Государственно-правовой механизм формирования и поддержки общественных движений, фондов и учреждений как институтов гражданского общества в России

ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ПОДДЕРЖКИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ДВИЖЕНИЙ, ФОНДОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ КАК ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ

Л. Ю. ГРУДЦЫНА

Грудцына Л. Ю., кандидат юридических наук, адвокат Московской коллегии адвокатов "Адвокат".

В качестве организационно-правовых форм общественных объединений современное законодательство признает движения, фонды и учреждения, правовой статус которых определен Федеральном законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Остановимся на наиболее известных в России и за ее пределами общественных движениях. 20 ноября 1997 г. было создано общероссийское общественное движение "За права человека" как федерация правозащитных организаций. В состав движения в данный момент входит более 120 региональных и местных правозащитных организаций. Уставной целью движения "За права человека" является становление правового государства и развитие гражданского общества в России. Особенность и уникальность движения заключается в его многопрофильном характере, охватывающем самые разные стороны правозащитной деятельности <2>. В движение "За права человека" за защитой обращаются люди разного социального положения и разных возрастов, в том числе пенсионеры, инвалиды, бездомные, заключенные, врачи, учителя, артисты, художники, инженеры, домохозяйки и предприниматели. Предприниматели становятся жертвой уголовных дел, сфальсифицированных с целью вымогательства, для чего используются ложные улики - подброшенные наркотики, оружие <3>. -------------------------------- <2> См.: Официальный сайт Общероссийского общественного движения "За права человека" // http://www. zaprava. ru/content/view/12/26/. <3> Движение "За права человека" - единственная в России правозащитная организация, защищающая предпринимателей от преследований власти.

Движение "За права человека" объединяет многопрофильные правозащитные центры. Последние не ограничиваются пассивным наблюдением нарушений закона, но активно вмешиваются в ситуацию, подключая все возможности для защиты прав. Опыт работы Движения показывает, что беззакония власти часто носят всеобъемлющий характер. Нарушения прав милицией или чиновниками не вызывают беспокойства прокуратуры или даже покрываются ею. Суды также часто зависят от властей и не защищают права и законные интересы граждан. Для того чтобы добиться восстановления справедливости, разорвать порочный круг беззакония, сотрудники Движения сопровождают граждан, обращающихся в официальные инстанции, суды, органы власти и прокуратуру, при необходимости звонят в прокуратуру и управления собственной безопасности МВД России, выезжают на место происшествия. Движение проводит собственные расследования некоторых проблем, попавших в центр его внимания, и готовит доклады о результатах этих расследований. Например, были подготовлены доклады о пытках в следственных изоляторах и местах исполнения наказаний, о массовых избиениях ОМОНом людей в Башкортостане, Тверской области, Дагестане и других местах, о политических преследованиях. Тексты докладов распространяются среди журналистов, членов общественных организаций, направляются в соответствующие инстанции. Ведется постоянный мониторинг преследований по политическим мотивам, новостные ленты на эту тему регулярно рассылаются по Интернету <4>. -------------------------------- <4> См.: Научно-практическая конференция "Социальные реформы в современной России: роль общественных движений" (10, 11 октября 2005 г., Москва). М., 2005. С. 2.

Среди других общественных движений необходимо выделить: Общероссийское общественное движение "Одаренные дети - будущее России", Общероссийское политическое общественное движение матерей "За социальную справедливость" (ДМС), Общероссийское общественное движение "Всероссийский женский союз - Надежда России", Общероссийское женское общественное движение "Белый платок за мир и согласие", Общероссийское общественное движение женщин России, Общероссийское общественное движение "В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки", Общероссийское общественно-политическое движение "Народно-патриотический союз молодежи", Общероссийское общественно-политическое движение "Социал-демократическая ассоциация Российской Федерации" и др. <5>. -------------------------------- <5> См.: Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" // http://hro. org/docs/reps/2007/04/ngo. php#2.

