут выпускаться в документарной и бездокументарной формах. Бездокументарные облигации могут быть только именными. По способу выплаты вознаграждения облигации подразделяются на облигации с процентным доходом и облигации с дисконтным доходом (когда вознаграждение облигационера состоит из разницы между ценой продажи облигации и ценой ее погашения). Действующее законодательство предусматривает размещение именных облигаций и облигаций на предъявителя. Различие между ними заключается в том, что в именных облигациях указывается имя владельца, тогда как в предъявительских любой держатель считается их законным владельцем до тех пор, пока не доказано иное. В мировой практике государственные ценные бумаги в зависимости от способности обращаться на фондовом рынке подразделяются на обратимые и необратимые. Обратимые - это бумаги, торговля которыми происходит во всех секторах фондового рынка. К ним относятся: казначейские векселя (выпускаются сроком на 3 - 12 месяцев), казначейские долгосрочные облигации (выпускаются на срок 10 - 30 лет). Все обратимые ценные бумаги продаются, как правило, на открытых аукционах, проводимых регулярно в заранее обозначенные сроки. Доход по обратимым ценным бумагам может быть установлен в различных формах: по плавающей ставке (в зависимости от степени их доходности и инфляции), в форме фиксированного купонного процента или дисконтного дохода (иногда имеет место сочетание двух последних видов дохода). Общие положения ГК о договорах государственного займа могут быть конкретизированы в других законах и принятых в соответствии с ними правовых актах. В частности, определенное внимание уделено этому договору в Бюджетном кодексе РФ. Так, согласно п. 2 ст. 98 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации. Основные положения порядка привлечения из иностранных источников денежных средств, а также предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям также предусмотрены в БК РФ. Специфика выпуска государственных облигаций отражена в Постановлении Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. N 771 "Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций". Однако основополагающим правовым актом, регулирующим выпуск государственных облигаций, является Федеральный закон от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". В соответствии со ст. 3 указанного Закона государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии. Государственные облигации, как отмечено выше, относятся к числу эмиссионных ценных бумаг. Юридическое определение эмиссионной ценной бумаги представлено в статье 2 Закона "О рынке ценных бумаг". В ней эмиссионная ценная бумага определяется через перечисление признаков, которым она должна отвечать для получения такого статуса. Эмиссионная ценная бумага должна одновременно соответствовать следующим признакам. Во-первых, она закрепляет совокупность имущественных (право на получение дохода, право на получение имущества и др.) и неимущественных прав (право голоса, право на получение информации и др.), которые подлежат удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением формы и порядка, установленных Законом "О рынке ценных бумаг". Во-вторых, размещается выпусками. Выпуск эмиссионных ценных бумаг - совокупность всех ценных бумаг одного эмитента, предоставляющих одинаковый объем прав их владельцам и имеющих одинаковую номинальную стоимость в случаях, если наличие номинальной стоимости предусмотрено законодательством Российской Федерации. Дополнительный выпуск эмиссионных ценных бумаг - совокупность ценных бумаг, размещаемых дополнительно к ранее размещенным ценным бумагам того же выпуска эмиссионных ценных бумаг. Ценные бумаги дополнительного выпуска размещаются на одинаковых условиях. В-третьих, имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.

2. Поставка продукции для федеральных государственных нужд

Выступая в качестве покупателя товаров, необходимых для удовлетворения потребностей государства, Российская Федерация действует как участник гражданско-правовых отношений. Необходимость обеспечения государственных интересов в сфере закупок товаров обусловила выделение в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи поставку товаров для государственных нужд. Обязательства по поставке товаров для государственных нужд возникают либо непосредственно из государственного контракта, либо из заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ). Помимо соответствующих норм ГК применяются специальные Законы о поставке товаров для государственных нужд. В настоящее время в их число входят Федеральные законы: от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве". От имени государства (Российской Федерации) на стороне заказчика в данном договоре выступают государственные органы и организации, выступающие в качестве юридических лиц, на стороне поставщика - государственные и частные организации (юридические лица). Конкретный состав участников договора определяется структурой договорных связей, устанавливаемых на основе заказа государственного заказчика. Государственные контракты на поставку продукции для федеральных государственных нужд следует рассматривать в качестве особой разновидности гражданско-правовых договоров в силу: - специфической цели заключения государственных контрактов; - особого порядка финансирования; - наличия нормативных установлений о повышенных штрафных санкциях; - возможности внесения в контракт изменений в одностороннем порядке; - права на отказ от исполнения контракта в одностороннем порядке; - комплексности правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ) для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ, - п. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период. Так, федеральные нужды предусматриваются в законе о федеральном бюджете на планируемый период. Потребности Российской Федерации в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации, определяются в оборонном заказе. Федеральные нужды предусматриваются в законе о федеральном бюджете на планируемый период. Потребности Российской федерации в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации, определяются в оборонном заказе. Указание в ст. 3 Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на особые бюджетные и внебюджетные источники финансировании государственных или муниципальных нужд означает, что государственный заказ на поставку товаров размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете необходимые финансовые ресурсы. В целях экономического стимулирования поставщиков товаров для государственных нужд им могут предоставляться льготы по налогообложению, целевые дотации, субсидии, субвенции, кредиты на льготных условиях и другие льготы (ст. 4 Закона о поставках продукции, ст. 9 Закона об оборонном заказе и др.). Подобные обстоятельства делают привлекательным участие исполнителей в поставке товаров и позволяют избежать административного воздействия на них в целях привлечения к выполнению контракта. Тем самым заказы на поставку товаров для государственных нужд служат методом государственного регулирования инвестиционной деятельности, способствующим использованию государственных капитальных вложений на важнейших направлениях экономики страны, обеспечивающих ее структурную перестройку, сохранение и развитие производственного и непроизводственного потенциала, решение аграрных, природоохранных, социальных и иных проблем.

