Саморегулируемые организации России

САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИИ

Е. А. ПАВЛОДСКИЙ

Павлодский Ефим Абрамович - заместитель заведующего отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

1. Возникновение саморегулируемых организаций

Саморегулируемые организации (СРО) впервые возникли в сфере рынка ценных бумаг в США и Англии. Современным прототипом СРО следует считать Нью-Йоркскую фондовую биржу с 1792 г. В США selfregulatory organizations стали развиваться с принятием Закона о ценных бумагах и биржах 1934 г. Позднее эти нормы были включены в параграф 78c Титула 15 Свода законов США <1>. -------------------------------- <1> Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8; Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: Зарубежный опыт и тенденции развития российского законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 1996. Вып. 3-й. С. 42 и др.

В Великобритании согласно Закону о финансовых услугах 1986 г. предусмотрено участие саморегулируемых организаций в управлении рынком финансовых услуг. Саморегулируемые организации возникли в других видах деятельности. Но ни в США и Великобритании, ни в других странах общего закона о СРО нет. Законодательство о СРО регулирует их деятельность только в той или иной сфере: рынка ценных бумаг, оценочной деятельности и т. д. <2>. -------------------------------- <2> http://www. medialaw. ru/publications/zip/76/sam/htm

Идея саморегулирования заключается в защите интересов работников одной и той же профессии в первую очередь от чрезмерного вмешательства государства в предпринимательскую сферу. Впервые в российском законодательстве понятие "саморегулируемые организации" встречается в Постановлении Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 12 июля 1995 г. N 3, которым было утверждено Временное положение о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг (в настоящее время утратило силу). Определение саморегулируемой организации дано в ст. 48 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". В позапрошлом году был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", нормы которого в значительной мере повторяют правила, предусмотренные Модельным законом "О саморегулируемых организациях", принятым на пленарном заседании Межпарламентской ассоциации государств - участников СНГ 31 октября 2007 г. Принятие общего Закона о СРО не исключает необходимости отдельных законов о саморегулировании субъектов профессиональной деятельности (нотариусов, адвокатов, оценщиков, аудиторов, арбитражных управляющих и т. д.) и предпринимательской деятельности (строителей, различных инвестиционных институтов и др.) <3>. -------------------------------- <3> В настоящее время федеральное законодательство предусматривает создание саморегулируемых организаций в различных сферах деятельности: саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"); саморегулируемые организации управляющих компаний (Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"); профессиональное объединение страховщиков (Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"); саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"); саморегулируемые организации оценщиков (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"); саморегулируемые организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах").

Важной составляющей СРО является устранение избыточного государственного регулирования путем передачи отдельных функций госоргана саморегулируемой организации <4>. В этом случае речь идет о таких функциях, как лицензирование, регистрация и т. д. -------------------------------- <4> Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (ред. от 3 ноября 2006 г.) в области аудиторской деятельности приобретение статуса СРО связано с осуществлением аккредитации объединения аудиторов в уполномоченном федеральном органе - Министерстве финансов Российской Федерации, понимаемой как официальное признание и их регистрация в соответствии с Временным положением о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Министерстве финансов Российской Федерации (см.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. N 38н).

В противном случае трудно отличить СРО от уже существующих союзов, ассоциаций и других некоммерческих организаций, ставящих целью защиту интересов субъектов той или иной отрасли коммерческой или профессиональной деятельности. Делегирование СРО полномочий может осуществляться как министерствами и ведомствами, так и членами СРО. В последнем случае речь идет чаще всего о передаче СРО полномочий по устранению конфликта интересов между членами - эту задачу выполняют третейские суды, которые создаются в каждой саморегулируемой организации. Саморегулируемые организации могут быть двух уровней. СРО первого уровня состоит из региональных и межрегиональных саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности; саморегулируемые организации федерального уровня - союзы СРО, которые состоят из СРО первого уровня. Союзы СРО федерального уровня должны быть подконтрольны соответствующим министерствам и ведомствам, которые осуществляют контроль и надзор за соблюдением антимонопольного и иного законодательства, не вмешиваясь в текущую деятельность саморегулируемых организаций.

