Развитие законодательства о некоммерческих организациях

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

Е. Ю. ВАЛЯВИНА

Валявина Елена Юрьевна - первый заместитель Председателя ВАС РФ, кандидат юридических наук.

Появление кодифицированных норм о некоммерческих организациях относится к середине 90-х гг. и связано с принятием 30 ноября 1994 г. части первой Гражданского кодекса РФ. В параграфе "Некоммерческие организации" ГК РФ представлен перечень форм некоммерческих организаций, включены основные характеристики их гражданско-правового статуса, порядок получения и использования ими имущества. В соответствии с ГК РФ некоммерческие организации могут быть созданы в форме: потребительского кооператива (ст. 116), общественной и религиозной организации (объединения) (ст. 117), фонда (ст. 118), учреждения (ст. 120). Объединения юридических лиц могут создаваться в форме ассоциаций и союзов (ст. 121). В пункте 3 ст. 50 ГК РФ говорится о возможности создания некоммерческих организаций в иных предусмотренных законом формах. Таким образом, перечень, содержащийся в ГК РФ, оказался открытым. При этом понятие некоммерческой организации дано в ст. 50 ГК РФ в самом общем виде: это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Как видно из определения, оно основано не на характеристике свойств данной категории юридических лиц, а на отрицательном сопоставлении с коммерческими организациями. Само деление на коммерческие и некоммерческие организации в зависимости от того, имеют они извлечение прибыли в качестве основной цели или нет, было известно и ранее, в частности, оно содержалось в ст. 18 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г. Наряду с нормами ГК РФ основным законодательным актом, регулирующим правовое положение некоммерческих организаций, является Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> (далее - Закон о некоммерческих организациях), в который в течение последних лет вносились многократные изменения и дополнения. Он определил организационно-правовые формы некоммерческих организаций и закрепил основные принципы их функционирования. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

В статье 2 Закона о некоммерческих организациях повторяются уже названные в ГК РФ признаки. Кроме того, в ней содержится указание на цели создания некоммерческих организаций. Последние создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. К сожалению, от этого дополнения определение некоммерческой организации не становится развернутым. Некоторые авторы считают, что определение не позволяет выделить квалифицирующие признаки некоммерческих организаций <2>. Другие справедливо отмечают, что даже имеющиеся признаки некоммерческих организаций недостаточно последовательно применяются к юридическим лицам <3>. -------------------------------- <2> Габов А. В. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 10. С. 93. <3> См.: Клеандров М. И. Право собственности государственных корпораций: Некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б. Л. Хаскельберга / Под ред. Д. О. Тузова. М., 2008. С. 35; Гутников О. В. Право собственности некоммерческих организаций // Право собственности: Актуальные проблемы. М., 2008. С. 316.