Среди общественных фондов наиболее известны Национальный фонд молодежи, международный фонд "Демократия" (Фонд А. Н. Яковлева), Российское общество лесоводов, Международный общественный фонд "Российский фонд мира", Общероссийский общественный фонд имени П. Б. Струве, Международный общественный фонд "Международный Демидовский фонд", Международный общественный фонд помощи детям Чеченской Республики, Государственно-общественный фонд поддержки соотечественников за рубежом "Россияне", Международный общественный фонд "Экспериментальный творческий центр" (Центр Кургиняна), Международный общественный фонд имени полководца Г. К. Жукова <6>. -------------------------------- <6> См.: Научно-практическая конференция "Социальные реформы в современной России: роль общественных движений" (10, 11 октября 2005 г., Москва). М., 2005. С. 2.

После принятия в начале 2006 г. нового российского законодательства о неправительственных некоммерческих организациях (НКО) положение последних в России продолжало ухудшаться. Право на свободу объединений подвергалось все большим ограничениям, давление российских властей на независимые НКО с использованием правовых и неправовых методов усиливалось. Ограничительное применение нового законодательства об НКО сочетается с применением других ограничительных правовых инструментов, таких как антиэкстремистское, налоговое законодательство и законодательство о митингах, демонстрациях и пикетах <7>. Среди многочисленных проявлений возрастающего давления российских властей на независимые НКО в 2006 - 2007 гг. важно отметить следующие: -------------------------------- <7> См.: Гнездилова О., Джибладзе Ю., Милославская Д., Таубина Н. Доклад "Первый год применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по изменениям". М., 2007. С. 6.

1) вступление в силу нового ограничительного законодательства об НКО в апреле 2006 г.; крайне затруднительный и бюрократизированный процесс обязательной перерегистрации иностранных НКО осенью 2006 г., приведший к многочисленным проблемам в деятельности ряда ведущих организаций; 2) растущее число отказов в регистрации новых НКО и во внесении изменений в уставные и иные документы существующих НКО, основанные в высшей степени на формальном, бюрократическом и зачастую враждебном отношении к НКО сотрудников регистрационной службы и на требованиях властей о предоставлении информации, не предусмотренной законодательством; 3) растущее использование Росрегистрацией проверок НКО с целью оказания на них давления путем требования документов, не предусмотренных законом, нарушения сроков и других правил проведения проверок, парализации работы НКО в результате обращения, основанного на вмешательстве и враждебном отношении; 4) появление нового феномена массовых одномоментных задержаний и преследований активистов НКО, направляющихся на конференции и демонстрации; 5) расширяющееся использование незаконных ограничений права на мирные собрания путем неправовых отказов активистам в проведении демонстраций, при помощи задержаний и наложения штрафов на участников этих акций; 6) растущая монополизация общественной жизни путем ограничения диалога государства с институтами гражданского общества рамками созданных сверху структур; 7) продолжающееся бездействие органов власти в ответ на угрозы жизни и насилия по отношению к правозащитникам и независимым активистам со стороны радикальных националистов; 8) враждебная риторика представителей органов власти в адрес независимых НКО с обвинениями их в деятельности, якобы направленной против национальных интересов, в подрыве политической стабильности, связях с зарубежной разведкой и финансировании их работы враждебными зарубежными правительствами и внутренней политической оппозицией <8>. -------------------------------- <8> Давление на независимые гражданские организации в России приняло системную форму в 2006, 2007 гг., причем руководство страны недвусмысленно поставило вопрос о работе НКО в контексте обеспечения безопасности государства и якобы существующей угрозы с их стороны политической стабильности и самому государству.