2. Добровольность - основной принцип организации СРО

Участники профессиональной и (или) предпринимательской деятельности вправе решать вопрос о целесообразности вступления в СРО. Участие в СРО не должно быть допуском к профессии. За небольшим нормативно установленным исключением (нотариусы, адвокаты), чья деятельность связана с осуществлением публично-правовых функций, предприниматели и профессиональные работники вправе продолжать свою деятельность вне СРО, а также переходить из одной СРО в другую. Такой принцип способствует демократизации СРО и исключению возможности превращения СРО в мини-министерство, существующее за счет выплат рядовых участников, а порой и вмешивающихся в их повседневную деятельность. Право не вступать в саморегулируемую организацию является обязательным. Жизнеспособность СРО зависит от того, в какой мере эти некоммерческие организации могут отстаивать не свои интересы, а интересы участников СРО - рядовых предпринимателей, при этом не вырождаясь в еще одно ведомство. Именно такой путь выбрали профессиональные участники рынка ценных бумаг. С созданием Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг саморегулируемых организаций им были делегированы отдельные важные полномочия, в том числе в вопросе лицензирования. Лицензия на осуществление деятельности в качестве профессионального участника рынка ценных бумаг выдавалась исключительно члену СРО. В настоящее время саморегулируемая организация выдает ходатайство для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Однако такую лицензию вправе получить и не член саморегулируемой организации, обратившись с заявлением в ФСФР - Федеральную службу по финансовым рынкам (в Великобритании соответствующее разрешение можно получить в государственном органе (SIB) либо став членом СРО). Принцип добровольности провозглашен и в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", что не мешает повсеместно нарушать это правило. Наиболее ярко это можно проследить на примере Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Закон предусматривает новый вид саморегулируемой организации - арбитражных управляющих. Особенность данной организации - объединение арбитражных управляющих на обязательных началах в качестве условия для участия в проведении процедуры банкротства. Такой допуск к профессии обязателен для временного управляющего, административного управляющего, внешнего и конкурсного управляющих. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (ст. 20) устанавливает, что арбитражным управляющим может быть член саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Вместе с тем, чтобы стать членом данной саморегулируемой организации, арбитражный управляющий должен участвовать не менее чем в 100 процедурах банкротства и соответствовать многим требованиям, в том числе обладать определенными денежными средствами (п. 2 ст. 21 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"). Данная новелла представляется спорной по ряду оснований и была подвергнута критике <5>. Основной недостаток этой конструкции проявляется в том, что СРО арбитражных управляющих ставит своей реальной целью не профессиональную подготовку ее членов, а решение вопросов их трудоустройства. Только этим можно объяснить пренебрежение мнением конкурсных кредиторов, которым предоставлено право из трех кандидатур, выдвигаемых саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, отвести одну кандидатуру на должность арбитражного управляющего. -------------------------------- <5> См.: Витрянский В. Новое в правовом регулировании несостоятельности (банкротства) // Хозяйство и право. 2003. N 2. С. 3; Павлодский Е. А. Саморегулируемые арбитражные управляющие // Закон. 2003. N 8.

Представляется более верным выбор конкурсными кредиторами кандидатуры арбитражного управляющего из членов саморегулируемой организации и списка независимых арбитражных управляющих, зарегистрированных при арбитражных судах, т. е. необходимо обеспечить альтернативу конкурсным кредиторам и не допустить, чтобы участие в саморегулируемой организации арбитражных управляющих стало допуском к профессии. Более изящно запрет на профессию был зафиксирован в Градостроительном кодексе РФ <6>, где наряду с общим правилом действует ряд норм (например, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48, ч. 2 ст. 52) <7>, устанавливающих правило о том, что работы (а это практически все работы, исключение составляют разве что работы по строительству скворечников, летних туалетов), которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". <7> Речь идет не только о новом строительстве, но и о капитальном ремонте (ч. 2 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ), а также работах по инженерным изысканиям (ч. 2 ст. 47 Градостроительного кодекса РФ), по подготовке проектной документации (ч. 4 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).

Необходимо отметить и непоследовательность КС РФ по отношению к принципу добровольности вступления в СРО, который в нашей стране базируется в первую очередь на нормах ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, гласящей, что "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем". В соответствии с данным конституционным принципом в 1998 г. КС РФ вынес Постановление о том, что принудительное участие граждан в товариществе собственников жилья противоречит требованиям ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, и признал Федеральный закон от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья" в этой части неконституционным <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. N 10-П.

Однако позже в Постановлении КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П по делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева отмечается, что положения ст. 30 Конституции РФ не распространяются на деятельность саморегулируемых организаций. В этой связи заслуживает внимания особое мнение судьи КС РФ А. Л. Кононова, который отметил, что "аргументы и выводы Конституционного Суда по данному делу не являются, по нашему мнению, убедительными и обоснованными и вызывают возражения. Представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина "публичный" как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений" <9>. Судья А. Л. Кононов приходит к выводу, что норма п. 2 ст. 30 Конституции РФ распространяется на СРО арбитражных управляющих. -------------------------------- <9> СПС "КонсультантПлюс", СПС "Гарант".