Традиционно в литературе к основным признакам (особенностям) некоммерческих организаций относят: специальную правоспособность, отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности, ограничение возможности осуществлять предпринимательскую деятельность, запрет на распределение полученной прибыли между участниками, целевой характер использования имущества, оставшегося при ликвидации некоммерческой организации, а также многообразие организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которое не исчерпывается предусмотренными ГК РФ. Не комментируя все названные признаки, остановимся на одном из них, наиболее важном с точки зрения характеристики законодательства о некоммерческих организациях. Перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренный ГК РФ, действительно открытый, что способствовало появлению большого количества новых организационно-правовых форм и видов некоммерческих организаций. Первоначально Закон о некоммерческих организациях расширил этот перечень, дополнительно включив в него такие формы, как некоммерческое партнерство (ст. 8), автономная некоммерческая организация (ст. 10). Позже этим же Законом были введены еще несколько новых форм: государственная корпорация (ст. 7.1), община малочисленных народов (ст. 6.1). Очевидно, что в рамках Закона о некоммерческих организациях невозможно подробно регламентировать все аспекты некоммерческой деятельности, осуществляемой в самых различных областях общественной жизни. Поэтому неудивительно, что в течение последнего десятилетия был принят целый ряд федеральных законов, в том числе об общественных объединениях, религиозных организациях, потребительских кооперативах, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, национально-культурной автономии, профсоюзах, объединениях работодателей, саморегулируемых организациях. Принятые нормативные акты не только более подробно по сравнению с Законом о некоммерческих организациях регулируют вопросы создания и деятельности некоммерческих организаций, но и вводят новые организационно-правовые формы и виды этих организаций. Указанный Закон допускает такую возможность, прямо указывая в п. 3 ст. 2 на то, что федеральными законами могут быть предусмотрены другие формы. При этом из сферы действия названного Закона были исключены такие некоммерческие организации, как потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан. Законодательство в области некоммерческих организаций не отличается последовательностью и логичностью. Принятие специальных законов привело к неоправданному увеличению количества форм, видов, типов некоммерческих организаций, и сложившееся таким образом многообразие не представляет собой стройной системы. Принципы организации и деятельности некоммерческих организаций оказываются настолько разнородными, что невозможно выделить для них единые квалифицирующие признаки. Зачастую отнесение к кругу некоммерческих организаций новых субъектов гражданского права оказывается чисто номинальным, что, в свою очередь, сводит на нет деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. Анализируя всю совокупность принятых нормативных актов в рассматриваемой сфере, можно сделать вывод о необходимости выработки четкого концептуального подхода к формированию системы некоммерческих организаций, который необходимо проводить одновременно с совершенствованием законодательства о коммерческих организациях. Потребность в комплексном регулировании организации и деятельности корпоративного сектора нашла отражение в Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. <4> (далее - Концепция). Определенное внимание в ней уделено и некоммерческим организациям. Так, в пунктах 13, 53 Концепции признается необходимость упорядочения законодательства о некоммерческих организациях для формирования полноценной системы регулирования юридических лиц, отмечаются недостатки современного регулирования и пути их преодоления. Так, предлагается закрепить в ГК РФ исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков и допустимых организационно-правовых форм некоммерческих организаций. При этом в Кодексе должны содержаться общие положения, регламентирующие их правовой статус, с возможными отсылками к специальным законам для детального регулирования. Предлагается также в качестве общего и единственного отличительного признака некоммерческих организаций установить запрет на распределение прибыли между учредителями. -------------------------------- <4> Разработана Министерством экономического развития и торговли РФ и одобрена Правительством РФ 18 мая 2006 г.

При наличии стройной системы организационно-правовых форм станет возможным предоставление со стороны государства налоговых льгот и иных преференций надлежащим субъектам. Выделяя среди некоммерческих организаций получателей льгот, необходимо прежде всего обращать внимание на виды деятельности таких организаций и источники их финансирования. Некоммерческие организации могут осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее учредительными документами. Такая общая формулировка, содержащаяся в ст. 24 Закона о некоммерческих организациях, получает дополнительное развитие в специальном законодательстве об отдельных видах некоммерческих организаций. Интерес представляет прямо закрепленная в указанной статье Закона возможность осуществления предпринимательской деятельности. Данное положение вызывает множество споров в связи с тем, что одним из критериев, отличающих коммерческую организацию от некоммерческой, является отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности, а также ограничение в распределении полученной прибыли. Установить, какая из целей является основной, зачастую довольно трудно, так как формально заявленная в учредительных документах организации основная цель может на практике обернуться ничем не ограниченной предпринимательской деятельностью. Опыт показывает, что ограничение, установленное в п. 3 ст. 50 ГК РФ и п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях, фактически не работает. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Однако до сих пор эффективный механизм контроля над таким соответствием отсутствует, а негативные последствия для организаций, нарушающих это, по сути, формальное ограничение, не наступают. Принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" <5> можно рассматривать как попытку законодателя ограничить предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. В соответствии с ч. 2 ст. 6 этого Закона некоммерческая организация - собственник целевого капитала, за исключением специализированной организации, вправе осуществлять только определенные Правительством РФ виды платной деятельности <6>. По логике законодателя установление закрытого перечня видов платной деятельности для некоммерческих организаций позволит им сосредоточиться на основной деятельности, ради которой они созданы. Однако данная мера может оказаться неэффективной по следующим причинам. Во-первых, предусмотренные законом ограничения распространяются не на все некоммерческие организации, а только на те, которые создают целевой капитал. Если целевой капитал не создан, то ограничений по видам платной деятельности для некоммерческой организации нет. Во-вторых, целевой капитал могут создавать только юридические лица, действующие в форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 38. <6> См.: Перечень видов платной деятельности, которую вправе осуществлять некоммерческая организация - собственник целевого капитала, за исключением специализированной организации, утвержден распоряжением Правительства РФ от 13 сентября 2007 г. N 1227-р // СЗ РФ. 2007. N 39. Ст. 4688.