3. Подряд для государственных нужд

В условиях рыночной экономики строительные, проектные, изыскательские и иные связанные со строительством работы могут производиться по заказу Российской Федерации. Это происходит в случаях, когда государство реализует свои целевые программы, строит оборонные объекты, создает объекты инфраструктуры и жизнеобеспечения. Во всех этих случаях заключается государственный контракт на подрядные работы. Подрядные отношения с участием государства сложны и обладают спецификой. С юридической, а тем более с практической точки зрения большое значение в них имеют моменты публично-правового характера (особенности бюджетного финансирования, порядок подготовки к заключению и заключение договоров и др.). Потребностью в установлении четких правил поведения субъектов, а также в создании механизмов, препятствующих злоупотреблениям со стороны государственных чиновников и должностных лиц, обусловлена необходимость в сравнительно большем количестве императивных норм, чем для других разновидностей обязательств. Данный договор имеет следующие особенности. Во-первых, объектом правоотношений являются не любые подрядные отношения, а лишь отношения, связанные со строительными, проектными и изыскательскими работами, направленными на удовлетворение государственных потребностей, и финансирующиеся за счет государственных средств. Во-вторых, рассматривая действие указанных норм по кругу лиц, можно говорить о специальном субъекте правоотношений - государственном заказчике. В-третьих, в целях компенсации подрядчику ограничения принципа свободы договора устанавливаются специальные льготы и гарантии для подрядчиков. В-четвертых, размещение заказов на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд производится, как правило, путем проведения конкурсов или аукционов в соответствии с положениями Закона о размещении заказов на поставки товаров. Подрядные строительные работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758), предназначенные для удовлетворения государственных нужд, осуществляются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату. ГК РФ - основной правовой акт, регулирующий отношения по выполнению подрядных работ для государственных нужд. Кодекс, однако, содержит статьи общего характера, особенности этих отношений должны определяться специальным Федеральным законом о подрядах для государственных нужд (ст. 768 ГК). В данный момент такой закон не принят, и специфика таких контрактов отражена в ряде других специальных правовых актов: Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Некоторые особенности заключения и исполнения государственного контракта на выполнение строительных работ определяются Основными положениями порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации. Сторонами государственного или муниципального контракта являются государственный или муниципальный заказчик и подрядчик. Подрядчик - юридическое или физическое лицо, в том числе иностранное. Действовавшие ранее жесткие ограничения на привлечение иностранных подрядчиков к выполнению работ для государственных и муниципальных нужд (их привлечение допускалось лишь в случае, если производство работ отсутствует в Российской Федерации либо нецелесообразно) были сняты Законом о размещении заказов (ст. 13). В отношении работ, выполняемых иностранными лицами, Законом о размещении заказов устанавливается национальный режим, если иное не предусмотрено законом. В то же время Правительство вправе устанавливать запреты и ограничения допуска работ, выполняемых иностранными лицами, при размещении заказов на выполнение работ для нужд обороны страны и безопасности государства (п. 1 - 5 ст. 13 Закона о размещении заказов). К примеру, иностранные юридические лица вправе участвовать в подрядных конкурсах на выполнение работ по обеспечению оборонного заказа (а значит, и выступать подрядчиками), лишь если соответствующие работы не выполняются российскими предпринимателями либо выполнение ими работ экономически нецелесообразно (п. 4 ст. 7 Закона об оборонном заказе). Определяя требования к подрядчику, важно помнить, что государственный или муниципальный контракт - разновидность договора строительного подряда либо договора на выполнение проектных, изыскательских работ. Следовательно, он должен соответствовать общим требованиям, предъявляемым законодательством к лицам, выполняющим соответствующие работы. Учитывая сказанное, подрядчиком по государственному или муниципальному контракту на выполнение строительных работ вправе выступать лишь предприниматель: юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или гражданин, имеющие к тому же лицензию или сертификат на осуществление соответствующего вида деятельности (ст. 6 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"). Подрядчиком по государственному контракту на выполнение проектных и изыскательских работ вправе выступать юридические лица - специализированные изыскательские, проектные, проектно-изыскательские организации (проектировщик, изыскатель). Исполнитель по данному договору в случаях, предусмотренных законом, должен иметь лицензию на соответствующую проектно-изыскательскую деятельность. Подрядчик должен также отвечать специальным требованиям к участникам размещения государственного или муниципального заказа, определяемым законодательством. Подобные требования (как основные, так и дополнительные) установлены, в частности, Законом о размещении заказов (ст. 11): ненахождение в стадии ликвидации или банкротства, обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, отсутствие задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные государственные фонды, наличие производственных мощностей, технологического оборудования и др. Государственный заказчик - лицо, в соответствии с бюджетным законодательством наделенное необходимыми финансовыми ресурсами из средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда. Государственными вправе выступать соответственно государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета (ст. 764 ГК, ст. 4 Закона о размещении заказов). Так, государственным заказчиком оборонного заказа выступает Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) - ст. 1 Закона об оборонном заказе. На основании полномочий, предоставленных Правительством РФ, государственными заказчиками строек и объектов, включенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, могут являться наиболее значимые бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (п. 5 Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета).