3. Стандарты и правила деятельности СРО как эффективный механизм защиты прав потребителей

Название "саморегулируемые организации" во многом объясняется тем, что СРО вырабатывают на основе действующего законодательства в каждой отрасли профессиональной или предпринимательской деятельности свои стандарты и нормы профессиональной деятельности. Эти стандарты, как правило, устанавливают более жесткий режим, чем это предусмотрено действующим законодательством. Соответственно, СРО применяют к своим членам, нарушающим требования высокого качества работ (услуг), более строгие санкции. Однако обеспечение СРО усиленной имущественной ответственностью каждого члена перед потребителями производственных товаров (работ, услуг) посредством установления в отношении членов СРО требований страхования путем создания системы личного и (или) коллективного страхования (п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О саморегулируемых организациях"), а также формирования компенсационного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О саморегулируемых организациях") представляется весьма важным. Страхование специфических рисков, сопутствующих профессиональной и (или) предпринимательской деятельности, осуществляется не только на индивидуальном, но и на коллективном уровне в рамках СРО <10>. Требования к формированию компенсационного фонда должны быть общеобязательными <11>. -------------------------------- <10> См., например: Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8; Трегуб А. Б. Саморегулируемые организации страхуют риски // http://www. vestnik/naufor. ru. <11> В ряде случаев СРО разрабатывают правила о возможности, но необязательности создания компенсационного (гарантийного) фонда. Так, Стандарты деятельности регистраторов, утвержденные советом директоров ПАРТАД (Профессиональной ассоциации регистраторов трансфер-агентов и депозитариев) 13 декабря 1994 г., предусматривают право СРО создать компенсационные фонды. Этот вопрос представляется весьма важным. Создание таких фондов в обязательном порядке позволит полностью возложить ответственность на регистраторов в случае необоснованного списания со счета ценных бумаг, освободив от ответственности акционерные общества. См. подробнее: Маковская А. А. Правовые последствия виндикации акций // Вестник гражданского права. 2007. N 1. С. 84.

Наличие компенсационного фонда <12> с целью возмещения возможных убытков, причиненных членами СРО третьим лицам в процессе осуществления профессиональной или предпринимательской деятельности, создает определенные трудности для членов СРО, но является серьезным стимулом для участников предпринимательской деятельности, способствующим заключению договора с теми из них, кто объединен в саморегулируемые организации, имеющие серьезный компенсационный фонд. -------------------------------- <12> Так, п. 2 ст. 21 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" предусматривает необходимость создания компенсационного фонда либо имущества у общества взаимного страхования. Согласно ст. 12 - 14 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" для внесения этих некоммерческих организаций в Государственный реестр СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов необходимо сформировать на дату подачи заявления о внесении в Реестр компенсационный фонд в размере не менее чем 300 тыс. руб.

Средства специальных гарантийных и страховых фондов могут быть направлены исключительно в целях компенсации убытков и страхования рисков <13>. -------------------------------- <13> См., например: Постановление Правительства РФ от 9 июля 2004 г. N 344 "Об утверждении Временного положения о размещении и расходовании средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций арбитражных управляющих" (с изм. от 27 июня 2008 г.).

Внутренние нормы и правила регулируют отношения между членами СРО. Однако в ряде случаев стандарты деятельности, например строительных организаций, включают технические параметры. Необходимость разработки требований не только к субъектам профессиональной и предпринимательской деятельности, но и технических норм, относящихся к объекту предпринимательства, связана с тем, что Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" не содержит конкретных норм собственно технического характера, но допускает возможность включения таких правил в ведомственные акты. Акцент делается на стандартах предприятий. Федеральный закон "О техническом регулировании" не только устанавливает требования к продукции или к связанным с ней процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия, но и определяет права и обязанности участников регулируемых отношений (п. 1 ст. 1). В заключение следует отметить, что объединение субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности в СРО на основе принципа добровольности с передачей отдельных регулирующих государственных функций саморегулируемым организациям с целью обеспечения эффективности их деятельности, в соответствии с повышенными требованиями к качеству выполненных работ (предоставления услуг) на основе принятых организацией стандартов и правил, возможно и целесообразно лишь в том случае, когда образование СРО не будет сведено лишь к созданию новых мини-министерств, осуществляющих двойное регулирование и являющихся дополнительным бременем в сфере предпринимательства <14>. -------------------------------- <14> Примером взаимодействия госоргана и СРО может служить Приказ Минэкономразвития РФ от 29 сентября 2006 г. N 303 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы отчета об оценке ценных бумаг, требованиях и порядке выбора саморегулируемой организации оценщиков, осуществляющей проведение экспертизы".

Оптимизация процессов государственного регулирования с помощью систем СРО даст ожидаемые положительные результаты, если саморегулируемые организации будут полезны и необходимы рядовым участникам профессиональной и (или) предпринимательской деятельности.

------------------------------------------------------------------

Название документа