Наряду с немногочисленными попытками законодателя ограничить предпринимательскую деятельность одних некоммерческих организаций, в отношении других наблюдается тенденция к расширению возможности занятия практически любыми видами деятельности. Это относится, прежде всего, к государственным корпорациям, которые активно внедряются в сферу экономики. Государственная корпорация является примером иной организационно-правовой формы некоммерческих организаций, прямо не поименованной в ГК РФ, с одной стороны, и доказательством изменения подхода законодателя к регулированию предпринимательской деятельности некоммерческих организаций - с другой. Госкорпорацию справедливо называют новым организационно-предпринимательским образованием и связывают с ней новый механизм управления экономикой страны <7>. -------------------------------- <7> См.: Клеандров М. И. Указ. соч. С. 31.

Еще в 1999 г. в Закон о некоммерческих организациях была внесена норма о государственной корпорации как новой организационно-правовой форме. В статье 7.1 указанного Закона закреплено базовое определение госкорпорации: "...не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций". В отличие от других некоммерческих организаций их индивидуальный правовой статус закреплен в адресных федеральных законах. Одной из первых государственных корпораций стало в 1999 г. Агентство по реструктуризации кредитных организаций <8>. В 2003 г. появилось Агентство по страхованию вкладов <9>. В 2007 г. наблюдался пик создания госкорпораций: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Фонд содействия реформированию ЖКХ, Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом <10>. В настоящее время обсуждается возможность создания государственных корпораций и в других областях экономики. -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477. <9> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. I. Ст. 5029. <10> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562; Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799; Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753; Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. "О Государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48. Ч. 2. Ст. 5814; Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Между тем за стремительным ростом госкорпораций нельзя не заметить, что сама эта форма имеет с некоммерческими организациями больше отличий, нежели сходства, начиная с целей создания и деятельности, порядка наделения имуществом и заканчивая широкими возможностями для занятия предпринимательской деятельностью. Коммерческая (предпринимательская) деятельность не может быть главной функцией госкорпорации, но и о выполнении присущих некоммерческой организации функций можно говорить с большими оговорками. Положение о возможности осуществления предпринимательской деятельности госкорпорацией (п. 2 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях) не отличается от общего правила, содержащегося в ст. 24 этого Закона. Она осуществляется лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых госкорпорация создана, и должна соответствовать этим целям. Однако цели определены в специальных федеральных законах, которыми созданы соответствующие корпорации, и отличаются от общей формулировки, закрепленной в п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях (осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций). Цели сформулированы в специальных законах довольно широко: корпорации, действующие в определенном секторе экономики, практически могут осуществлять ту же деятельность, что и коммерческие организации в этой области. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О банке развития" Внешэкономбанк действует "в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности...". Приводимый в ч. 3 и 4 той же статьи перечень функций и банковских операций Внешэкономбанка не оставляет никаких сомнений относительно квалификации основной деятельности корпорации в качестве предпринимательской. Кроме того, в ст. 18 Федерального закона "О банке развития" содержатся нормы о формировании уставного капитала данной корпорации, который не может быть менее 70 млрд. руб. Такая норма в совокупности с абз. 4 п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях <11> может указывать на гарантии прав кредиторов при осуществлении Внешэкономбанком предпринимательской деятельности подобно тому, как это происходит у коммерческих организаций. -------------------------------- <11> Часть 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях была дополнена абз. 4 Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О банке развития".