За последние годы в разных странах мира возник новый феномен, когда авторитарные государства и режимы, имитирующие демократические институты, стали противодействовать международному сотрудничеству в сфере гражданского общества и развития демократии, используя довод о том, что зарубежные правительства манипулируют НКО внутри этих стран для вмешательства в политическую жизнь, подрыва суверенитета и смены правящих режимов. Этот новый подход к отношениям между государством и НКО можно наблюдать в более чем двадцати странах на разных континентах, и Россия стала одним из лидеров этого глобального процесса. Новая политика российских властей в отношении независимых НКО и их международных партнерских связей была в значительной степени вызвана "цветными революциями", прошедшими в соседних постсоветских странах в 2004, 2005 гг. Многие представители российских властей поверили в то, что эти события готовились и направлялись из-за рубежа путем иностранной поддержки НКО внутри этих стран. В связи с этим многие представители государственной власти в России стали воспринимать российские НКО, получающие зарубежное финансирование, как потенциально опасные и "угрожающие политической стабильности" <9>. -------------------------------- <9> В 2005 - 2007 гг. десятки заявлений подобного рода были сделаны представителями государственной власти и близкими к властям экспертами.

Первый опыт применения Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" оказался весьма негативным. Этот Закон требовал обязательной перерегистрации всех зарубежных и международных НКО, имеющих представительства и филиалы в России, до 18 октября 2006 г. За две недели до окончания этого срока лишь 50 из предположительно нескольких сот иностранных НКО прошли перерегистрацию. Эта ситуация стала результатом жесткой ограничительной позиции и избыточных требований, предъявлявшихся Росрегистрацией <10>. -------------------------------- <10> К концу ноября 2006 г. около 160 организаций сумели пройти перерегистрацию. В настоящее время перерегистрировано более 300 иностранных НКО, работающих в России.

В апреле 2006 г., когда изменялся государственный орган, отвечающий за регистрацию НКО, имели место отказы в регистрации НКО по причине "направления документов в ненадлежащий регистрирующий орган" (прежний - ФНС, а не новый - ФРС). Отказы были обжалованы в суд, на суде представитель УФНС заявила "не для протокола", что, действительно, с начала апреля они не проводили регистрацию НКО, так как передавали дела, поэтому отказывали НКО по формальным основаниям. Благотворительному фонду "Великая Скифия" УФНС по Воронежской области было отказано в регистрации в связи с тем, что документы были направлены по почте (из-за больших очередей) 13 апреля, поступили 17 апреля 2006 г. (за день до изменения органа, ответственного за регистрацию). И налоговая инспекция, и суд отказались вернуть (или перезачесть при новой подаче документов) уплаченную государственную пошлину, которая для этой организации была существенной, а подать документы повторно не представлялось возможным. Другой пример. УФРС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области было отказано в регистрации изменений, внесенных в устав АНО "Центр независимых социологических исследований". По мнению специалистов УФРС, "любые направления деятельности НКО, указанные в ее уставе, должны соответствовать названию данной организации", организация не имеет права "оказывать услуги по научно-исследовательской деятельности", "повышать профессиональный уровень и образование социологов". УФРС по Тюменской области было отказано в регистрации организации "Радужный дом", одной из целей деятельности которой являлась защита прав ЛГБТ-сообщества. Именно поэтому в качестве причин отказа значился "подрыв духовных ценностей общества, суверенитета России в силу сокращения ее населения, посягательство на охраняемые государством институты семьи и брака" <11>. -------------------------------- <11> Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" // http://hro. org/docs/reps/2007/04/ngo. php#2.