4. Договор дарения

По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность либо имущественное право (требование) к себе или к третьему лицу либо освобождает или обязуется освободить его от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом. Видом договора дарения является пожертвование, то есть дарение вещи или права в общеполезных целях (ст. 582 ГК). Пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению. При отсутствии такого условия пожертвование имущества гражданину считается обычным дарением, а в остальных случаях пожертвованное имущество используется одаряемым в соответствии с назначением имущества. Нет сомнения в том, что государство может участвовать в договоре дарения в качестве одаряемого. Известно достаточно большое количество случаев, когда граждане, а иногда и юридические лица дарят свое имущество государству. Причем речь может идти как об обычном дарении, так и о пожертвовании. Так, известны случаи, когда коллекционеры дарили собранные ими картины государству с условием, что те будут выставляться в государственных музеях. Вопрос о том, может ли государство участвовать в договоре дарения в качестве дарителя, является неоднозначным. Русское законодательство допускало такой вид дарения, как пожалование, когда дарителем государственного недвижимого имущества выступал император, облекающий свою волю в форму высочайшего именного указа (ст. 934 ч. 1 т. X Свода законов гражданских). Таким образом, законодательно была определена возможность существования особой разновидности договора дарения, когда дарителем выступало государство в лице императора. В настоящее время безвозмездная передача государством имущества в собственность общественных, религиозных организаций, денежных средств по смете госбюджетным организациям является не дарением, а актом реализации финансовых отношений. В то же время есть ряд случаев, когда государство безвозмездно предоставляет гражданам помощь в случае стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий. Такие договоры следует рассматривать как особую разновидность договора дарения.

5. Договор поручительства

По договору поручительства поручитель обязывается перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним обязательства полностью или в части. Таким образом, сущность поручительства состоит в том, что кроме должника появляется еще один должник - поручитель. Для договора поручительства необходима письменная форма, и несоблюдение письменной формы влечет недействительность договора. Должник и поручитель выступают как солидарные должники. Это значит, что к каждому из них требование может быть предъявлено в полном объеме. Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом или договором, поручитель может выступать как субсидиарный, то есть дополнительный, должник. При поручительстве должник и поручитель находятся в обязательственных отношениях с кредитором, тогда как между поручителем и должником отношений не возникает. Только в том случае, если поручитель исполнит обязательство вместо должника, он занимает место кредитора в обязательственном правоотношении. При этом к нему переходят все права, которые ранее принадлежали кредитору (включая право требовать уплаты процентов, возмещения судебных издержек по взысканию долга и других убытков кредитора, которые были вызваны нарушением обязательства должником). Законом или договором такое право поручителя может быть ограничено. Если обязательство исполнил сам должник, то он обязан немедленно сообщить об этом поручителю. В противном случае поручитель, также исполнивший обязательство, вправе взыскать с кредитора неосновательно полученное либо предъявить регрессное требование должнику. Поручительство прекращается с прекращением обеспеченного им основного обязательства, в случае изменения этого обязательства, влекущего увеличение ответственности поручителя без его согласия и по истечении срока действия поручительства. Исходя из содержания поручительства, данного в ст. 361 ГК РФ, следует, что в договоре поручительства существенными условиями являются: - наименование поручителя; - наименование кредитора, перед которым поручитель ручается за должника; - наименование должника, за которого ручается поручитель; - само обязательство, обеспечиваемое поручительством; - объем ответственности поручителя и условия этой ответственности (солидарной или субсидиарной, т. е. дополнительной к неисполненному обязательству). К договору поручительства применяются общие нормы гражданского законодательства о договоре. Поручитель отвечает перед кредитором в том же объеме, что и должник, включая уплату процентов, возмещение судебных издержек по взысканию долга и других убытков кредитора, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства должником, если иное не предусмотрено договором поручительства. Российская Федерация выступает в качестве поручителя по кредитным договорам, заключаемым коммерческими организациями с банками. От имени Российской Федерации в таком качестве выступает Минфин РФ. Такие договоры заключаются как с иностранными кредиторами, так и с российскими. Одним из наиболее известных случаев является выступление Российской Федерации в качестве поручителя по договорам, заключенным со швейцарской фирмой "Нога". После отказа российских контрагентов от оплаты товаров, поставленных указанной фирмой, претензии были предъявлены непосредственно Российской Федерации.

