Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы (обзор III Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся)

НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

(Обзор III Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся)

М. Л. ШЕЛЮТТО

Шелютто М. Л., ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП) 29 октября 2008 г. состоялись III Ежегодные научные чтения, посвященные памяти профессора Сергея Никитича Братуся, на тему "Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы". В чтениях приняли участие ученые Института, представители ведущих научно-исследовательских институтов и вузовской науки, специалисты министерств и ведомств, сотрудники Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, благотворительных фондов, других организаций. Чтения открыла со вступительным словом директор ИЗиСП член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева, которая отметила связь избранной темы с исследованиями профессора С. Н. Братуся, посвященными теории юридического лица. Она объяснила выбор темы чтений необходимостью переосмысления института некоммерческих организаций в целях разработки современной концепции развития гражданского законодательства, оптимального и эффективного гражданско-правового регулирования, решения задачи совершенствования Гражданского кодекса Российской Федерации. Т. Я. Хабриева обратила внимание участников на наиболее важные вопросы темы: место некоммерческих организаций в системе юридических лиц; критерии отграничения коммерческой деятельности от некоммерческой; коммерциализация деятельности некоммерческих организаций; выделение их видов и появление в их числе таких новых форм, как государственные корпорации и автономные учреждения; понятие юридических лиц публичного права. С приветственным словом к участникам чтений обратился советник Президента Российской Федерации член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор В. Ф. Яковлев, назвавший фигуру некоммерческих организаций в современном гражданском праве России загадочной, туманной и многоликой. Она появилась в переходный период как выход из ситуации, когда организации перестали финансироваться из бюджета, а также для решения инновационных задач в экономике, но стала использоваться для замены бесплатных услуг платными, приватизации. В. Ф. Яковлев выразил тревогу в связи с хаотически нарастающей правовой неопределенностью в отношении некоммерческих организаций, отсутствием четких критериев отграничения предпринимательской деятельности от деятельности, не преследующей цели извлечения прибыли. Необходимо достичь правовой определенности, и эта главная задача должна быть решена путем совершенствования ГК РФ, гражданского законодательства. В. Ф. Яковлев убежден в том, что публичные юридические лица - это субъекты частного права. В выступлении заведующего отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП заслуженного юриста Российской Федерации, кандидата юридических наук В. Н. Литовкина отмечалось, что и во времена С. Н. Братуся существовало деление юридических лиц на хозяйственные и нехозяйственные. В постсоветский период оно было заменено делением на коммерческие и некоммерческие организации, на условность, недостаточную определенность которого указывал профессор В. А. Рахмилович. Применение критериев деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, неисчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций и нечеткость их системы, нарушение принципа добровольности членства в некоммерческих организациях - такие вопросы правового регулирования некоммерческих организаций поставил на обсуждение участников чтений В. Н. Литовкин. Современные проблемы правового статуса некоммерческих организаций, отмечалось в выступлении, достойны самостоятельного фундаментального научного исследования. На чтениях были заслушаны пять основных докладов. В докладе первого заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации кандидата юридических наук, доцента Е. Ю. Валявиной на тему "Развитие законодательства о некоммерческих организациях" было проанализировано соотношение ГК РФ, Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и других законов о некоммерческих организациях. По мнению докладчика, эти акты представляют собой скорее совокупность, чем систему. Не могут быть признаны пригодными критерии отграничения коммерческих организаций от некоммерческих. В связи с широкой предпринимательской деятельностью некоммерческих организаций, скрытым распределением доходов между их участниками через зарплату заслуживают внимания, как полагает докладчик, ограничения, установленные в Федеральном законе от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" для некоммерческой организации - собственника целевого капитала. В этом Законе закреплены исчерпывающий перечень организационно-правовых форм такой организации и видов платной деятельности, которой она вправе заниматься, а также предельный размер суммы дохода от целевого капитала, направляемой на административно-управленческие расходы. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций требует, чтобы у их кредиторов имелись те же гарантии, что и у кредиторов коммерческих организаций. Критерии разграничения организационно-правовых форм некоммерческих организаций, говорилось далее в докладе, являются тоже непригодными, их формы не образуют системы. Отсутствует исчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, наблюдается тенденция лавинообразного появления новых законов о некоммерческих организациях и их форм. В докладе нашли отражение особенности и связанные с ними проблемы некоторых форм, в частности государственной корпорации, автономного учреждения, саморегулируемой организации. Заведующий отделом гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ В. В. Залесский посвятил свой доклад такому новому виду некоммерческих организаций, как автономные учреждения <1>. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" во многом воспринял нормы законодательства о коммерческих организациях, отчего новая форма некоммерческих организаций получилась, по выражению В. В. Залесского, кентавроподобной. В автономном учреждении объединились черты бюджетного учреждения, частично финансируемого из соответствующего бюджета, и некоммерческой организации, пользующейся возможностью осуществлять предпринимательскую деятельность, не отклоняясь от целей, ради которых она создана. Автономное учреждение создается только решением Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, и о добровольности его образования каким-либо кругом заинтересованных лиц речи не идет. У автономных учреждений нет права собственности на имущество, они обладают лишь правом оперативного управления. Режим имущества, закрепленного за автономным учреждением, дифференцирован: распоряжение недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом производится только с согласия собственника. Особая ценность имущества определяется по двум критериям: его стоимости и характеру использования. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения", по мнению В. В. Залесского, не прибавило определенности второму из критериев. Автономные учреждения вправе вести относительно самостоятельную предпринимательскую деятельность. Система управления автономными учреждениями похожа на систему управления коммерческими организациями - акционерным обществом, обществом с ограниченной ответственностью. Главное, что существенно отличает органы управления автономного учреждения, - безоговорочная власть собственника, учредившего эту организацию. К тому же работники автономного учреждения не являются членами организации. Докладчик сообщил, что автономные учреждения появились примерно в 37 субъектах РФ, но в сфере здравоохранения, вопреки предположениям разработчиков Федерального закона, распространения не получили. Он высказал сомнения в необходимости существования этой формы некоммерческих организаций. -------------------------------- <1> В N 4 "Журнала российского права" за 2007 г. была опубликована статья В. В. Залесского "Новое юридическое лицо (автономное учреждение)".

