Делегирование полномочий в механизме реализации права публичной собственности на природные ресурсы

ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

О. О. СОЛДАТЕНКОВ

Солдатенков О. О., преподаватель юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права.

Автором отмечается, что система делегированного осуществления права публичной собственности на природные ресурсы представляет собой неудачную попытку привнесения излишних публично-правовых конструкций в механизм реализации права публичной собственности. В статье с разных сторон рассматривается проблематика, связанная с передачей прав на публичную собственность, что особо актуально для России как государства, обладающего большим запасом природных ресурсов.

The author notes that the system of delegated effectuation of right of public ownership to natural resources presents an unsuccessful attempt of introduction of redundant public-law constructions into realization of right of public ownership. The article considers the problems related to transfer of rights for public ownership, which are important for Russia as a state with large material wealth <*>. -------------------------------- <*> Soldatenkov O. O. Delegation of Powers in Realization of Right to Public Ownership for Natural Resources.

Статья 9 Конституции РФ в общем виде закрепила общеправовой режим природных ресурсов, с одной стороны, включив их в гражданский оборот, провозгласив объектом права собственности (ч. 2), с другой - обозначив их специфические свойства, требующие особого подхода при их использовании, в том числе в рамках реализации права собственности (ч. 1). Особый характер природных ресурсов, естественно, обусловил и сужение круга субъектов, обладающих ими на праве собственности. В этой связи логичным представляется закрепление относительно незначительного сегмента частной собственности в экологической сфере, ограниченного, по сути, лишь земельными участками. Провозглашение публичной собственности на большую часть природных ресурсов является лишь первичным элементом, направленным на обеспечение их сохранности и вовлечение в экономический оборот. Не менее важным представляется закрепление механизма реализации права публичной собственности на природные ресурсы, в особенности с учетом федеративного характера Российского государства. В современном российском законодательстве одним из вариантов установления такого механизма является делегирование полномочий Российской Федерации как собственника в пользу субъектов РФ. Указанная система, в развитие ч. 1, п. "в", ст. 72 Конституции РФ, закреплена, в частности, в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (ст. 83) <1>, Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ст. 26) <2>. Как представляется, система делегированного осуществления права публичной собственности на природные ресурсы представляет собой неудачную попытку привнесения излишних публично-правовых конструкций в механизм реализации права публичной собственности. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Принципиальная некорректность ее реализации, на наш взгляд, следует из различной правовой природы властных полномочий публичного субъекта и полномочий, вытекающих из его гражданской правосубъектности, к которым относятся правомочия собственника. Полномочия в публичном праве и правомочия в праве частном (в т. ч. и правомочия собственника) различаются по целому ряду оснований: по нормативной основе (полномочия находятся в сфере действия публичного права, правомочия - частного), по наличию/отсутствию публично-властной составляющей (полномочия - атрибуты публичной власти, правомочия - юридическая проекция возможностей субъекта во взаимоотношениях с равными себе), по наличию/отсутствию иерархических связей (полномочия существуют в системе субординационно-подчиненных публично-правовых образований, правомочия - элемент статуса равноправных субъектов, к примеру, субъекты права собственности неиерархичны), по порядку передачи (носитель полномочий по общему правилу не вправе в одностороннем порядке отчуждать полномочия, напротив, отчуждение правомочия по общему правилу исходит от его обладателя, за редкими исключениями, например ст. 242, 243 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ <3>), по признаку дуалистичности (полномочия представляют собой систему "право - обязанность", правомочие же монистично по своей природе, это лишь возможность лица поступать определенным образом). -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Тем самым, как представляется, конституционно-правовой делегационный механизм передачи, рассчитанный именно на властеотношения, применяться не должен. Нельзя также не отметить, что система делегирования полномочий на основании федерального закона в общем своем виде вызывает серьезные возражения среди представителей науки конституционного права. Указываются, в частности, следующие проблемы: во-первых, противоречие ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой передача полномочий должна производиться не в директивном порядке, а на основании соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти; во-вторых, реализация полномочий на основании федеральных субвенций не способствует укреплению налогового потенциала регионов, не стимулирует органы власти субъектов РФ к эффективному исполнению чужих полномочий; в-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием "сверху вниз", что в совокупности с достаточно жесткими механизмами воздействия со стороны федеральных структур (право контроля, право участия в назначении должностных лиц органов власти субъектов РФ, право на издание методических и инструктивных документов) означает фактически превращение федеративных отношений в унитарные <4>. -------------------------------- <4> Черепанов В. А. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1(58). С. 165.