6. Участие Российской Федерации в приватизации и в корпоративных правоотношениях

Государство может создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или совместно с другими субъектами гражданского права. Учредителями таких обществ от имени государства выступают прежде всего соответствующие государственные органы, обладающие необходимой компетенцией. Правовой статус юридических лиц, созданных с участием государства, имеет определенные особенности. Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ, государство через уполномоченных им лиц становится участником корпоративных гражданско-правовых отношений. Его представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени государства и в соответствии с его указаниями как на общих собраниях, так и в органах управления (исполнительных органах). Более того, государство вправе создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием ("компании одного лица"). Участие государства в акционерных обществах влечет особенности правового положения последних. Это проявляется в том числе и в вопросах формирования и деятельности органов управления таких обществ, и в частности совета директоров (наблюдательного совета). Абсолютное большинство АО с участием государства возникло в процессе приватизации государственного имущества путем преобразования государственных предприятий либо путем создания таких обществ с внесением в качестве вклада в уставный капитал пакетов акций, принадлежащих государству. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных предприятий, акции которых находятся в собственности Российской Федерации или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации в управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"), определяются Федеральным законом о приватизации государственного и муниципального имущества (ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ). В широком смысле под приватизацией (от лат. privatus - частный) понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за плату или безвозмездно в частную собственность, т. е. в собственность физических и (или) юридических лиц. В начале 90-х, когда осуществлялся переход от плановой к рыночной экономике, приватизация государственного имущества была бесплатной. Однако в настоящее время под приватизацией государственного имущества понимается только возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, в собственность физических и (или) юридических лиц. Вместе с тем понятие "приватизация" имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Глава IV Закона о приватизации государственного и муниципального имущества содержит девять статей, соответствующих девяти способам приватизации государственного и муниципального имущества: статья 18. Продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; статья 19. Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; статья 20. Продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; статья 21. Продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; статья 22. Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; статья 23. Продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; статья 24. Продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; статья 25. Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; статья 26. Продажа акций открытого акционерного общества по результатам доверительного управления. В отдельных случаях Российская Федерация в процессе приватизации оставляет за собой определенную долю в имуществе приватизированного предприятия, в результате чего получает определенные права на участие в деятельности созданного юридического лица. Так, согласно п. 1 ст. 38 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации Правительство Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (далее - специальное право ("золотая акция")). Решение об использовании специального права ("золотой акции") может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. Специальное право ("золотая акция") дает право вето представителю государства при принятии решений по наиболее важным вопросам (реорганизация, ликвидация, увеличение уставного капитала и др.). Оно используется с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего открытого акционерного общества. Согласно п. 1 ст. 39 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества права акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - государственная корпорация. Единоличный исполнительный орган открытого акционерного общества, включенного в перечень стратегических акционерных обществ, не вправе совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с решением Правительства Российской Федерации в уставный капитал общества, а равно сделки, влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное управление без согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Сделка, совершенная без такого согласия, ничтожна. В случае, если в государственной собственности находится 100 процентов акций открытого акционерного общества, полномочия высшего органа управления общества - общего собрания акционеров осуществляются от имени соответствующего собственника акции в порядке, определенном соответственно Правительством Российской Федерации. Предусмотренные Федеральным законом "Об акционерных обществах" процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров не применяются. Возможны ситуации, когда акционерные общества с государственным участием увеличат уставный капитал путем выпуска дополнительных акций. В таких случаях доля государства должна сохраниться (п. 1 ст. 40 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества). Российская Федерация может быть также учредителем государственных корпораций. В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Конкретизация целей создания и функций деятельности осуществляется федеральным законом, в соответствии с которым создается конкретное юридическое лицо в организационно-правовой форме государственной корпорации. Государственные корпорации предназначены, прежде всего, для решения первоочередных экономических и социальных задач, для выполнения специальных национальных проектов Президента РФ, федеральных целевых программ. Основное предназначение корпорации - эффективная реализация бюджетных средств, их рациональное и своевременное использование, формирование эффективных механизмов управления вверенным имуществом. Государственная корпорация создается на основании специально принятого федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Примером существующих государственных корпораций являются Агентство по страхованию вкладов, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта и др. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Непосредственно в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, определяются ее наименование, цели деятельности, место нахождения, порядок управления ее деятельностью. Высшим органом управления госкорпорации является наблюдательный совет (совет директоров), председатель которого назначается Президентом РФ. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Классификация юридических лиц на корпорации (союзы, ассоциации) и учреждения является традиционной для системы пандектного права. Основанием для такого разделения является наличие или отсутствие соответственно состояния членства, т. е. особого статуса участников, предполагающего, во-первых, строго фиксированный состав участников, а во-вторых, применительно к коммерческим корпорациям наличие особых корпоративных прав участников по отношению к организации. Однако в силу прямого указания закона (п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях") членство в государственной корпорации невозможно. Таким образом, сам термин "корпорация" не совсем корректен. Нельзя не обратить внимания на следующее обстоятельство. Оно состоит в том, что не все признаки юридического лица свойственны государственным корпорациям. Речь идет, например, о ст. 65 ГК РФ ("Несостоятельность (банкротство) юридического лица") и Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", которые не распространяются на государственные корпорации; о ст. 52 ГК РФ, так как учредительными документами государственной корпорации не являются ни устав, ни учредительный договор и устав, ни общее положение о государственной корпорации, так как каждое из них действует на основании специального закона о ее создании; о ст. 56 ГК РФ, поскольку ответственность отдельных государственных корпораций может не распространяться на все принадлежащее ей имущество. Это обусловлено тем, что отдельные виды имущества могут находиться в исключительной собственности государства; о п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ, поскольку при реорганизации государственной корпорации согласие кредиторов на перевод их требований не требуется. Помимо собственности, переданной Российской Федерацией, государственная корпорация, согласно ст. 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", формирует свое имущество в денежной и иных формах из таких источников, как: регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности; другие не запрещенные законом поступления. В этой же статье сказано, что источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. Речь, в частности, идет о такой государственной корпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Согласно ст. 35 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" коммерческие банки, входящие в систему страхования вкладов, должны платить страховые взносы Агентству по страхованию вкладов. Следует отметить, что по общему правилу в качестве взноса не может быть передано федеральное имущество, которое является исключительной собственностью Российской Федерации, а также имущество, изъятое из оборота. Это вполне объяснимо, так как имущество, передаваемое Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации. Однако возможны исключения. Так, например, очевидно, что в состав Государственной корпорации "Росатом" должно входить имущество, являющееся исключительной федеральной собственностью (например, оборудование для ядерных исследований). По этой причине в ст. 41 ФЗ от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" сказано, что при реорганизации Корпорации правила пунктов 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской Федерации не применяются, согласия кредиторов на перевод их требований не требуется. При ликвидации Корпорации имущество Корпорации поступает в федеральную собственность.