В докладе заведующего кафедрой гражданского и семейного права МГЮА доктора юридических наук, профессора В. П. Мозолина на тему "Государственные корпорации" отмечалось, что этот новый вид некоммерческих организаций не укладывается в их классификацию. Самый важный вопрос - юридическая природа собственности в госкорпорации. В соответствии с законами о функционирующих в стране госкорпорациях имущество госкорпорации является ее собственностью. В своей хозяйственной деятельности госкорпорация действует в качестве самостоятельного субъекта гражданского оборота как собственник принадлежащего ей имущества. В то же время имущество госкорпорации, по мнению докладчика, входит в систему государственной собственности. В. П. Мозолин полагает, что в случае с госкорпорациями имеются два субъекта собственности в отношении одного и того же имущества: Российская Федерация и госкорпорация. При этом речь не идет о новой форме собственности или о расщеплении права собственности. Такой сложной форме собственности свойственны два одновременно действующих признака, определяемых законодателем: во-первых, целевое использование государственного имущества и, во-вторых, характер и время его использования. Доцент МГЮА, кандидат юридических наук Т. В. Сойфер выступила с докладом "Статус некоммерческой организации". Она указала на экономическую закономерность создания и деятельность некоммерческих образований, которые для достижения поставленных целей наделяются гражданской правосубъектностью. Вместе с тем часть некоммерческих образований не пользуется статусом юридического лица. Отличительные признаки некоммерческих юридических лиц - цели деятельности и запрет на распределение прибыли - не имеют универсального значения для всех видов таких организаций. Нередко трудно отделить основную деятельность (некоммерческую) от неосновной (коммерческой). Так, товарные биржи, физкультурно-спортивные организации могут создаваться в форме как коммерческих, так и некоммерческих организаций. Не всегда применим и запрет на распределение прибыли: потребительские кооперативы, соблюдая его, не смогут в полной мере реализовывать свои социальные функции. Тем не менее, считает Т. В. Сойфер, оба критерия необходимо сохранить, установив исключения для отдельных видов некоммерческих организаций на уровне ГК РФ или специальных законов. С точки зрения докладчика, следует закрепить исчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, но для этого важно выработать четкие критерии их разграничения, которые бы учитывали и гражданско-правовые аспекты статуса организаций (наличие членства, порядок формирования имущества и пр.), и возможные способы реализации ими своих общественных функций. В докладе заместителя заведующего отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП доктора юридических наук, профессора Е. А. Павлодского на тему "Саморегулируемые организации в России" была определена цель создания таких организаций. Она состоит в снижении уровня государственного вмешательства в предпринимательскую сферу. Это промежуточное звено между государством и бизнесом. Идея саморегулирования заключается в защите интересов работников одной и той же профессии в первую очередь от чрезмерного вмешательства государства в предпринимательскую сферу. В действительности же саморегулируемые организации создают более жесткие внутренние правила, предусматривающие повышенную ответственность членов, обязательное страхование их деятельности и формирование компенсационного фонда. Основной принцип деятельности саморегулируемых организаций, подчеркнул Е. А. Павлодский, состоит в добровольности объединения их членов, однако он нарушен в отношении организаций арбитражных управляющих: арбитражным управляющим согласно Федеральному закону от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" может быть только член саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Докладчик подверг критике данное условие допуска к профессии арбитражных управляющих. Членство в саморегулируемых организациях, убежден Е. А. Павлодский, за редкими исключениями, связанными с осуществлением публично-правовых функций (нотариусы, адвокаты), не должно быть обязательным. В прениях выступил главный научный сотрудник ИГП РАН доктор юридических наук, профессор В. Е. Чиркин, выразивший с