О саморегулируемых организациях в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства

О САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ В ОБЛАСТИ ИНЖЕНЕРНЫХ ИЗЫСКАНИЙ, АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ И СТРОИТЕЛЬСТВА

В. Н. ЛИСИЦА

Лисица В. Н., старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Саморегулируемые организации являются достаточно новой правовой формой, позволяющей обеспечить взаимодействие власти и бизнеса, уменьшить влияние государства на хозяйственную деятельность, способствовать дебюрократизации экономики и повысить ответственность бизнеса перед потребителями. Правовую основу для приобретения некоммерческими организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, статуса саморегулируемых организаций заложил Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6076; 2008. N 30. Ст. 3604, 3616.

В развитие его положений были внесены изменения и дополнения в Градостроительный кодекс Российской Федерации <2> и другие законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие порядок саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (глава 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и одновременную отмену с 1 января 2010 г. лицензирования трех видов деятельности, предусмотренных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <3>: а) инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; б) проектирования зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; в) строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 16; 2008. N 30. Ст. 3604. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3430.

Что представляют собой саморегулируемые организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства? Согласно пункту 17 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации это некоммерческие организации, сведения о которых внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций и которые основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Основными целями данных организаций являются: 1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций; 2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (часть 1 статьи 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В соответствии со статьей 55.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемые организации в рассматриваемой области могут быть следующих видов: 1) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; 3) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Содержанием деятельности саморегулируемых организаций являются разработка и утверждение ряда документов, а также контроль над соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов. О каких документах идет речь? Согласно статье 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить: 1) требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; 2) правила контроля в области саморегулирования; 3) документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. Кроме того, саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить: 1) стандарты саморегулируемых организаций, устанавливающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля выполнения указанных работ; 2) правила саморегулирования, устанавливающие требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. При этом документы саморегулируемой организации не должны: 1) противоречить требованиям законодательства Российской Федерации, в том числе требованиям технических регламентов; 2) противоречить основным целям саморегулируемых организаций, указанным в части 1 статьи 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации; 3) устанавливать преимущества для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, являющихся учредителями такой организации; 4) привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков), созданию препятствий доступу на товарный рынок хозяйствующим субъектам. Иные документы, устанавливающие обязательные требования к членам саморегулируемой организации и их деятельности, не могут разрабатываться и утверждаться саморегулируемой организацией. Вместе с тем в настоящее время реализация новых положений законодательных актов о саморегулировании в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства сопряжена с рядом трудностей организационного, правового и экономического характера. Во-первых, до сих пор не принят порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций. В соответствии с частью 7 статьи 8 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <4> Правительство Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления в силу указанного Закона (25 июля 2008 г.) должно было определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций. Нет уполномоченного федерального органа исполнительной власти - нет и порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций. -------------------------------- <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30. Ст. 3604.

Может показаться, что положения Градостроительного кодекса Российской Федерации являются достаточными. В частности, они содержат требования, предъявляемые к некоммерческим организациям для приобретения статуса саморегулируемых организаций (части 1 и 2 статьи 55.4), и устанавливают, какие сведения в отношении каждой саморегулируемой организации вносятся в государственный реестр саморегулируемых организаций (статья 55.18). Это: 1) наименование, адрес (место нахождения) и номер контактного телефона саморегулируемой организации; 2) вид саморегулируемой организации; 3) перечень видов работ, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства и решение вопросов по выдаче свидетельств о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации; 4) о членах саморегулируемой организации (идентификационный номер налогоплательщика, полное наименование юридического лица, его адрес (место нахождения), фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, дата его рождения, место жительства); 5) перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и о допуске к которым член саморегулируемой организации имеет свидетельство (в отношении каждого члена саморегулируемой организации); 6) сведения о приостановлении, о возобновлении, об отказе в возобновлении или о прекращении действия свидетельства о допуске члена саморегулируемой организации к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (в отношении каждого члена саморегулируемой организации). Однако указанные положения не предусматривают форму представления данных сведений, которая всегда утверждается подзаконным актом. Как следствие, не понятно, по какой форме будут выдаваться свидетельство о внесении некоммерческих организаций в государственный реестр саморегулируемых организаций и другие документы, связанные с ведением реестра, а также как сведения реестра будут соотноситься с Единым государственным реестром юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. С порядком ведения государственного реестра саморегулируемых организаций тесным образом связан вопрос об органе, уполномоченном на ведение данного реестра. Часть 1 статьи 55.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации прямо предусматривает, что ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями. Однако такое полномочие в настоящее время прямо не закреплено ни за одним из федеральных органов исполнительной власти. В какой-то мере ответ можно получить из части 1 статьи 20 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", действие которого распространяется и на саморегулируемые организации в области инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Она устанавливает, что ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, в случае, если не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) над деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности. Таким образом, если этот федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) над деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности не определен, государственный реестр саморегулируемых организаций должен вести федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций. В настоящее время таковым является Федеральная регистрационная служба <5>. -------------------------------- <5> См.: подпункт 4 пункта 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 42. Ст. 4110.