7. Наследование имущества государством

Российская Федерация может быть субъектом наследственных правоотношений. Так, она может быть наследником как по закону, так и по завещанию, в частности в случаях, предусмотренных законом, она наследует так называемое выморочное имущество. В соответствии с п. 1 ст. 1151 ГК наследственное имущество становится выморочным, если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника. Переход выморочного имущества в порядке наследования к государству имеет ряд особенностей по сравнению с обычным наследованием по закону. Во-первых, переход выморочного имущества к государству закреплен императивно. Таким образом, от государства не требуется выражения волеизъявления на принятие наследства (п. 1 ст. 1152 ГК РФ). Во-вторых, поскольку норма о переходе выморочного имущества к государству императивна, у государства отсутствует возможность отказаться от принятия наследства (п. 1 ст. 1157 ГК РФ). В-третьих, для определения порядка наследования и учета выморочного имущества, а также порядка передачи его в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований предусмотрено принятие специального закона. На наследование выморочного имущества не может быть распространена значительная часть норм ГК РФ о наследовании по закону и принятии наследства. В частности, поскольку Российская Федерация не должна осуществлять действия по принятию наследства, на нее не распространяются правила о сроке на принятие наследства, о принятии наследства по истечении установленного срока, нормы о наследственной трансмиссии и т. д. Таким образом, Российская Федерация в качестве наследника выморочного имущества - особый наследник по закону, не отнесенный ни к одной из очередей. Используемое законодателем словосочетание "в порядке наследования по закону" имеет принципиальное значение для определения передачи выморочного имущества в собственность государства, поскольку означает использование законодательной конструкции наследственного права по отношению к выморочному имуществу. Особое положение Российской Федерации в гражданском обороте предопределяет и особый порядок получения выморочного имущества. Становясь федеральной собственностью, выморочное имущество поступает в государственную казну Российской Федерации. В п. 3 ст. 1151 ГК РФ предусмотрено издание федерального закона о порядке наследования и учета выморочного имущества, а также о порядке его передачи в собственность субъектов Российской Федерации или собственность муниципальных образований. Однако в настоящее время такой закон еще не принят. В течение длительного времени одним из проблемных вопросов было наследование в качестве выморочного имущества жилых помещений. Поскольку отсутствовало специальное законодательство и органы, которые могли бы принимать освободившиеся жилые помещения, то нередки были ситуации, когда не имевшие наследников жилые помещения просто простаивали или же использовались недобросовестными работниками жилищных органов для извлечения незаконных доходов. Если по ранее действовавшему законодательству такое имущество всегда переходило по наследству к государству в целом, то в соответствии с п. 2 и 3 ст. 1151 ГК выморочное имущество после перехода в собственность Российской Федерации может быть впоследствии передано в собственность субъектов РФ или муниципальных образований. Выморочное имущество в виде расположенного на территории Российской Федерации жилого помещения переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, а если оно расположено в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, - в собственность такого субъекта Российской Федерации. Данное жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд социального использования. Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. По всем делам о наследстве, перешедшем государству, надлежащим ответчиком является финансовый орган.

§ 4. Ответственность Российской Федерации за причинение вреда

Закон устанавливает, что Российская Федерация, подобно любому иному субъекту гражданского права, несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация в определенных случаях выступает и как субъект внедоговорной ответственности (ст. 16, 1069, 1070 ГК). Под гражданско-правовой ответственностью понимаются неблагоприятные имущественные последствия для лица, допустившего гражданское правонарушение, выразившиеся в утрате таким лицом части имущества. Таким образом, гражданско-правовая ответственность всегда носит имущественный характер. Она может выступать в форме возмещения убытков (вреда, в том числе морального вреда), уплаты неустойки, потери задатка. Меры ответственности устанавливаются в правовых нормах, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства. В ГК РФ подчеркивается, что государство не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников их имущества. Точно так же на них как на собственников имущества создаваемых ими учреждений возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК). Как уже было сказано, Российская Федерация может выступать не только в договорных, но и во внедоговорных обязательствах. В частности, речь идет об обязательствах вследствие причинения вреда. Причем в этих отношениях она может быть как должником, так и кредитором. Право на возмещение вреда, причиненного государством, является одним из конституционных принципов, реализация которого осуществляется с использованием гражданско-правовых институтов. Так, согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении властной деятельности, имеет гражданско-правовую природу. Необходимость возмещения вреда устанавливается законодателем, в том числе в публичных целях, но эта публичная функция наиболее эффективно может быть реализована в частноправовой сфере с использованием частноправовых инструментов компенсации материального и морального вреда. Несмотря на то что такая ответственность наступает в результате нарушения государственными органами (и их должностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обязанности государственных органов и должностных лиц, она носит гражданско-правовой характер, поскольку: 1) имеет компенсационный, а не карательный смысл; 2) носит имущественный характер; 3) взыскивается в пользу потерпевшего; 4) при определении размера ответственности используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; 5) нормы об ответственности государства за вред, причиненный актами власти, содержатся в тексте ГК РФ. По мнению К. Б. Ярошенко, возложение ответственности за вред на государство объясняется прежде всего тем, что: 1) государство располагает большими возможностями, чем любой другой орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, особенно в случаях, когда такое восстановление выходит за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых, пенсионных и других прав); 2) в результате тесного переплетения деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, которой может быть причинен вред, бывает трудно определить конкретное виновное звено в цепи этой деятельности <1>. -------------------------------- <1> См.: Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 138.