Широкие возможности по осуществлению предпринимательской деятельности предоставляются всеми законами о госкорпорациях и являются подтверждением наличия "предпринимательского начала в целях организации и деятельности госкорпораций" <12>. Это обстоятельство позволяет некоторым авторам высказывать справедливые сомнения "в правильности подхода законодателя, включившего госкорпорацию как организационно-правовую форму в родовое понятие некоммерческой организации" <13>. -------------------------------- <12> Клеандров М. И. Указ. соч. С. 34. <13> Там же.

Другой особенностью государственных корпораций является наличие управленческих функций. Например, в соответствии с Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (ст. 4) корпорация "создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии...". В соответствии со ст. 6 того же Закона Госкорпорация "Росатом" "является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, осуществляющим полномочия и функции, предусмотренные законом в отношении организаций корпорации и иных юридических лиц, осуществляющих виды деятельности в области использования атомной энергии, установленные Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", а также виды деятельности, связанные с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения". Подобные положения законов о госкорпорациях позволили М. И. Клеандрову сделать вывод о том, что у государственных корпораций "главная функция - не коммерческая деятельность и не функции, органически присущие некоммерческим организациям, а функции управленческие" <14>. Автор сравнивает госкорпорации с существовавшими ранее, в 80-е гг. прошлого века, центрами отраслевой хозяйственной системы со всеми вытекающими отсюда особенностями, к которым относятся: 1) публичный характер названных юридических лиц; 2) цель создания (для руководства деятельностью самостоятельных предпринимательских структур, непосредственно осуществляющих предпринимательскую деятельность и организационно входящих так или иначе в систему госкорпорации). -------------------------------- <14> См.: Клеандров М. И. Указ. соч. С. 37.

Организационное единство госкорпорации как юридического лица, проявляющееся в определенной иерархии и структуре органов управления, закрепляется в специальном законе о конкретной корпорации. Особенность руководства госкорпорацией состоит в том, что назначение руководителя корпорации (президента), а также наблюдательного совета осуществляет Правительство РФ (например, Олимпстрой) или Президент РФ (Ростехнологии). Однако дальнейший контроль со стороны государства за их деятельностью практически не осуществляется. Другой обязательный признак юридического лица - имущественная обособленность - вызывает немало вопросов. На момент создания госкорпораций финансовой основой их имущественной самостоятельности служат средства федерального бюджета. Имущество госкорпораций формируется за счет многих источников: имущественных взносов Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности корпорации, субсидий из федерального бюджета, средств специальных резервных фондов корпорации и имущества, созданного за их счет, добровольных отчислений и пожертвований, а также за счет имущества, полученного по иным не запрещенным законодательством Российской Федерации основаниям. Однако основным источником являются взносы государства при создании корпорации, а также передаваемые им впоследствии бюджетные средства. Имущество корпорации принадлежит ей на праве собственности. Особенность порядка формирования средств данной некоммерческой организации состоит в том, что объекты государственной собственности передаются в собственность госкорпорации, а следовательно, перестают быть государственной собственностью. И это вызывает справедливое беспокойство. Если согласиться с тем, что имущество обращается в частную собственность, то это будет означать малоконтролируемый поток огромных государственных средств, обращаемых в частную собственность юридического лица. Причем обычные механизмы проверки расходования средств со стороны контролирующих органов, в частности Счетной палаты РФ, практически отсутствуют, так как с момента внесения средств и имущества в корпорацию они перестают быть государственными. Ежегодное опубликование отчетов об использовании имущества госкорпораций вряд ли компенсирует отсутствие государственного контроля. Если исходить из того, что имущество не становится частной собственностью, а возникает иная форма собственности, закрепленная в общем виде в Конституции РФ (ч. 2 ст. 8), то это требует дополнительного регулирования. С точки зрения ответственности госкорпораций по долгам во всех федеральных законах об их создании закреплено, что госкорпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпораций. Корпорации отвечают по обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Отдельные исключения закрепляются в конкретных законах. Например, в ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" указано, что Правительство РФ утверждает перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание. Такой признак юридического лица, как выступление в гражданском обороте от собственного имени, присущ и государственным корпорациям. Каждая из них имеет собственное наименование, закрепленное в специальном законе об их создании. В юридической литературе справедливо принято считать, что наличие собственного наименования является необходимой предпосылкой гражданской правосубъектности юридического лица и позволяет отличить один субъект от всех иных участников гражданского оборота. В соответствии с п. 1 ст. 54 ГК РФ наименование должно включать указание на организационно-правовую форму юридического лица. Следует заметить, что само обозначение "государственная корпорация", включаемое наряду с собственным именем ("Роснанотех", "Росатом" и др.) в наименование организации, вряд ли отражает суть явления, скорее вводит в заблуждение. С одной стороны, такое обозначение, как "корпорация", в силу его универсальности не указывает на специфику некоммерческой организации, а с другой - публичные элементы присутствуют только на этапе создания при назначении руководителя и передаче государственного имущества. К некоммерческим организациям ст. 6.1 Закона о некоммерческих организациях <15> отнесены также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее - общины). Такая новелла в очередной раз отражает непоследовательность законодателя, особенно с учетом внесения в данный Закон примерно в то же время специальной оговорки относительно потребительских кооперативов и др. (п. 3 ст. 1) <16>, на которые Закон о некоммерческих организациях не распространяется. Вряд ли можно представить себе существование общин без предпринимательской деятельности. На это указывает и определение общины, содержащееся в п. 1 ст. 6.1 Закона. Общинами признаются "формы самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры". За членами общины Закон закрепляет право на получение части имущества или компенсации стоимости такой части при выходе из общины либо при ее ликвидации. Такое положение означает очередное отклонение от установленных для некоммерческих организаций признаков. -------------------------------- <15> Статья введена Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 300-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6061. <16> Редакция п. 3 ст. 1 изменена Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. N 278-ФЗ "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6039.