Во-вторых, не определен Правительством Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Дело в том, что в силу части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Нет уполномоченного федерального органа исполнительной власти - нет и указанного перечня видов работ. Следует отметить, что в настоящее время лицензии на строительство зданий и сооружений выдаются на широкий круг видов деятельности, начиная с общестроительных, геодезических, подготовительных, земляных работ, устройства и монтажа бетонных, железобетонных и иных конструкций, работ по устройству наружных и внутренних инженерных сетей и коммуникаций и заканчивая осуществлением функций генерального подрядчика, заказчика-застройщика, отделочными работами, устройством полов, санитарно-техническими работами и благоустройством территории. Понятно, что не все из вышеперечисленных работ влияют на безопасность объектов капитального строительства. Весь перечень работ по строительству приведен в разделе 45 "Строительство" Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОКВЭД (ОК 029-2001), введенного в действие Постановлением Госстандарта России N 454-ст от 6 ноября 2001 г., и из него, на наш взгляд, должны быть определены виды работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Важно, что иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые не влияют на безопасность объектов капитального строительства, могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами. Это позволит привлекать на договорной основе субъектов малого предпринимательства, создать конкуренцию и тем самым способствовать повышению качества и снижению себестоимости в строительстве. В-третьих, формальное соблюдение всех требований закона не позволит сформировать саморегулируемые организации в большинстве субъектов Российской Федерации из-за высокой планки требований как по числу членов саморегулируемых организаций, так и по размеру их взносов в компенсационный фонд. Так, положения статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации требуют для саморегулируемых организаций: 1) членства не менее 50 (для саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий и подготовки проектной документации) и 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц (для саморегулируемых организаций в сфере строительства); 2) наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем 500 тыс. рублей (для саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий и подготовки проектной документации) и 1 млн. рублей на одного члена некоммерческой организации (для саморегулируемых организаций в сфере строительства) или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем 150 тыс. рублей (для саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий и подготовки проектной документации) и 300 тыс. рублей на одного члена некоммерческой организации (для саморегулируемых организаций в сфере строительства). Такого числа инженерных изыскателей, проектировщиков и строителей нет во многих субъектах Российской Федерации. Поэтому выход видится в создании межрегиональных саморегулируемых организаций в указанных сферах. Подобные межрегиональные объединения существуют (например, Межрегиональное отраслевое объединение "Союз строителей Сибири"). Обычно такие организации созданы в форме ассоциаций и союзов юридических лиц и являются некоммерческими организациями. Вместе с тем они не могут приобрести статус саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства в силу части 1 статьи 55.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку она признает в этих целях только одну организационно-правовую форму - некоммерческое партнерство по понятным причинам. В отличие от ассоциаций и союзов юридических лиц членами некоммерческого партнерства могут быть и индивидуальные предприниматели. В-четвертых, изыскатели, проектировщики и строители взаимосвязаны друг с другом и являются участниками одного процесса - строительного. Создание отдельных саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства может привести к их искусственной изоляции и еще большей монополизации каждой сферы, где изыскатели и проектировщики будут навязывать свои "картельные" условия строителям. Поэтому представляется целесообразным объединение в рамках одного юридического лица всех участников строительного процесса. Следует отметить, что Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит прямого запрета на подобные действия. Нет правовых оснований к отказу во внесении одного и того же некоммерческого партнерства, членами которого являются не менее 50 инженерных изыскателей, 50 проектировщиков и 100 строителей, в реестр: 1) саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; 3) саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство. Это соответствует положению части 4 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая требует, что при определении числа членов некоммерческой организации учитываются только индивидуальные предприниматели и юридические лица, соответственно выполняющие инженерные изыскания, осуществляющие подготовку проектной документации и строительство. Главное, чтобы некоммерческое партнерство представило в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти следующие документы: 1) предусмотренные пунктами 1 - 6 части 8 статьи 20 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях": - копию свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации; - копию устава некоммерческой организации; - заверенные некоммерческой организацией копии документов, подтверждающих государственную регистрацию ее членов - юридических лиц; - заверенные некоммерческой организацией копии свидетельств о государственной регистрации ее членов - индивидуальных предпринимателей; - перечень членов некоммерческой организации с указанием вида (видов) осуществляемой ими предпринимательской или профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования для саморегулируемой организации; - документы, подтверждающие наличие у некоммерческой организации предусмотренных Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" способов обеспечения ответственности членов некоммерческой организации перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами; 2) подтверждающие соблюдение установленных частями 1 и 2 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации требований к некоммерческой организации: - объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов установленного числа индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц; - наличие компенсационного фонда установленного размера или страхование членами некоммерческой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; - наличие документа, содержащего требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; - наличие документа, содержащего правила контроля в области саморегулирования; - наличие документа, устанавливающего систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. При этом в уставе некоммерческой организации должен быть указан вид саморегулируемой организации в соответствии со статьей 55.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

* * *

Таким образом, в целях создания условий для образования и работы саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства следует рекомендовать: 1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации следующие изменения: 1.1. В статье 55.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотреть создание саморегулируемых организаций, объединяющих вместе лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации и ведущих строительство. 1.2. В пункте 1 части 1 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации уменьшить до 25 членов количество индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, необходимых для создания саморегулируемой организации в области инженерных изысканий и подготовки проектной документации. 1.3. В пункте 2 части 1 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации уменьшить размер компенсационного фонда, приходящегося на одного члена саморегулируемой организации в области инженерных изысканий и подготовки проектной документации, до 300 тыс. рублей. 1.4. В пункте 1 части 2 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации уменьшить до 50 членов количество индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, необходимых для создания саморегулируемой организации в области строительства. 2. Правительству Российской Федерации в целях реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в кратчайшие сроки: - определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; - определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций; - установить минимально необходимые требования к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, предусмотренных статьей 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

------------------------------------------------------------------

Название документа