Со своей стороны, мы также не можем не отметить целый ряд серьезных недостатков концепции делегированных полномочий применительно к праву публичной собственности на природные ресурсы. 1. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ субъектам Российской Федерации переданы полномочия по предоставлению в пользование лесных участков и водных объектов, находящихся в федеральной собственности. При этом ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не определяют, что же понимается под предоставлением в пользование лесного участка или водного объекта (его части). Ведь водопользователь (лесопользователь) получает в пользование соответствующий объект, как правило, в аукционном порядке (ч. 1 ст. 74 Лесного кодекса РФ, ч. 2 ст. 16 Водного кодекса РФ). Однако по результатам аукциона предоставляется право на заключение договора, с приобретателем которого заключается договор водопользования либо аренды лесного участка, т. е. осуществляется предоставление в пользование соответствующего объекта. Но тогда в связи с неуказанием в законе на делегирование полномочий по организации аукционов (т. е. полномочий по предоставлению права на заключение договора) получается, что такие торги должны организовать федеральные органы власти, что представляется нонсенсом. Схожая проблема заключается в том, что, закрепляя делегирование полномочия по предоставлению в пользование природного объекта (т. е. права на заключение соответствующего договора), законодатель не учитывает, что в рамках договорного правоотношения у стороны договора аренды лесного участка возникает целый комплекс прав и обязанностей (обязанность возмещения убытков арендатору, обязанность по предоставлению информации, право на заключение договора на новый срок, право на дачу согласия на залог прав аренды и т. д.). Все эти права и обязанности образуют статус арендодателя с точки зрения частного (гражданского) права. Однако в порядке делегирования передается не статус, а конкретное полномочие, таким образом, возможность реализации указанных выше полномочий органами государственной власти субъектов РФ никак не следует из текущих положений Лесного или Водного кодексов РФ, поскольку об их делегировании речи не идет. 2. Согласно ч. 10 ст. 83 Лесного кодекса, ч. 9 ст. 26 Водного кодекса осуществляется федеральный контроль и надзор за полнотой и качеством реализации переданных регионам полномочий. При этом ни в одном из указанных актов не определено, какие требования будут положены в основу осуществляемых контрольно-надзорных мероприятий (законность, целесообразность, экономическая или организационно-управленческая эффективность и т. д.). Таким образом, следует сделать вывод о невозможности обеспечить стабильность оборота природных ресурсов <5>, поскольку подобная неконкретность требований, которым должна соответствовать деятельность органов власти субъектов Федерации, в будущем может повлечь за собой произвольное прекращение переданных полномочий. Кроме того, ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не отвечают на вопрос о том, каковы последствия прекращения переданных полномочий в случае нарушения органами власти субъектов Федерации требований по их осуществлению, и прежде всего для природопользователей. В частности, остается ли за федеральными структурами право на отмену решения о предоставлении в пользование природного ресурса, принятого органом власти субъекта РФ? Каковы последствия такой отмены для природопользователя? Как следует поступать, если орган государственной власти субъекта Федерации организует проведение аукциона, но до его окончания полномочия по распоряжению лесным фондом у него прекращаются? Означает ли это, что федеральные органы власти становятся правопреемником в части проведения указанного конкурса (аукциона), каким образом оформляется это правопреемство и т. д.? -------------------------------- <5> При этом следует учитывать, что оборот природных ресурсов, являясь частью гражданского оборота, требует особого внимания со стороны государства и обеспечение его стабильности есть одна из важнейших публичных целей. На это неоднократно указывал и Конституционный Суд РФ. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 84 Федерального закона "Об акционерных обществах" в связи с жалобой открытого акционерного общества "Приаргунское" // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656.