Подход законодателя к такой организационно-правовой форме некоммерческих организаций, как учреждение, также изменился. В 2006 г. внесены изменения в ст. 120 ГК РФ. По субъектному признаку законодатель выделяет частные учреждения, которые создаются гражданином или юридическим лицом, а также государственные и муниципальные учреждения, создаваемые публично-правовыми образованиями. Не упоминаемое в ГК РФ общественное учреждение формально подпадает под признаки частного учреждения, так как создается юридическим лицом. По крайней мере нецелесообразно считать общественное учреждение, создаваемое в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", отдельной организационно-правовой формой некоммерческих организаций. В зависимости от источников финансирования государственные и муниципальные учреждения подразделяются на бюджетные или автономные. В статье 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение определяется как организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. С принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <17> (далее - Закон об автономных учреждениях) появился новый вид государственных и муниципальных учреждений. Автономное учреждение создается публичным собственником "для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах" (ч. 1 ст. 2 Закона). Из определения видно, что сфера деятельности автономных учреждений соотносится с полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626; см. также: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627.

Новизна в определении правового статуса автономного учреждения состоит в установлении имущественной ответственности, отличающейся от частного и бюджетного учреждения. Во-первых, отсутствует субсидиарная ответственность государства (публично-правового образования) по долгам такого учреждения. В части 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях прямо указывается на то, что "собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам". Во-вторых, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. В отличие от автономных учреждений частные и бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности средств субсидиарную ответственность по обязательствам таких учреждений несет собственник имущества. Дифференцированный подход законодателя к установлению ответственности является следствием закрепления за учреждениями различных типов неодинакового объема прав в отношении имущества. Хотя автономное учреждение признается субъектом права оперативного управления на закрепленное за ним собственником имущество, на плоды, продукцию и доходы от использования этого имущества, его возможности по распоряжению этим имуществом существенно отличаются от возможностей других учреждений. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Особо ценное движимое имущество определяется в Законе недостаточно четко. Это имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (ч. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Данный недостаток минимизируется тем, что решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается учредителем одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение. Что касается порядка создания автономных учреждений, то они могут возникать как в результате учреждения, так и путем изменения типа государственного и муниципального учреждения. Закон об автономных учреждениях не признает такое изменение типа учреждения реорганизацией, но при этом обязывает к соблюдению части процедур, применяемых при реорганизации юридических лиц (п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ). Такое правило введено для соблюдения прав кредиторов учреждения. Учредитель обязан письменно уведомить их об изменении типа учреждения. Кредиторы в этом случае имеют право потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков. Некоторые авторы, анализируя новеллы законодательства об ответственности автономных учреждений и о возможности изменений типа учреждений, предрекают переход многих бюджетных учреждений в автономные <18>. -------------------------------- <18> См.: Клячкин А. Ю. Привлечение публично-правовых образований к субсидиарной ответственности // Закон. 2007. N 5. С. 173; Сорокина С. Я. Вещные права учреждений и их осуществление // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б. Л. Хаскельберга / Под ред. Д. О. Тузова. С. 68.