позиций публичного права свой взгляд на проблему юридического лица публичного права. Он напомнил участникам, что концепция юридического лица имеет корни в римском праве и была развита в немецком праве в интересах гражданского оборота. В англосаксонском праве такой конструкции нет. В современной России, отмечалось в выступлении, юридическими лицами стали политические партии, общественные объединения, национально-культурные автономии, министерства, федеральные службы, различные аппараты (Аппарат Общественной палаты РФ, Аппарат Государственной Думы). Министерства создают юридические лица (главные управления в субъектах РФ). Юридическими лицами являются военкоматы, отделения милиция и т. д. Термин "юридическое лицо публичного права" внедрился в конституции ряда зарубежных государств (например, Бразилии, Греции, Кипра). Германское гражданское уложение включает главу о юридических лицах публичного права. В. Е. Чиркин выделил шесть принципиальных отличий таких юридических лиц: публичные интересы и общеполезная цель деятельности, связь с публичной властью, создание на основе акта публичной власти, особый состав участников, специальный порядок регистрации, неприменимость банкротства. По мнению В. Е. Чиркина, это сущности публичного права, обладающие частноправовыми элементами. Он полагает, что нужен закон о юридических лицах публичного права. В выступлении старшего научного сотрудника ИЗиСП кандидата юридических наук С. В. Соловьевой был рассмотрен конфликт интересов в некоммерческих организациях, имеющий черты сходства и различия с конфликтом интересов, который наблюдается в коммерческих организациях. Такой конфликт может быть как между некоммерческими организациями и третьими лицами, так и между некоммерческой организацией и ее членами. Доцент кафедры коммерческого права МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук Е. А. Абросимова определила три узловые проблемы, связанные с некоммерческими организациями, - законодательство, их организационно-правовые формы и функции. Некоммерческие организации являются организаторами торгового оборота. Их доля в валовом продукте России составляет 8%. Законодательство о некоммерческих организациях, инициаторами развития которого были экономисты, формировалось сразу после принятия ГК РФ. Помимо Кодекса, имеются два акта статусного характера: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Другие Законы (от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях") главным образом характеризуют соответствующие организации. Специалисты насчитывают от 17 до 22 форм некоммерческих организаций, и это неудивительно, поскольку возможность появления новых форм закреплена в ГК РФ. Такую ситуацию Е. А. Абросимова назвала уникальной. По ее мнению, необходимы четкие критерии выделения форм. Назрела потребность в изменении ГК РФ и развитии законодательства о статусе некоммерческих организаций. Старший научный сотрудник ИЗиСП Д. О. Грачев посвятил выступление саморегулируемым организациям. Он пояснил, что этот термин был заимствован из англосаксонского права, более точным был бы перевод "саморегулирующая организация". В США их четыре типа: фондовые биржи, ассоциации дилеров, Национальный клиринговый центр, Правление по регулированию рынка муниципальных ценных бумаг. Правда, в США фондовые биржи являются коммерческими организациями. По мнению Д. О. Грачева, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" следует распространить на организации, действующие на рынке ценных бумаг. Не должно быть обязательного членства в саморегулируемых организациях арбитражных управляющих. В Великобритании таких организаций больше нет, но во время их существования (около 10 лет, с 1986 г.) обязательного членства не было. В выступлении аспиранта ИЗиСП Д. А. Бурова были подняты вопросы правового статуса государственных корпораций на примере госкорпорации "Росатом", созданной Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ. Ее акты приравнены к юридическим актам федеральных органов исполнительной власти. В данном случае некоммерческая организация наделяется статусом и полномочиями государственного органа. Она вправе создавать учреждения, акционерные общества, а значит, ослабляется контроль за использованием бюджетных средств. По итогам чтений были подготовлены рекомендации.