Особенность наступления ответственности государства во всех без исключения случаях заключается в том, что в силу прямых указаний закона оно несет ответственность за счет казны и, согласно нормам действующего законодательства, при предъявлении гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков ответчиком по такому требованию признается Российская Федерация, ее субъект в лице соответствующего финансового либо иного уполномоченного органа. Специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности государства, предопределенная его публично-правовым статусом, проявляется также в установлении норм об ответственности государства за действия его органов и должностных лиц (ст. 16 ГК РФ). Согласно указанной статье убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. От имени казны в обязательствах из причинения вреда, должником в которых выступает Российская Федерация, выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК). При этом согласно ч. 10 ст. 158 БК главный распорядитель федерального бюджета действует в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности (перечень главных распорядителей средств федерального бюджета должен утверждаться федеральным законом - ст. 24 БК). Кроме того, в Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" было разъяснено, что ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа. Если же иск предъявлен гражданином или юридическим лицом непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившим нарушение прав, суд не должен отказывать в принятии искового заявления, а также возвращать его без рассмотрения. В этом случае суд должен привлечь в качестве надлежащего ответчика финансовый или иной уполномоченный орган (п. 12). В настоящее время круг органов, действующих от имени публично-правовых образований при предъявлении к ним требований о возмещении убытков, определяется письмом Минфина России от 11 июля 1997 г. N 3-А2-03. В соответствии с ним надлежащим ответчиком являются Минфин России, если вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. Ответственность государства за причинение вреда может возникать по общим и специальным основаниям. В первом случае для возложения ответственности за причинение вреда необходимо выполнение четырех условий: 1) причинение вреда; 2) противоправное поведение (действия, бездействие) причинителя вреда; 3) причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом; 4) вина причинителя вреда. Основанием возмещения убытков являются незаконные действия (бездействие) государственных органов или их должностных лиц, а также незаконные акты, т. е. изданные с нарушением закона или иных правовых актов, а также явно выраженный отказ принять акт. Бездействием является неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Разновидность бездействия - уклонение, упоминаемое в ст. 51 ГК (уклонение от государственной регистрации юридических лиц) и иных нормах. В статье 16 ГК названы действия только должностных лиц, а не любых работников государственных органов и муниципальных образований. В ряде Законов конкретизированы акты и действия, совершение которых может служить основанием для возмещения вреда. Так, в п. 3 ст. 31 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусмотрено, что вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме. Для отдельной категории государственных органов и должностных лиц ст. 1070 ГК устанавливает специальные основания ответственности. Согласно этой норме вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Таким образом, специальный характер оснований ответственности заключается в отсутствии в их составе вины причинителя вреда. Условия и порядок возмещения вреда в этих случаях определяются Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" и утвержденным этим Указом Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда <1>. Эти нормативные акты применяются в части, не противоречащей действующему российскому законодательству, во взаимосвязи с нормами главы 18 УПК, устанавливающими правила осуществления потерпевшими права на реабилитацию. В иных случаях вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК. -------------------------------- <1> Ведомости СССР. 1981. N 21. Ст. 741.

Этот, еще союзный, нормативный акт применяется с учетом разъяснений, данных Определением Конституционного Суда РФ от 21.04.2005 N 242-О, о том, что данный документ может применяться лишь во взаимосвязи с положениями гл. 18 УПК РФ, регламентирующей основания возникновения права на реабилитацию, порядок признания этого права и возмещения различных видов вреда, а также с положениями ст. 1070 и § 4 гл. 59 ГК РФ. Эти правила получили закрепление и в ст. 1070 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Единственным отличием является дополнительное основание возмещения вреда - незаконное применение в качестве меры пресечения подписки о невыезде. В иных случаях вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК, например, если при производстве обыска у подозреваемого был нанесен ущерб личному имуществу последнего.

§ 5. Выступление РФ в гражданском обороте за рубежом

Российская Федерация может также выступать во внешнем обороте в качестве участника гражданских правоотношений. Она является субъектом как вещных, так и обязательственных правоотношений, заключая любые гражданско-правовые договоры с иностранными контрагентами. Наиболее распространенными являются договоры займа, в которых РФ может выступать в качестве как заимодавца, так и заемщика. Однако могут заключаться и такие договоры, как договоры купли-продажи, подряда и т. д. Такие договоры заключаются от имени Правительства РФ. В отдельных случаях внешнеторговые сделки заключаются российскими торговыми представительствами, однако ответственность по ним несет государство. Следует иметь в виду, что согласно ст. 11 Закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность непосредственно только в случаях, установленных федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Так, в Постановлениях Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" и от 14 января 2002 г. N 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" содержится перечень возможных гражданско-правовых сделок и порядок принятия решений об их совершении в отношении недвижимого имущества, находящегося за рубежом. Российская Федерация является субъектом права собственности на довольно большое количество имущества, находящегося за рубежом (в первую очередь недвижимого). Право собственности на это имущество возникло по различным основаниям. Так, Российская Федерация является правопреемницей СССР в гражданских правоотношениях, и соответственно все имущество СССР за рубежом после распада последнего перешло РФ. Некоторые виды имущества принадлежали ранее Российской империи, а затем перешли в порядке правопреемства сначала СССР, а затем Российской Федерации. Органом, осуществляющим контроль за собственностью РФ за рубежом, является Управление делами Президента РФ. Согласно п. 5 Положения об Управлении делами Президента РФ последнее: - осуществляет на основании решения Правительства Российской Федерации функции полномочного представителя Российской Федерации в отношении находящегося во владении третьих лиц расположенного за пределами Российской Федерации недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в том числе недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных государственных органов и организаций Российской Федерации, организует и обеспечивает поиск указанного имущества и надлежащее оформление права собственности Российской Федерации на него; - осуществляет от имени Российской Федерации защиту имущественных и иных интересов государства в отношении федерального имущества, расположенного за пределами Российской Федерации и находящегося во владении третьих лиц, а также по поручению Правительства Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации защиту имущественных и иных интересов государства в отношении иного федерального имущества; участвует в реализации межправительственных соглашений в указанной сфере, открывает свои представительства в иностранных государствах и организует их работу. Законом СССР от 3 августа 1989 г. было утверждено Положение о торговых представительствах СССР за границей, которое продолжает действовать и в настоящее время, если не противоречит действующему законодательству. Это Положение расширило функции и задачи торговых представительств Российской Федерации за рубежом. Однако основные нормы о статусе торгового представительства были сохранены. Как и ранее, торговые представительства являются органами государства, которые осуществляют за границей права Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности. Впоследствии норма о том, что торгпредство является органом государства, была закреплена в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Согласно ст. 5 Положения от 1989 г. торговые представительства могут совершать от своего имени и от имени Российской Федерации сделки и иные юридические акты, выступать в судах в качестве истца или представителя истца. Вслед за ранее действовавшими законодательными актами Положение определяет порядок выступления торгпредства в качестве ответчика в иностранных судах. В соответствии с Положением в качестве ответчика торговые представительства могут выступать в иностранных судах лишь по спорам, вытекающим из сделок и иных юридических актов, совершенных ими в странах пребывания, если Российская Федерация в международном договоре или путем одностороннего заявления выразила согласие на подчинение юрисдикции судов страны пребывания по указанным спорам. Следовательно, Положение исходит из того, что торгпредство пользуется иммунитетом в отношении тех сделок, по спорам из которых Российская Федерация не подчинилась юрисдикции иностранных судов. Впоследствии было принято Постановление Правительства РФ от 27 июня 2005 г. N 401 "Об оптимизации системы торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах". Указанным Постановлением было утверждено: - Положение о Торговом представительстве Российской Федерации в иностранном государстве; - Перечень иностранных государств, в которых сохраняются торговые представительства Российской Федерации и аппараты торговых советников посольств Российской Федерации преобразуются в торговые представительства Российской Федерации; - Перечень иностранных государств, в которых учреждаются в 2005 - 2006 годах торговые представительства Российской Федерации; - Перечень иностранных государств, в которых ликвидируются с 1 января 2006 г. торговые представительства Российской Федерации и аппараты торговых советников посольств Российской Федерации. Таким образом, количество иностранных государств, в которых сохраняются торговые представительства Российской Федерации, было значительно уменьшено. Согласно п. 5 указанного Постановления: назначение на должность и освобождение от должности торговых представителей Российской Федерации в иностранных государствах осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, согласованному с Министерством иностранных дел Российской Федерации. От имени государства совершают и исполняют внешнеэкономические сделки и иные органы исполнительной власти (Минфин РФ, Центральный банк РФ и др.), наделенные соответствующей компетенцией. Например, получение иностранных кредитов Российской Федерацией осуществляется Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых договоров и гарантий от имени Российской Федерации или Правительства РФ. Такие договоры, включая предоставление гарантий по займам, могут заключать также федеральные органы исполнительной власти или российские юридические лица, если они действуют по полномочию Правительства, оформленному в виде его постановления.

