Публичный сервитут, или Когда "рабство вещи" может привести к "рабству" ее хозяина

ПУБЛИЧНЫЙ СЕРВИТУТ, ИЛИ КОГДА "РАБСТВО ВЕЩИ" МОЖЕТ ПРИВЕСТИ К "РАБСТВУ" ЕЕ ХОЗЯИНА

Е. В. МУРАВЬЕВА, Е. А. ХРАПУНОВА

Муравьева Е. В., заместитель генерального директора ООО "ЮрБиз", ст. преподаватель кафедры гражданского права юридического факультета Южного федерального университета, кандидат юридических наук.

Храпунова Е. А., генеральный директор ООО "ЮрБиз", доцент кафедры гражданского права юридического факультета Южного федерального университета, кандидат юридических наук.

Со времен Рима известно, что сервитут есть всегда право на чужую вещь. Сервитуты устанавливались или для создания определенных выгод при эксплуатации определенного земельного участка, или в пользу определенных лиц. Несмотря на смену формаций, правовых систем и научных взглядов суть сервитута осталась неизменной: собственник служащей вещи был обязан или воздерживаться от определенного воздействия на нее, какое он оказывал бы на свою вещь, если бы она была свободна от вещных прав другого лица, или терпеть действия другого лица по отношению к вещи, которые собственник мог бы устранить, если бы вещь не была обременена сервитутом. Хозяин обязанного сервитутом участка должен был постоянно держать его в состоянии пригодности, чтобы поддерживать строение, собственнику которого принадлежал сервитут <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Римское частное право" (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <1> Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. М., 1998. С. 195.

Право сервитута предполагает, что имеется участок, на котором лежит обязанность (служащий), и участок, в пользу которого эта обязанность установлена (господствующий). Как правило, сервитут устанавливается в отношении соседнего земельного участка. Чаще всего такое положение вещей возможно, если сервитут носит частный характер, т. е. основанием его возникновения является договор двух собственников соответствующих земельных участков (ст. 275 - 276 ГК РФ). Вместе с тем принятый Земельный кодекс РФ закрепил правовое регулирование еще одного вида сервитута, а именно публичного сервитута (ст. 23, 48 ЗК РФ). Впервые термин "публичный сервитут" появился в земельном законодательстве в Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. <2> применительно к продаваемым застроенным земельным участкам, в отношении которых при продаже могли устанавливаться следующие публичные сервитуты (п. 4.10): -------------------------------- <2> Утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 147.

1) безвозмездного и беспрепятственного использования объектов инфраструктуры общего пользования, которые существовали на участке на момент передачи его в собственность; 2) возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; 3) возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры. Однако, исследуя прежнее законодательство и нормы Земельного кодекса РФ, невозможно утверждать, что понимание оснований установления публичного сервитута осталось прежним. Более того, под воздействием постоянно развивающегося гражданского оборота они претерпели весьма существенные изменения. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Пункт 3 ст. 23 ЗК РФ закрепляет исчерпывающий перечень оснований установления публичного сервитута, а именно для: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора воды и водопоя; прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; использования земельного участка в целях охоты и рыболовства; временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе. Публичный сервитут носит императивный характер и практически не зависит от воли собственника, в отношении участка которого устанавливается, в отличие от частного сервитута, установление которого в одностороннем порядке невозможно <3>. Основанием для регистрации публичного сервитута, его изменения и прекращения будет являться соответствующий акт уполномоченного органа либо решение суда (в случае прекращения) <4>. -------------------------------- <3> См.: Постановление ФАС МО от 16 августа 2004 г. N КГ-А40/6690-04. <4> Козлов М., Пойминова Я. Если тут - сервитут // ЭЖ-Юрист. 2007. N 16.

По общему правилу осуществление публичного сервитута владельцем должно быть наименее обременительно для собственника недвижимости, в отношении которой он установлен. Однако на практике встречаются случаи, когда наличие признаков servitus <5> у вещи ставит ее собственника в положение, когда он в полном объеме свое право собственности в отношении обремененного сервитутом земельного участка осуществлять не может. И виной этому, с одной стороны, не совсем четкие формулировки законодательства, с другой - отсутствие правоприменительной судебной практики, способной в отсутствие уточнений законодательства выработать, базируясь на фундаментальных началах гражданского права (ибо если у гражданского права нет фундаментальных основ в отношении вещно-правовых конструкций, то говорить о фундаментальности всех остальных институтов можно еще меньше), общее понимание оснований возникновения и прекращения сервитутов. Чтобы пояснить суть вопроса, мы должны обратиться к ст. 23 ЗК РФ, в которой ключевым является то обстоятельство, что публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, муниципального образования либо же местного населения. Таким образом, законодатель, устанавливая перечень оснований для публичного сервитута, указал на публичный интерес как главный повод к его возникновению. В чем же должен выражаться такой вид интереса? Соотношение публичных и частных интересов имеет для регулирования гражданско-правовых отношений, впрочем, как и для отношений, регулируемых любой другой отраслью права, принципиальное значение. Одной из проблем, решение которой зависит от правильного соотнесения указанных категорий, является проблема определения оснований и пределов правомерного ограничения прав гражданина, а также критериев разрешения их конкуренции. Довольно распространенной является ситуация, когда реализация интересов одних лиц, например все тех же общественных, приводит к нарушению интересов других лиц, например личных, на что очень часто указывается в литературе. А если осуществление публичного интереса проводится в рамках вещных частноправовых отношений, то, на наш взгляд, в данном случае оно должно проводиться таким образом, чтобы интересы ограниченного в правах субъекта были сужены с точки зрения целесообразности их ущемления и только в тех пределах, в которых это вообще допустимо научным пониманием того или иного вида ограниченного вещного права. -------------------------------- <5> Слово servitus в Древнем Риме обозначало собственно "рабство вещи".