Новое законодательство наделяет Федеральную регистрационную службу правом в случае неоднократного (два раза и более) непредставления НКО в установленный срок сведений (включая периодическую отчетность и другие сведения, которые ФРС правомочна запрашивать по закону) обратиться в суд с заявлением об исключении НКО из Единого государственного реестра юридических лиц. При этом важно отметить, что для общественных объединений эта норма носит более жесткий характер. Однократное непредставление общественным объединением в установленный срок информации об объеме получаемых им от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества служит основанием для обращения ФРС в суд с заявлением о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из Единого государственного реестра юридических лиц. До 2006 г. это положение не носило репрессивного характера, по этой норме закрывались лишь те организации, которые действительно давно прекратили свою деятельность. Однако в течение последнего года повестки в суд стали приходит действующим и известным организациям. Так, в 2006 г. ГУ ФРС по Воронежской области направило в суд исковые заявления об исключении 108 НКО из Единого государственного реестра юридических лиц. В октябре 2006 г. Российская регистрационная служба инициировала ликвидацию НКО "Международный стандарт" в Уфе (Башкортостан) за якобы допущенные незначительные ошибки в документации даже без вынесения положенного по закону предупреждения и требования об их исправлении. Очевидно, организация вызвала раздражение властей расследованием фактов насилия со стороны милиции и успешным инициированием судебного преследования виновных. Аналогичный процесс состоялся в марте 2007 г. по иску ГУ ФРС по Воронежской области. Суду предлагалось закрыть Воронежское областное общественное движение "Солдатские матери России", однако иск не был удовлетворен. Известно по крайней мере о двух организациях (Воронежская региональная общественная организация "Защита потребителей" и Районная общественная организация "Память"), которым не приходили повестки в суд, они не были ознакомлены с решением суда о принудительном прекращении своей деятельности, не имели возможности обжаловать данное решение. Тем не менее в ЕГРЮЛ была внесена запись о признании организаций прекратившими деятельность. Все эти НКО известны в регионе, ведут регулярную правозащитную деятельность, организуют публичные мероприятия и акции и участвуют в них. В 2006 г. был утвержден новый порядок проведения проверок деятельности НКО. Согласно действующему законодательству органы ФРС могут запрашивать не только решения руководящих органов НКО, финансовые отчеты об их деятельности, но и иные документы, необходимые для достижения целей проверки. Так, в январе 2007 г. в Краснодарском крае проходила проверка ККОО "Этника" (занимается защитой прав национальных меньшинств). Уведомление о проведении проверки пришло в день ее начала (по закону руководитель должен быть предупрежден за пять дней). В проверке участвовали не только сотрудники ФРС, но и представитель ГУВД и администрации г. Краснодара, хотя их полномочия не были оформлены. Все участники проверки задавали вопросы, требовали документы, знакомились с ними. У организации были запрошены такие документы, как планы мероприятий (уроков, семинаров и т. д.); разрешения на проведение публичных акций; документация, подтверждающая целевые пожертвования (договоры с фондами и финансовая отчетность); все публикации и выпущенные брошюры, листовки в нескольких экземплярах; заполненная форма ОН 0003 (которую организации должны сдать до 15 апреля); копии обращений организации в государственные органы; документы, подтверждающие контакты с международными организациями (участие в конференциях, семинарах и т. д.). После обращения к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации проверка была прекращена. Предусмотренный законодательством акт проверки управлением ФРС до настоящего момента не подготовлен и не выдан организации, хотя по закону он должен быть выдан. Приведем другие примеры. В ходе проверки деятельности ВРО ММОБО "Молодежная правозащитная группа" ГУ ФРС по Воронежской области требовало представить "публикации в СМИ о деятельности организации за период с 2003 по 2006 год". В ходе проверки Санкт-Петербургской благотворительной общественной организации помощи руандийским беженцам "Ичумби" УФРС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области вынесло представление с требованием убрать с печати организации ее наименование на французском языке. ГУ ФРС по Свердловской области для одной из организаций установило проверяемый период - четыре года (в то время как законодательством установлен срок не более трех лет). Количество проводимых проверок также существенно увеличилось. По данным ГУ ФРС по Воронежской области, в 2006 г. ими было проверено каждое десятое общественное объединение в регионе <12>. -------------------------------- <12> См.: Гнездилова О., Джибладзе Ю., Милославская Д., Таубина Н. Указ. соч. С. 6.