§ 6. Ответственность и иммунитет РФ в гражданских правоотношениях

Под иммунитетом в юридическом смысле (лат. immunitas) понимается изъятие из-под действия некоторых законов. Государство, выступая в целях реализации той или иной публичной функции в качестве частноправового субъекта, должно полностью отказаться от иммунитета публичной власти, что и закреплено в нормах п. 1 ст. 124 ГК РФ. Государство, отказываясь от иммунитета, ставится в равное положение с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Существуют различные виды юридического иммунитета. Судебный иммунитет гарантирует, что иски к иностранному государству не могут рассматриваться в судах другого государства без его согласия. Иммунитет от предварительных мер предполагает, что в порядке обеспечения иска имущество иностранного государства не может быть подвергнуто обеспечительным мерам со стороны другого государства. Иммунитет от исполнительных действий означает, что недопустимо обращение мер принудительного исполнения на имущество иностранного государства без его согласия. Государство может отказаться от иммунитета, вступая в договорные отношения со своими иностранными контрагентами через свои органы. Кроме того, в соответствии с п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а те не отвечают по обязательствам друг друга, а также Российской Федерации. В случае, когда Российская Федерация предоставила гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования, юридического лица, она несет субсидиарную ответственность. Статья 127 ГК РФ устанавливает, что особенности ответственности Российской Федерации, ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. В ней говорится об особенностях ответственности Российской Федерации как государства перед иностранными государствами, иностранными физическими и юридическими лицами. Безусловно, Российская Федерация как субъект гражданского права может заключить гражданско-правовую сделку с иностранным государством, например о покупке земли на территории этого государства для строительства здания посольства, договор аренды помещений, например на территории России. В этих случаях при определенных ситуациях может возникнуть ответственность Российской Федерации, например при неисполнении обязательств по договору. Часть 3 ст. 62 Конституции РФ устанавливает для иностранных граждан и лиц без гражданства национальный режим, приравнивая их статус к правовому положению российских граждан. По существу, эта норма воспроизведена в п. 1 ст. 2 ГК РФ, согласно которой "правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом". Из приведенной нормы вытекает, что ответственность Российской Федерации, ее субъектов на основании ст. 127 ГК РФ перед иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами должна быть такой же, как перед российскими гражданами и юридическими лицами. К тому же согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты участвуют в гражданско-правовых отношениях наравне с другими субъектами гражданского права. В российской юридической литературе поэтому отмечалось, что "законодательство РФ содержит генеральную норму об отказе как самого государства - Российской Федерации, так и субъектов РФ... от иммунитета в сфере гражданско-правовых отношений" <1>. -------------------------------- <1> Федосеева Г. Международное частное право. М., 2000. С. 94.

В. В. Витрянский также отмечал, что кредитор вправе обратиться в суд с иском к Российской Федерации, ее субъекту и потребовать взимания задолженности соответственно из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации, если кредитор не может взыскать долг с государственного учреждения, поскольку на его текущем счете отсутствуют денежные средства <1>. -------------------------------- <1> Витрянский В. Черты юридического лица // Экономика и жизнь. 1995. N 8. С. 30.

