Патронат, опека, соцзащита, КДН

(Воронцова С. Н.)

("Социальное и пенсионное право", 2008, N 4)

Текст документа

ПАТРОНАТ, ОПЕКА, СОЦЗАЩИТА, КДН

С. Н. ВОРОНЦОВА

Воронцова С. Н., соискатель кафедры гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии, завкафедрой гражданско-правовых дисциплин Серпуховского филиала НИЕВ.

Опека, соцзащита, КДН (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) - вот "три сосны", в которых "блуждает" сегодня, никак не находя выхода, российское базовое законодательство по детям и семье и российская практика. Кратко поясню, потому что это важно.

1. Парадоксы опеки и попечительства.

В теории. Согласно ст. 121 Семейного кодекса РФ "органы опеки и попечительства являются органами местного самоуправления", а ст. 56 СК РФ предписывает органу опеки и попечительства защиту прав и интересов ребенка по месту его "фактического нахождения" - строго в соответствии с базовым мировым принципом: местная власть отвечает за каждого ребенка, фактически находящегося или оказавшегося на подведомственной ей территории. Естественно, защита прав и законных интересов ребенка подразумевает и профилактику безнадзорности, и всю социальную работу на местах, и вообще все на свете. И это правильно. Но при этом тот же Семейный кодекс 1995 г. посвятил целый раздел VI описанию обязанностей органов опеки, описанию обязанностей органов опеки и попечительства по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, и ни слова не говорит о способах выявления насилия над ребенком, о правовых основаниях социального вмешательства в семью, о социальном сопровождении и т. п. и т. д.

На практике. Указанный перекос Семейного кодекса привел к тому, что специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства занимаются, как правило, только кругом вопросов, прописанных в разделе VI СК. И находятся органы опеки и попечительства в основном под управлением органов образования, а об их указанной в ст. 121 СК тождественности всему органу местного самоуправления все как-то забывают.

2. Парадоксы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН).

В теории. Пункт 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 120-ФЗ 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" гласит: КДН, "образуемые органами местного самоуправления... обеспечивают осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

На практике. За четыре года, прошедшие после принятия ФЗ N 120-ФЗ, законодатели не сделали ничего для конкретизации указанных "мер по координации", а КДН выполняют почти повсеместно (но не везде - см. в след. разделе) очень ограниченные административные функции - в соответствии со старым советским Положением 1967 г.

3. Органы управления социальной защитой населения являются органами государственной власти (как и органы управления образованием) и свою важную и нужную работу осуществляют в основном самостоятельно, без должного контакта с другими ведомствами, с органами опеки и с администрациями муниципальных образований.

Результатом этого правового хаоса и общей несогласованности является то, что многие, очень многие дети оказываются вообще без какой-либо защиты в самых экстремальных ситуациях. И жаловаться некому. В докладах Управления по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры приводится немало случаев, когда доведенный до отчаяния насилием в семье ребенок после многочисленных безрезультатных обращений к властям (его самого или соседей) либо кончает с собой, либо убивает насильника-отца. И насилие родителей является одним из главных "поставщиков" детской уличной беспризорности.

В конце 2001 г. Министерство образования внесло критически важные законопроекты, устраняющие указанный перекос и недопустимый социально-правовой вакуум СК РФ и ряда других базовых законов: предложенные "изменения и дополнения" узаконивают "акт органа местного самоуправления о признании ребенка находящимся в трудной жизненной ситуации, утверждающий перечень мероприятий по защите его прав и интересов, сроки их выполнения и пересмотра", вводят важнейшее для осуществления профилактического социального вмешательства в семью понятие "разграничение прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка" и т. п., допускают привлечение органом местного самоуправления на договорной основе учреждений различного ведомственного подчинения ("уполномоченные службы") с целью оказания услуг, необходимых для эффективного осуществления деятельности по опеке и попечительству над детьми, по социальному сопровождению детей и семей социального риска, поиску, подбору и подготовке граждан, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в замещающую семью, и др.

Законопроекты также узаконивают новую форму семейного устройства - патронатное воспитание, что позволит в исторически короткие сроки организовать работу детских интернатных учреждений, приютов и т. п. по принципу семейного содержания воспитанников и тем самым:

а) высвободить для столь необходимой социально-профилактической работы - "социального патроната" неблагополучных семей и детей примерно 200 тыс. сотрудников нынешних детских учреждений, сегодня занятых исключительно обеспечением проживания детей в этих учреждениях;

б) сократить площади, занимаемые детскими учреждениями, что приведет к существенной экономии бюджетных средств (в основном за счет сокращения затрат на капитальный ремонт существующих и строительство новых детских домов). К великому сожалению, специалисты Министерства финансов оказались не способны просчитать эту экономию и дали в Госдуму отрицательный отзыв на такие актуальные законопроекты Минобразования, мотивируя свою позицию их якобы затратностью.

Встретили этот законопроект и два возражения Минтруда, с нашей точки зрения оправданные и устранимые:

а) поправки в СК должны наряду с патронатной семьей узаконить и семейную воспитательную группу - форма семейного устройства ребенка, временно отобранного у родителей, альтернативная помещению ребенка в приют и введенная приказом министра труда и социального развития в 1997 г.;

б) законодательное учреждение акта органа местного самоуправления как обязательного условия проведения в отношении ребенка мероприятий по защите его прав и интересов сегодня может существенно парализовать работу органов и учреждений социальной защиты с безнадзорными детьми, поскольку многие муниципалитеты, особенно те, на территории которых находятся вокзалы или приюты, не имеют кадров и ресурсов, достаточных для осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении "чужих" детей. Поскольку отказаться от этой поправки в СК нельзя (как уже говорилось, именно орган местного самоуправления должен нести ответственность за каждого ребенка, оказавшегося на его территории, и совершенно неприемлема ситуация, когда сейчас многие дети просто выпадают из поля внимания властей, например годами живут без регистрации в больницах и т. п.), то остается надеяться, что при приведении межбюджетных отношений в соответствие с только что принятым новым Законом о местном самоуправлении будет решена проблема субвенций органам местного самоуправления на осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении оказавшихся на их территории детей из других муниципалитетов, регионов и стран.