Как правило, все организации по окончании проверки получают заключение о том, что они нарушили ту или иную статью закона (в ряде случаев речь идет даже о нарушениях налогового законодательства) и в результате оказываются перед угрозой закрытия, если будет допущено следующее нарушение. Это служит сильным ограничительным механизмом в дополнение к тому, что сама проверка, как правило, парализует деятельность организации. Важнейшая проблема заключается в том, что Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп.) запрещает лицам, чьи действия были признаны судом содержащими признаки экстремизма, быть учредителями, членами или участниками неправительственных организаций, а антиэкстремистское законодательство требует от НКО публично осудить своих членов и участников и дистанцироваться от их действий после вступления в силу решения суда, иначе организация будет признана экстремистской и ликвидирована. Эти положения послужили основой для первого такого рода решения суда в Нижнем Новгороде о ликвидации Общества российско-чеченской дружбы (ОРЧД) в октябре 2007 г. Общество стало первой жертвой нового закона среди российских НКО. В феврале 2006 г. директор ОРЧД был осужден по уголовной статье как экстремист за якобы возбужденную им национальную вражду путем помещения в редактируемой им газете обращений лидеров чеченских сепаратистов с призывами к российскому народу о прекращении войны <13>. Проведенный анализ с уверенностью позволяет сделать общий вывод: ситуация с реализацией права на свободу объединения в России в последние годы ухудшилась. -------------------------------- <13> См.: Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" // http://hro. org/docs/reps/2007/04.

Центральным событием последнего периода стало вступление в апреле 2006 г. в силу Федерального закона "О некоммерческих организациях", который, в частности, наделяет государство более широкими полномочиями контроля, позволяет вмешиваться во внутренние дела НКО и в содержание их работы, носит репрессивный характер. По истечении года со дня вступления в силу этого Закона и исходя из проводившегося широким кругом некоммерческих организаций мониторинга его применения, а также многочисленных консультаций юристов в более чем 20 регионах России можно сделать несколько основных выводов о ходе применения Закона и развитии взаимодействия регистрирующих и контролирующих органов с некоммерческими организациями <14>. -------------------------------- <14> Там же.

В ряде случаев именно структурам гражданского общества и объединениям предпринимателей, обществам потребителей, общественным движениям и фондам принадлежит ведущая роль в обнаружении и обозначении сфер общественных отношений, нуждающихся в реформировании. Как правило, речь идет о различных областях частного права с учетом новых явлений и тенденций в коммерческих отношениях, достижениях научно-технического прогресса. Необходимость в формировании норм должна быть осознана широким кругом субъектов указанных отношений, прежде чем предложение (проект) решится продвигать от своего имени влиятельная некоммерческая организация. Ее представители, выполняющие лоббистскую функцию (хотя и не имеющие корыстных целей), находят форму для обращения к руководству фракции или к председателю (заместителю председателя) того или иного парламентского комитета либо к депутату - члену этого комитета <15>. -------------------------------- <15> См.: Влазнев В. Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 149.

В связи с указанием в Федеральном законе "Об общественных объединениях" на общественные фонды и учреждения как разновидности общественных объединений также возникают вопросы. Дело в том, что они лучше вписываются в структуру понятия "некоммерческие организации" (и отражены в Федеральном законе "О некоммерческих организациях"), поскольку материальный фактор предопределяет содержание их деятельности, хотя они и не преследуют цели извлечения и распределения прибыли. Представим основные направления реализации государственно-правового механизма формирования и поддержки общественных движений, фондов и учреждений в виде следующей таблицы.

