Основные аспекты развития института страхования в Российской Федерации (1985 - 2005 гг.)

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА СТРАХОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1985 - 2005 ГГ.)

Е. А. ДОЛГОПОЛОВА

Долгополова Е. А., преподаватель кафедры административного и финансового права юридического факультета Кубанского государственного университета (г. Краснодар).

Статья посвящена изменениям подхода государства к регулированию страхования и организации страхового дела в условиях перехода экономики страны на рыночные отношения, развития предпринимательской деятельности, расширения круга товарных и обменных операций.

The article is devoted to the changes in the State approach to regulation of insurance and organization of insurance business in conditions of transfer of the economy to market relations, development of entrepreneurial activity, increase of types of commodity and exchange operations <*>. -------------------------------- <*> Dolgopolova E. A. Fundamental Aspects of Development of Insurance Institute in the Russian Federation (1985 - 2005).

Специфика общественных отношений, возникающих в сфере страхования, заключается в том, что они расположены на стыке финансового и гражданского права, порождая тем самым необходимость в процессе их регулирования учитывать интересы как государства, так и гражданского общества. Предмет страхового права не образуется исключительно из страховых отношений, здесь неизбежно присутствуют и отношения административно-организационного плана. Необходимо отметить, что институт страхования утрачивает контуры предмета правового регулирования, приобретая своеобразные (смешанные) методы регулирования, и, таким образом, растворяется в главных составных частях - гражданском, финансовом и административном праве. Это объясняется прежде всего объективным преобразованием общественных отношений, подпадающих под финансово-правовое и административное регулирование. Часть страховых правоотношений выводится из предмета финансового права, другие же приобретают новые качества. Содержание метода данной отрасли меняется в сторону увеличения диспозитивных регулятивных инструментов <1>. Все вышеперечисленные характерные черты страхования видоизменялись по мере развития рассматриваемого института. -------------------------------- <1> См.: Карасева М. В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. 2003. N 12. С. 10.

В результате перехода экономики страны на рыночные отношения, развития предпринимательской деятельности, расширения круга товарных и обменных операций в подходах государства к регулированию страхования и организации страхового дела произошли коренные изменения. Для функционирования страховых организаций и компаний, в том числе негосударственных, были созданы новые условия. До этого времени виды, объекты страхования, обязанности страхователей и страховщиков, методы определения причиненного ущерба, расчета страхового взноса, содержание правил и договоров страхования были унифицированы и устанавливались централизованно. Огромные финансовые ресурсы находились в руках государства, что позволяло ему не только исполнять обязательства перед страхователями, но и использовать их в качестве средств, направляемых на развитие народного хозяйства. Существовавшая в советский период государственная монополия на страховую деятельность оказала негативное влияние на развитие имеющейся нормативно-правовой базы страхования. Правовое регулирование страхования развивалось в значительной степени хаотично, под влиянием разнонаправленных, нескоординированных действий. Отдельные нормы входили в противоречие, порождая неоднозначное толкование и спорные ситуации. В качестве примеров можно выделить продолжающиеся споры о количестве отраслей страхования, отсутствие специальных законодательных актов по перестрахованию и взаимному страхованию, введение законов о тех или иных видах обязательного страхования без описания механизмов их применения и поэтому работающих неэффективно и т. п. Это обстоятельство необходимо постоянно учитывать при применении отдельных норм страхового законодательства <2>. -------------------------------- <2> См.: Климов Р. Н., Пастухов Б. И. Состояние и перспективы развития законодательной базы страхования в России // Финансы. 2000. N 4.

Начало демонополизации страхования в России было положено Законом СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" <3>. Однако практическая работа по всем направлениям демонополизации страхования началась только после принятия Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" <4>. В соответствии с этим Законом Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 1993 г. N 353 было утверждено Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью <5>. Более десяти важнейших функций по надзору за страховой деятельностью, включая лицензирование, разработку и утверждение нормативных и методических документов по вопросам страховой деятельности, контроль за обоснованностью тарифов, объемов ответственности страховщиков, было возложено на Росстрахнадзор. С этого момента новый этап развития страхования в России приобрел дополнительный импульс и широкие возможности для создания совершенного рынка страховых услуг. -------------------------------- <3> Ведомости ВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355. <4> Российская газета. N 6. 12.01.1993. <5> См.: Российские вести. 1993. N 84.

С учетом того, что страхование играет в экономике страны важнейшую роль, начиная с 1998 г. был принят целый ряд директивных документов и нормативных актов различного уровня, посвященных стабилизации и развитию как экономики в целом, так и системы страхования в частности. В их числе можно назвать Федеральный закон от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О страховании" <6>; Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" <7>; Постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1139 "Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998 - 2000 гг." <8>. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 05.01.1998. N 1. Ст. 4. <7> Российская газета. N 247. 26.12.1997. <8> Российская газета. N 198. 17.10.1998.

В настоящее время указанное Постановление Правительства Российской Федерации утратило силу и деятельность Федеральной службы страхового надзора, входящей в систему Минфина России, регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" <9>. -------------------------------- <9> Российская газета. N 148. 13.07.2004.

Необходимо признать, что в последние годы процесс формирования в России законодательной базы страхования резко затормозился. Более того, в последнее время при принятии законов и подзаконных актов в области социальной защиты населения наблюдается тенденция вытеснения страхования, осуществляемого страховыми организациями, из данной области деятельности. Об этом свидетельствует, в частности, принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <10>, в котором не нашлось места страхованию как рыночному инструменту, снимающему часть бремени возмещения вреда при несчастных случаях на производстве с бюджета и внебюджетных фондов, и который в нарушение главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации трансформировал отношения, уже урегулированные гражданским законодательством как обязательства вследствие причинения вреда, в социально-страховые отношения <11>. -------------------------------- <10> Российская газета. N 153 - 154. 12.08.1998. <11> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.

Следует отметить, что Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" заложил основы страхования и был весьма актуальным на этапе становления в России рынка страхования. Практика страхования в России ушла далеко вперед и требует для своего регулирования более полного и более совершенного законодательного акта. Вступление в 1996 г. в силу ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации явилось новым шагом в правовом регулировании страхования по сравнению с упомянутым выше Законом. Однако и глава 48 ("Страхование") Гражданского кодекса не в полной мере отвечает потребностям практики. С одной стороны, в главе недостаточно регламентируются отдельные виды договоров страхования, с другой стороны, присутствуют недостаточно урегулированные нормами права понятия и положения (например, страхование рисков предпринимательской деятельности) <12>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.

Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования страхового законодательства по-прежнему является подготовка и внесение изменений в главу 48 Гражданского кодекса. В целях законодательного урегулирования вопросов осуществления государственного контроля за страховой деятельностью необходимо принятие Федерального закона "О страховом надзоре в Российской Федерации" в целях повышения эффективности реализации полномочий Федеральной службы страхового надзора. В настоящее время в России со всей остротой стоит вопрос о развитии долгосрочного страхования жизни как источника инвестиционных ресурсов в экономику. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативно-правовая база, регламентирующая сферу страхования, недостаточно скоординирована и систематизирована. Достаточно широкий спектр нормативных правовых актов, регулирующих страховые отношения как обязательного, так и добровольного характера, не обеспечивает эффективность реализации содержащихся в них норм.

Название документа