Проиллюстрируем нашу мысль следующим примером судебного спора, рассмотренного Волгодонским городским судом Ростовской области. Гражданин Р. обратился в суд с иском о прекращении публичного сервитута в связи с утратой общественного интереса, послужившего основанием его установления. Истец приобрел на торгах недвижимость (комплекс зданий для рыночной торговли), а затем вместе с иными собственниками недвижимости, расположенной на рынке, выкупил в соответствующем порядке земельный участок, который согласно договору купли-продажи земельного участка был передан в общую долевую собственность без определения долей. Согласно условиям этого договора земельный участок был обременен публичным сервитутом - дорогами общего пользования, предоставленным гражданам города для прохода по земельному участку. Вместе с тем назначение сервитута, обозначенное в договоре купли-продажи, противоречит правовому его пониманию. В частности, в соответствии с абз. 2 ст. 274 ГК РФ сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Такое же понимание сути установления сервитута законодатель закрепил в п. 1 ч. 3 ст. 23 ЗК РФ, в соответствии с которым публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок. Из анализа указанных нормативных актов следует вывод, что публичный сервитут в качестве обременения земельного участка, принадлежащего на праве собственности гражданину Р. и другим сособственникам, мог быть установлен только для прохода или проезда ЧЕРЕЗ земельный участок, а не ДЛЯ ПРОХОДА ИЛИ ПРОЕЗДА ПО НЕМУ (выделено нами. - Авт.). Вместе с тем и суд первой инстанции, и Судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда, по нашему мнению, единодушно неверно истолковали нормы закона и пришли к выводу, что обременение - дороги общего пользования установлено исключительно в целях прохода и проезда на территорию рынка и прохода по ней, и, соответственно, оснований для прекращения публичного сервитута не имеется, поскольку общественный интерес не отпал. Однако, исходя из анализа ст. 3 ФЗ от 30 декабря 2006 г. "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ", розничный рынок представляет собой имущественный комплекс именно и предназначенный для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг). В этой связи даже невозможно предположить ситуацию, когда собственники рынка и земельного участка, на котором данный рынок находится, сознательно препятствуют прохождению граждан - покупателей на территорию рынка. Кроме того, судебные инстанции в качестве обоснования общественных нужд, в целях соблюдения которых снятие публичного сервитута невозможно, ссылались на тот факт, что по дорогам общего пользования постоянно ездят члены гаражного кооператива, так как другого проезда к гаражам у них не имеется. Вместе с тем гаражный кооператив является некоммерческим юридическим лицом (ст. 50 ГК РФ), и именно поэтому его интересы не носят характер общественных (публичных) нужд, и, соответственно, в его интересах публичный сервитут не может быть установлен. В данном случае гаражный кооператив вправе обратиться к собственникам земельного участка с требованием заключить соглашение о частном сервитуте (ст. 276 ГК РФ). Итак, подводя итог вышеизложенному, в соответствии с п. 2 ст. 48 ЗК РФ публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута. Однако приведенный пример судебной практики наглядно свидетельствует не только о неверном понимании сути установления сервитута, но и о неправильном понимании общественного интереса, служащего основанием установления публичного сервитута, что, в свою очередь, ставит собственника в крайне невыгодное для него правовое положение. В связи с этим полагаем необходимым произвести ревизию норм, регулирующих вопросы установления публичного сервитута, а именно заменить носящие обобщающий характер фразы о нуждах государства, муниципалитета и общества более конкретными нормами. На наш взгляд, необходимо отразить понятие общественных нужд на уровне Гражданского кодекса и Земельного кодекса, а также в целях защиты собственника от произвольного установления сервитута на его участке внести в ст. 23 ЗК РФ изменения, которые бы не допускали двусмысленного понимания "общественных нужд" и предусматривали специальные случаи обременения земельного участка публичным сервитутом (причем исчерпывающе точно, например: не "для прохода и проезда", а "для прохода или проезда с одного земельного участка на другой, через обремененный земельный участок при отсутствии возможности прохода или проезда иным образом"). Предвосхищая тот факт, что нас могут упрекнуть в том, что мы ставим заведомо невыполнимую задачу перечислить все частные случаи, когда общественные нужды потребуют сервитутного обременения земельного участка, поясним, что перечень как субъектов, требующих установления публичного сервитута в своих интересах, так и случаев его установления не будет и не должен быть широким. Обременение собственности есть не правило, а исключение в нормативном регулировании, и до тех пор, пока все коллективные образования независимо от их правового статуса и организационно-правовой формы будут пониматься как субъекты, имеющие общественные нужды, мы будем иметь ситуацию, когда имущество любого лица может быть обременено публичным сервитутом, тогда как в данном случае может быть установлен именно частный сервитут. Установление же публичного сервитута не по строгому перечню, а в произвольных ситуациях приведет к тому, что сервитут будет установлен так, что сам собственник окажется не хозяином, а рабом собственной вещи и утратит интерес к владению и пользованию ею.

------------------------------------------------------------------

Название документа