Контрольный механизм также вызывает вопросы относительно возможности и характера влияния федеральных органов власти на "оперативную" деятельность региональных властных структур. Так, п. 3 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ предоставляет право уполномоченному федеральному органу власти вносить обязательные для исполнения предписания об отмене нормативно-правовых актов, принятых в "делегированной" сфере. Пункт 4 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ указывает на право федеральных органов власти направлять обязательные предписания с требованием устранения выявленных нарушений. Такая формулировка может быть истолкована как предоставляющая возможность федеральному органу власти фактически отменять и правоприменительные акты, принятые органом власти субъекта РФ. Во-первых, в случае издания правоприменительного акта (к примеру, решения о предоставлении в пользование лесного участка) с нарушениями устранение нарушений в ряде случаев возможно лишь с устранением, лишением силы соответствующего акта. Во-вторых, используя логический прием толкования a fortiori <6>, придем к выводу о праве федерального органа власти лишения силы не только нормативно-правовых актов, но и, тем более, актов правоприменительных. В условиях, когда "делегационный контроль" федеральных структур процессуально практически не определен (нет сроков выдачи предписаний, порядка их принятия, возможности региональных органов власти оспаривать их или давать объяснения по поводу своих действий и т. д.), участники гражданского оборота находятся в состоянии правовой неопределенности в отношении своего титула (как его наличия, так и его реализации, если она сопряжена с действиями органов власти субъектов РФ). -------------------------------- <6> В юриспруденции он формулируется следующим образом: "Кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему". Подробнее см.: Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. М.: Изд. бр. Башмаковых, 1913. С. 53; Справочно-правовая система "Гарант".

Естественно, не может идти речи и о стабильности положения органов государственной власти субъектов РФ, поскольку установленные выше дефекты контрольного механизма в первую очередь затрагивают их деятельность. Тем самым ставится под сомнение эффективность осуществления делегированных полномочий. 3. Делегирование полномочий в сфере реализации права публичной собственности на природные ресурсы нарушает принцип равенства всех форм собственности в связи с закрепленной возможностью посредством принятия федерального закона возложить на субъекта Российской Федерации свои федеральные обязанности по содержанию своего имущества (федеральных природных объектов), с определением расходов на такое содержание по условно рассчитанным нормативам (которые в итоге не соответствуют фактическим затратам), с оставлением за собой права на получение дохода от использования потенциала окружающей природной среды. Во-первых, это с очевидностью нарушает права субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку они сами лишены возможности в одностороннем порядке переложить бремя содержания и любые другие полномочия в отношении своего имущества на федеральный уровень. Во-вторых, частный собственник лишен таких преференций, и в одностороннем порядке сбросить бремя содержания имущества, да еще и с сохранением возможности извлекать из него доходы, он не может. 4. Конструкция делегирования, причем как законная (ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <7>), так и договорная (ст. 26.8 указанного Закона), подразумевает возможность индивидуального делегирования. Таким образом, неминуемо возникает проблема обеспечения равенства субъектов РФ, в особенности если наряду с полномочиями Российская Федерация передаст также и право на привлечение в бюджеты субъектов РФ платежей за использование природных ресурсов. Конституционный Суд РФ уже указывал не необходимость обеспечения равенства прав субъектов РФ <8>. Схема индивидуального делегирования, особенно применительно к вопросам распределения доходов от использования природных ресурсов, вряд ли способствует реализации данного принципа. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <8> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 29. Ст. 3543.

Как представляется, наличие такого широкого спектра коллизионных вопросов вызвано попыткой урегулировать "чистым" публичным правом отношения, носящие комплексный, частно-публичный характер, причем в той их части, где публично-правовое регулирование следует применять крайне осторожно. На наш взгляд, любое "размывание" фигуры собственника, тем более посредством публично-правовых конструкций, используемых для определения статуса публично-властных субъектов (делегирование полномочий, совместное управление и т. п.), обречено на последующие правовые конфликты с участием как публично-властных субъектов, так и природопользователей. С учетом же особого характера природных ресурсов как объектов, выполняющих целый комплекс социально-экономических функций, необходимо минимизировать коллизионную составляющую правоотношений, складывающихся в сфере эксплуатации окружающей природной среды. Осуществление права публичной собственности - исключительная прерогатива самого собственника соответствующего природного ресурса. Передача правомочий, в т. ч. и публичного собственника, должна осуществляться механизмами частного права, поскольку тем самым реализуется гражданско-правовая часть правосубъектности публичного образования. Реализация положений ч. 1, п. "в", ст. 72 Конституции РФ представляется в определении основания и порядка участия субъектов Федерации во владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами. Прежде всего это должно быть выражением мнения субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в форме отзыва, заключения и т. п. в отношении решения Российской Федерации как собственника соответствующего природного ресурса, юридически оформляющего его правомочие. Как вариант может использоваться включение представителей субъектов РФ в состав аукционных (конкурсных) комиссий, на основании решений которых предоставляются в пользование природные ресурсы. Именно такой подход, по мнению автора, обеспечивает, с одной стороны, верховенство воли федерального собственника в вопросах осуществления им своих прав, с другой стороны, реализацию конституционного положения относительно совместного ведения Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

------------------------------------------------------------------

Название документа