Рекомендации III Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся

Обсуждение в рамках Ежегодных научных чтений вопросов, посвященных правовому статусу некоммерческих организаций, позволило определить существующие теоретические и практические проблемы, связанные с сущностью некоммерческих организаций и их местом как субъектов гражданского права в системе юридических лиц. В ходе дискуссии были затронуты такие важнейшие вопросы, как понятие, критерии, принципы деятельности, классификация некоммерческих организаций, а также их деятельность как форма государственно-частного партнерства. Выступления участников стали продолжением полемики, которая уже длительное время ведется учеными и практиками. В выступлениях особое внимание уделялось формам некоммерческих организаций и самой логике нормативного решения об открытости перечня их форм. Дальнейшее совершенствование института некоммерческих организаций должно найти отражение при реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации". Материалы научных чтений могут быть полезны при реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, в которой обращается внимание на необходимость развития сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг. Ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации осуществляют научную экспертизу законопроектов, направленных на совершенствование законодательства, в том числе и в сфере создания и деятельности некоммерческих организаций. Безусловно, обозначенные сегодня проблемные вопросы найдут отражение в деятельности Института. Участники научных чтений указывают на то, что в сфере создания и деятельности некоммерческих организаций обозначились следующие проблемы: недостаточность закрепленных в Гражданском кодексе Российской Федерации критериев для отграничения коммерческих организаций от некоммерческих; неисчерпывающий перечень форм некоммерческих организаций и лавинообразное разрастание их форм; отсутствие в законодательстве организационно-правовой формы - так называемого юридического лица публичного права; нечеткое определение пределов предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, их возрастающая коммерциализация; необеспеченность прав Российской Федерации на имущество, переданное государственным корпорациям; нарушение принципа добровольности членства в саморегулируемых организациях в законах о саморегулируемых организациях в различных видах профессиональной деятельности; привлечение собственника учреждения к субсидиарной ответственности по долгам учреждения. Участники научных чтений считают необходимым отметить, что: 1. Юридическая природа некоммерческих организаций требует самостоятельного фундаментального научного исследования. 2. Законодательство о некоммерческих организациях, в первую очередь Гражданский кодекс Российской Федерации, нуждается в совершенствовании. Следует закрепить в Гражданском кодексе Российской Федерации: четкие критерии для отграничения некоммерческих организаций от иных юридических лиц; пределы предпринимательской деятельности некоммерческих организаций; принципы выделения форм и видов некоммерческих организаций; исчерпывающий перечень организационных форм некоммерческих организаций; существенные положения, характеризующие каждую форму. 3. С учетом предлагаемых изменений Гражданского кодекса Российской Федерации нуждаются в изменении Федеральные законы о некоммерческих организациях. 4. Требуется закрепить законодательно права Российской Федерации на передаваемое государственным корпорациям государственное имущество. 5. Добровольность членства в саморегулируемых организациях должна быть одним из принципов их деятельности, поскольку это вытекает из положения ч. 2 ст. 30 Конституции Российской Федерации о том, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Вместе с тем необходимо учитывать, что в отдельных случаях из этого принципа могут быть сделаны исключения, т. е. установлено обязательное членство в некоторых саморегулируемых организациях, которое в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации может быть предусмотрено только федеральными законами и только в указанных в ней целях (защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства). 6. Представляется спорным принцип субсидиарной ответственности собственника по долгам учрежденного им юридического лица.

------------------------------------------------------------------

Название документа