Еще одним направлением развития законодательства о некоммерческих организациях стали саморегулируемые организации. Основной нормативный акт в этой области - Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <19> (далее - Закон о СРО). Правда, потребность в его принятии обусловлена не столько объективным ростом количества таких организаций, создаваемых в инициативном порядке профессиональными участниками рынка, сколько проникновением административной реформы в сферу предпринимательской деятельности. Так, в п. 1 Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" развитие системы саморегулируемых организаций признавалось одним из приоритетных направлений этой реформы. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

В рамках проводимой реформы запланировано не только упразднение избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, но и передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, отмечается, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора не в полной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса, а система требований избыточна, непрозрачна и противоречива. В связи с этим необходима оптимизация контрольных и надзорных функций, а ее результатом должны стать: упрощение разрешительных процедур, сокращение лицензируемых видов деятельности, передача части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям. Таким образом, можно предположить, что принятием Закона о СРО законодатель стремился создать нормативную базу для деятельности саморегулируемых организаций, которым передаются публичные функции. Однако содержащиеся в самом Законе дефиниции недостаточно четко отражают данную мысль. Напротив, складывается впечатление, что ст. 3 Закона о СРО, в которой дается определение понятия саморегулируемой организации, является общей для всех саморегулируемых организаций, вне зависимости от того, осуществляет организация публичные функции или нет. До принятия Закона о СРО законодательство допускало создание в различных сферах экономики некоммерческих организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности для удовлетворения частных интересов и потребностей. Так, ассоциации, союзы, некоммерческие партнерства могли создаваться в целях координации своей деятельности, защиты общих имущественных интересов и т. д. Появление таких объединений задолго до начала административной реформы указывает на отсутствие какой-либо их связи с реформой в целом и с передачей им публичных функций в частности. Правовые основы деятельности таких субъектов были заложены нормами ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях, которые сохраняют свое действие до сих пор. Кроме того, существуют некоммерческие объединения, такие, как Нотариальная палата РФ, Адвокатская палата РФ и их территориальные образования, формально подпадающие под определение саморегулируемых организаций. Однако специфика их создания и деятельности нашла отражение в специальном законодательстве о них, что указывает на некоторые особенности их правового статуса. Таким образом, нечеткие правовые дефиниции Закона о СРО не позволяют с определенностью относить к числу саморегулируемых организаций те или иные некоммерческие организации, хотя в самом Законе (ст. 1) сфера его действия определена. Обращение к иным законам, регулирующим деятельность саморегулируемых организаций в различных сферах, не только не вносит большей ясности, но и обнаруживает нерешенную проблему соотношения законов в этой области. Закон о СРО 2007 г. не является единственным актом, регулирующим деятельность саморегулируемых организаций. Он не прекращает действие ранее принятых законов о саморегулируемых организациях в отдельных сферах экономики <20> и в то же время допускает принятие федеральных законов, содержащих нормы о саморегулируемых организациях. В них могут быть закреплены особенности приобретения и прекращения статуса саморегулируемых организаций, правового положения и деятельности этих организаций, вопросы членства, порядок осуществления контроля за деятельностью членов со стороны как организации, так и государственных органов и т. д. -------------------------------- <20> См., например: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Наличие многочисленных и противоречивых законодательных актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций и устанавливающих особенности правового регулирования в отношении отдельных их видов, не позволяет с определенностью относить те или иные нормы к разряду общих или специальных. В отличающемся пестротой законодательстве о саморегулируемых организациях отсутствуют четкие критерии деления саморегулируемых организаций на типы и виды. Практически невозможно назвать перечень организационно-правовых форм, в которых могут быть созданы саморегулируемые организации. Более того, не ясно, можно ли считать саморегулируемую организацию самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации. Соотнесение Закона о СРО с другими законами указывает на то, что саморегулирование - это, скорее всего, принцип деятельности отдельных некоммерческих организаций, которые создаются и действуют в допустимых законодательством организационно-правовых формах. В действующем законодательстве недостаточно проработан механизм взаимодействия органов государственной власти и саморегулируемых организаций, особенно тех, которым передаются публичные функции. Следует считать целесообразным регламентирование порядка предоставления и обмена информацией между органами государственной власти и саморегулируемыми организациями, привлечение последних органами государственной власти к рассмотрению вопросов, связанных с деятельностью этих организаций. Отсутствие законодательно предусмотренных механизмов взаимодействия между органами государственной власти и саморегулируемыми организациями негативно сказывается на осуществлении оперативного контроля за соблюдение ими требований действующего законодательства. Хотя нормы о дисциплинарной ответственности членов саморегулируемых организаций содержатся во многих правовых актах, вместе с тем механизм реализации таких полномочий саморегулируемых организаций недостаточно проработан и, соответственно, не обеспечивает должной ответственности недобросовестных членов саморегулируемой организации. Поэтому пока у саморегулируемых организаций отсутствует реальная возможность эффективно воздействовать на предпринимательскую и профессиональную деятельность своих членов. В заключение проанализируем правовое положение Общественной палаты РФ. Само наименование, а также цели и задачи, указанные в ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <21> (далее - Закон об Общественной палате), сближают ее с общественной организацией. Она призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества. Достижение поставленных целей и задач происходит путем: привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления; осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации и др. По существу, Общественная палата РФ играет роль посредника между властью и представителями различных социальных групп. -------------------------------- <21> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