Государственно-правовой механизм

формирования общественных поддержки общественных движений, фондов и учреждений движений, фондов и учреждений

Конституционные гарантии Государственные гарантии свободы и права на реализации принципов объединение, включая право деятельности: создавать профессиональные - независимости; союзы для защиты своих - равенства перед законом; интересов (ст. 30 Конституции - добровольности вступления и РФ) выхода; - равноправия; - самоуправления; - гласности

Принятие необходимой Право общественных движений, законодательной базы для фондов и учреждений деятельности общественных самостоятельно определять свою движений, фондов и внутреннюю структуру, цели, учреждений, в том числе формы и методы деятельности Федерального закона "Об общественных объединениях"

Закрепленное законом право Установленный законом запрет создавать на добровольной создания и деятельности основе общественные движения, общественных объединений, цели фонды и учреждения для или действия которых защиты общих интересов направлены на и достижения осуществление экстремистской общих целей деятельности

Закрепленное законом право Проведение органами вступать в существующие государственной власти общественные движения, фонды совместных с общественными и учреждения, воздерживаться движениями, фондами и от вступления в них, а также учреждениями конференций, право беспрепятственно общественных обсуждений важных выходить из них вопросов жизни государства и общества

Право граждан Российской Запрет вмешательства органов Федерации быть учредителями, государственной власти и их членами и участниками должностных лиц в деятельность общественных движений, фондов общественных объединений; и учреждений с 18 лет запрет вмешательства общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц

Право иностранных граждан и Государственная поддержка в лиц без гражданства, законно виде: находящихся в России, быть - целевого финансирования учредителями, членами и отдельных общественно полезных участниками общественных программ общественных движений, фондов и объединений по их заявкам учреждений, за исключением (государственные гранты); случаев, установленных - заключения любых видов международными договорами договоров, в том числе на Российской Федерации или выполнение работ и федеральными законами предоставление услуг; - социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд")

Предоставленная законом Законодательное регулирование возможность достижения предоставляемых общественным социальных, политических и движениям, фондам и иных общественно полезных учреждениям налоговых и иных целей, поддерживаемых льгот и преимуществ участниками общественного движения, фонда, учреждения

Распространение государственных гарантий и законодательства РФ о труде и социальном страховании на работников аппаратов общественных движений, фондов и учреждений, работающих по найму

На основании изложенного сделаем следующие выводы. Во-первых, в России неэффективно работает государственно-правовой механизм поддержки деятельности общественных движений, фондов и учреждений как институтов гражданского общества. Среди проявлений бюрократизации и возрастающего давления российских властей на общественные движения, фонды и учреждения в 2006 - 2007 гг. необходимо отметить следующие: а) вступление в силу нового ограничительного законодательства об общественных объединениях; б) растущее число отказов в регистрации новых общественных движений, фондов и учреждений и во внесении изменений в уставные и иные документы общественных объединений; в) участившееся использование Росрегистрацией проверок общественных движений, фондов и учреждений с целью оказания на них давления путем требования документов, не предусмотренных законом, нарушения сроков и других правил проведения проверок; г) попытки закрыть несколько ведущих российских организаций по обвинениям в уклонении от уплаты налогов. Во-вторых, поскольку внесенные Федеральным законом от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ поправки в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" противоречат ч. ч. 1, 4 ст. 13, ч. ч. 1, 3 ст. 29, ч. 1 ст. 30 Конституции РФ и усиливают всесторонний государственный контроль над деятельностью некоммерческих общественных объединений, необходимо внести следующие изменения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях": - исключить из ч. 1 ст. 26 положение "Законами могут устанавливаться ограничения на источники доходов некоммерческих организаций отдельных видов" ввиду его противоречия ч. 4 ст. 13 Конституции РФ о равенстве общественных объединений перед законом; - изменить в ч. 3 ст. 32 выражение "документы, содержащие отчет о своей деятельности" словами "документы, содержащие отчет о своей финансово-хозяйственной деятельности", что сузит сферу вмешательства государства в деятельность некоммерческих общественных организаций и избавит последние от необходимости отчитываться в других (помимо финансово-хозяйственной) видах деятельности, не противоречащих закону; - сузить сферу государственного контроля над деятельностью некоммерческих организаций путем внесения изменения в п. 4 ч. 5 ст. 32, заменив слова "не чаще одного раза в год" словами "не чаще одного раза в два года".

------------------------------------------------------------------

Название документа