Таким образом, можно было прийти к выводу, что независимо от того, идет ли речь об отношениях государства с иностранными субъектами или российскими, Российская Федерация отказывается от каких бы то ни было изъятий из действия законов, то есть от иммунитета. Однако анализ действующего законодательства показывает, что это не так. Российская Федерация как субъект международного права придерживается принципа абсолютного судебного иммунитета, отраженного в ст. 401 ГПК, ст. 251 АПК. В силу этого принципа согласно указанным статьям предъявление исков в суды РФ к иностранному государству, арест его имущества, находящегося на территории РФ, принятие иных мер к этому имуществу в обеспечение иска, обращение на него взыскания в порядке исполнения решений суда допускаются только с согласия компетентных органов соответствующего государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 11 июня 1999 г. N 8 "О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса" указал, что арбитражный суд принимает иск по коммерческому спору, ответчиком в котором является иностранное государство, выступающее в качестве суверена, только при наличии прямо выраженного согласия ответчика на рассмотрение спора в арбитражном суде РФ. Подобное согласие следует рассматривать в качестве отказа от судебного иммунитета иностранного государства (п. 8 Постановления). Соответственно, Российская Федерация как суверен вправе требовать от других стран по отношению к себе неукоснительного соблюдения такого же принципа. Вместе с тем как Российская Федерация, так и другие государства могут добровольно отказаться от иммунитета при участии в гражданских правоотношениях. Для этого вносится соответствующее положение в договор. Так, Арбитражный суд при Стокгольмской торговой палате наложил арест на счета российского Правительства в Швейцарии и Люксембурге. Иск был предъявлен швейцарской корпорацией "Нога трейдинг С. А." по поводу невыполнения российской стороной в полном объеме генерального соглашения о поставках и кредитах, заключенного с Правительством РСФСР в 1991 г. На Россию в данном случае не был распространен иммунитет иностранного государства, по которому ни одно государство не может осуществлять свою власть в отношении другого государства, его органов и его собственности. Это было обусловлено тем, что в самом договоре содержалось положение о добровольном отказе Российской Федерации от судебного иммунитета. Представляется, что все эти вопросы должны быть решены в законе об иммунитете, который необходимо принять как можно скорее. Его отсутствие ведет к неравенству участников гражданско-правовых отношений, что не соответствует п. 1 ст. 1 ГК РФ.

§ 7. Проблемы обращения взыскания на казну РФ

В случае судебного спора Российской Федерации с другими участниками гражданских правоотношений возможны ситуации, когда спор будет решен не в ее пользу. Соответственно в таких случаях вынесенное судебное решение должно исполняться. Однако специфика государства как участника гражданских правоотношений накладывает свой отпечаток на процедуру исполнения судебных решений. В связи с этим в федеральном законодательстве установлен порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из общего правила исполнительного производства. Особый порядок обращения взыскания на имущество казны в силу прямого указания закона распространяется на средства бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно п. 5 ст. 219 БК оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Механизм исполнения бюджета по расходам сверх бюджетных ассигнований законом не предусмотрен. Тем самым отсутствие в бюджете ассигнований на указанные цели может являться причиной неисполнения судебных актов. К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует механизм понуждения органов государственной власти в случае их бездействия к исполнению судебного акта, равно как не установлены и четкие сроки исполнения органами казначейства (Минфином РФ) судебных решений по искам к казне. Данная проблема в наибольшей степени проявляется, когда государство не в состоянии исполнить надлежащим образом принятые на себя обязательства гражданско-правового характера и возникает необходимость применения различных мер принуждения, связанных с обращением взыскания на денежные средства или на какое-либо иное государственное имущество. Применение подобных гражданско-правовых мер в отношении государства всегда связано со вторжением в одну из сфер публичных отношений - бюджетную. Особенности субъекта отношений (государства, иного публично-правового образования), связанные с обеспечением исполнения им публичных функций, обусловливают возможность и необходимость установления особого порядка принудительного исполнения судебных актов по искам к казне, поскольку применение общих правил без соответствующих особенностей процедуры может повлечь невозможность исполнения публичных функций, финансируемых за счет средств бюджетной системы РФ. До недавнего времени иски, предъявлявшиеся к государству из-за невыполнения договорных или внедоговорных (деликтных) обязательств, рассматривались и решения по ним выносились в соответствии с нормами гражданского права; при этом судебные органы, как правило, не задумывались, каким образом будут исполняться принятые ими решения. Эти проблемы были полностью возложены на взыскателей и судебных исполнителей, которые в конечном счете столкнулись с трудноразрешимой проблемой: с одной стороны, есть ГК РФ с нормами об ответственности государства и решение суда о взыскании денежных средств, а с другой стороны, нет возможности обратить взыскания на денежные средства бюджета или на какое-либо иное государственное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве. Определенные попытки решить эту проблему содержатся в Бюджетном кодексе РФ. Можно вполне согласиться с мнением В. Г. Голубцова <1>, согласно которому в интересах защиты прав взыскателей по искам к государству необходимо четко ограничить сферу применения специальных правил, исключающих возможность принудительного исполнения подобных решений, установленными случаями, касающимися исполнения судебных актов за счет средств соответствующего бюджета. В случае неисполнения решения в добровольном порядке, установленном бюджетным законодательством, должен применяться общий принудительный порядок исполнения судебных решений за счет иного (нераспределенного) имущества казны. В целях обеспечения реальной возможности подобного исполнения в законодательство об исполнительном производстве следует внести соответствующие изменения. -------------------------------- <1> Голубцов В. Г. Реферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2008. С. 8.

Для реализации конституционных установлений об обязанности государства исполнять решения в добровольном порядке в строго определенный срок в рамках реализации системы конституционно-правовых гарантий обеспечения равенства субъектов гражданских правоотношений необходимо в бюджетном законодательстве закрепить требование о составлении бюджета с учетом неукоснительного соблюдения норм о добровольном исполнении государством своих обязательств. Необходимо также законодательно закрепить возможность в случае неисполнения им обязательств в добровольном порядке в течение установленного срока принудительного исполнения судебных актов за счет иного (нераспределенного) имущества казны.

Название документа