В Законе об Общественной палате провозглашен принцип добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций (ч. 2 ст. 1), но порядок формирования состава палаты имеет особенности, отличающие ее от общественных объединений. В соответствии со ст. 6 и 8 Закона она состоит из 42 граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом РФ, 42 представителей общероссийских общественных объединений и 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Общественная палата РФ не наделяется статусом юридического лица, поэтому к общественным организациям отнесена быть не может. К общественному движению, действующему без прав юридического лица, ее также относить не следует. Среди органов Общественной палаты РФ выделяется совет как постоянно действующий орган, могут образовываться комиссии и рабочие группы. Все это указывает на деятельность не в качестве участника гражданского оборота, а как некоего совещательного органа. К тому же решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер (ст. 17 Закона об Общественной палате). Но при этом органы государственной власти, органы местного управления или должностные лица, которым направлены обращения Общественной палаты, обязаны ее проинформировать о результатах рассмотрения соответствующего обращения в тридцатидневный срок. Для характеристики правового положения Общественной палаты РФ важен вопрос об источниках финансирования ее деятельности. В соответствии со ст. 28 Закона об Общественной палате расходы, связанные с обеспечением деятельности, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение содержания ее аппарата осуществляется в пределах расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты. В соответствии со ст. 26 Закона аппарат Общественной палаты является государственным учреждением. Руководитель аппарата назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета Общественной палаты. Таким образом, представленная характеристика Общественной палаты отличает ее от общественных объединений, финансирование которых осуществляется не за счет государственных средств, а из других источников. Создание Общественной палаты можно рассматривать как реализацию одного из направлений административной реформы: повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В уже упоминавшейся Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. указывается на необходимость создания действенных каналов влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти. В качестве одного из способов реализации этого предусмотрено создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества. Наряду с поиском оптимальных форм взаимодействия общественности с государственной властью нельзя забывать и о необходимости комплексного подхода к формированию системы некоммерческих организаций. Отмеченные выше недостатки и противоречия действующего законодательства в рассматриваемой сфере следует устранять путем четкой регламентации правового статуса некоммерческих организаций, выработки оптимальных организационно-правовых форм их деятельности, а также критериев отграничения от коммерческих организаций.

------------------------------------------------------------------

Название документа