Вместе с тем законопроекты Минобразования опять оставляют без ответа центральный вопрос - кто же будет "дирижером" (по выражению Л. И. Тропиной) всей работы, с помощью каких системообразующих факторов будет на практике осуществляться координация всей работы органов и учреждений системы профилактики по оказанию помощи конкретным семьям и детям? Именно потому, что федеральный центр никак не разберется с этими вопросами, особо ценен опыт организации системной работы на местах.

4. Опыт российских регионов и муниципальных образований.

Московская, Саратовская, Костромская, Смоленская области, г. Арзамас, Арзамасский и Княгининский районы Нижегородской области, Автозаводской район г. Нижнего Новгорода, Сегежский район Республики Карелия, г. Лысьва Пермской области, муниципалитет "Южное Бутово" г. Москвы - обобщая известный нам уникальный опыт организации работы этих регионов и муниципальных образований по оказанию помощи детям, выделим из всего объема информации наиболее, с нашей точки зрения, важные управленческие организационные идеи и подходы, запускающие эффективную работу системы оказания социальной помощи детям на региональном и муниципальном уровнях. Говоря заведомо упрощенно, эти меры (некоторые из них могут быть реализованы без изменения действующего законодательства, т. е. практически "мгновенными" административными решениями) сводятся к следующим нескольким тезисам:

а) усиление властного функционала и укрепление штатными специалистами регионального и муниципальных системообразующих органов - межведомственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, МКДН, призванных координировать работу всех ведомств и учреждений по оказанию необходимой "скорой помощи" и по реализации комплексных индивидуальных программ социального сопровождения и социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в кризисной ситуации или в социально опасном положении;

б) учреждение ведомственными приказами должностей районного координатора социальной работы в органах здравоохранения, образования и др., введение должностей специалистов по социальной работе во всех учреждениях "территории детства и семьи" - за счет перераспределения функциональных обязанностей сотрудников и их переобучения;

в) привлечение общественных инициатив. На уровне, максимально приближенном к населению: при сельских, поселковых администрациях, в городских микрорайонах... создание постановлением главы органа местного самоуправления общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые участвуют в выявлении кризисных ситуаций, способствуют развитию общественного наставничества в отношении кризисных семей с детьми и несовершеннолетних социального риска и т. п. Создание аналогичных комиссий на производстве (крайне желательно закрепить это отдельной строкой в Законе о профсоюзах);

г) развитие инфраструктуры семейного устройства, создание служб семейного устройства во всех детских интернатных учреждениях, кадровое укрепление органов опеки и попечительства и региональных операторов (банки данных) детей, лишенных родительского попечения, в целом создание благоприятных "дружественных" условий для российских усыновителей, привлечение к подготовительной работе с ними общественных инициатив, расширение программ устройства воспитанников детских учреждений в семьи граждан на период каникул и программ семейного наставничества (об опыте таких программ в Смоленской области см. брошюру РОО "Право ребенка" "На каникулы - в семью" на сайте: www. pravorebenka. narod. ru).

Организация во всех регионах, муниципальных образованиях и населенных пунктах Российской Федерации "работающей" системы по оказанию достаточно оперативной и хорошо скоординированной правовой и социальной помощи детям в экстремальных ситуациях и по недопущению (профилактике) таких ситуаций - важнейшая стратегическая задача России на современном историческом этапе.

5. Противление злу ненасилием: о некоторых базовых принципах правозащитного движения.

В заключение несколько слов о базовых принципах правозащитного движения, как я это понимаю, на основании 30-летнего опыта такой деятельности. Правозащитник, как и врач, говоря метафорически, может быть назван homo compassibilis (человек сострадающий), при этом активно стремящийся страдания уменьшить. Помочь конкретному человеку - такова, как и у врача, конечная задача деятельности правозащитника (в отличие от политика или какого-нибудь высокоидейного активиста, ратующего, например, за справедливое социальное переустройство мира и не брезгующего насилием ради достижения своих "великих" целей; поэтому любая политизация правозащиты фактически с ней несовместима). "Противление злу ненасилием" - эта очень емкая формула главного практического принципа правозащиты принадлежит Леонарду Терновскому, который сам в свое время заплатил годами лагерей за активное сострадание ближнему. Другой формулой правозащиты является древняя мудрость: "Убивший человека - убивает Вселенную, спасший человека - спасает Вселенную", один узник совести - не меньше миллиона неправедно репрессированных; так чувствовал Андрей Дмитриевич Сахаров, поэтому мучительно трудно обрывал он в своих заявлениях "в защиту" перечни имен людей, в этой защите остро нуждающихся, чувствуя вину перед теми, кого все-таки не смог назвать. Именно такой сугубо личностный подход (работа по индивидуальным программам реабилитации) применяется в тех регионах и муниципалитетах России, где действительно озабочены спасением детей.

Список литературы

1. Гражданский кодекс РФ.

2. Семейный кодекс РФ.

3. Федеральный закон "Об опеке и попечительстве".

4. Конвенция ООН о правах ребенка // Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 2002.

5. Федеральный закон 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

6. Сайт: www. pravorebenka. narod. ru.

------------------------------------------------------------------

Название документа