Соотношение частных и публичных интересов при правовом регулировании конкурсных отношений

СООТНОШЕНИЕ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ КОНКУРСНЫХ ОТНОШЕНИЙ

С. О. ЛАСКИНА

Статья посвящена рассмотрению вопроса соотношения частных и публичных интересов при правовом регулировании конкурсных отношений. Автором затронуты такие аспекты рассматриваемого вопроса, как отраслевая принадлежность института банкротства, понятие "интерес", критерии разграничения права на частное и публичное, а также интересы и цели государства в деле о банкротстве. Интерес - это потенциальный объект правовой охраны. Защита того или иного интереса обеспечивается путем закрепления в нормах права санкций за нарушение правила поведения в отношении данного интереса. То есть признание государством определенного интереса в качестве объекта правовой охраны подтверждается фактом урегулирования отношений, возникающих в связи с удовлетворением данного интереса, на законодательном уровне. Отсюда следует вывод о том, что чем тщательнее урегулированы отношения на законодательном уровне, тем в большей степени обеспечены группы интересов, лежащие в их основании, что, в свою очередь, может свидетельствовать о том, что определенная группа интересов является приоритетной в данном обществе по отношению к другим. В отношениях, связанных с банкротством организации, несомненно, присутствуют две группы интересов, а именно публичные интересы и интересы частные. При этом вызывает недоумение тот факт, что действующий Закон о банкротстве поставил знак равенства между этими двумя противоположными группами интересов, признав, что публичные требования государства по уплате должником обязательных платежей удовлетворяются наряду с частными требованиями коммерческих кредиторов в одной "общей" очереди. Обращаясь к истории, мы видим, что на протяжении долгого промежутка времени публичный интерес превалировал над частным. Неоднократные попытки борьбы за признание частного интереса в жизни общества значимым для государства имели определенный успех - роль и значение частного интереса в жизни общества значительно возросли. Однако и по сей день вопрос о том, что же важнее - личный, частный интерес или интерес многих, публичный интерес, остается, на наш взгляд, нерешенным. И в свете всего вышесказанного однозначный ответ на столь давний и запутанный вопрос, данный законодательством о банкротстве, а именно что частный интерес защищается наравне с публичным, хотя это и является несомненным достижением либерализма, не может не вызывать вопросов: почему же именно так и никак иначе? Мы постараемся проанализировать сложившуюся ситуацию. Распространено мнение, согласно которому институт банкротства - это институт гражданского права, т. е. институт частного права. Отсюда следует, что все правоотношения, возникающие в рамках конкурсного процесса, регулируются частноправовыми нормами. Именно на основании сказанного делается вывод о том, что государство как кредитор по налоговым платежам в деле о несостоятельности (банкротстве) и конкурсные кредиторы должны быть полностью уравнены в правах и бессмысленно говорить о приоритете публичных интересов над частными. Как уже было отмечено, обозначенная позиция нашла свое закрепление в нормах действующего законодательства. Попытаемся доказать обратное. Вопрос об отраслевой принадлежности института банкротства продолжает обсуждаться в юридической науке. Нельзя не согласиться с тем, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) формируется и развивается на стыке публичного и частного права, является комплексным и состоит из законодательных и подзаконных актов, содержащих нормы как частного, так и публичного права, направленные на урегулирование комплекса взаимосвязанных частных и публичных отношений, возникающих в связи с несостоятельностью лица, в которых тесно переплелись общественный интерес и устремления частных лиц. Что же касается отношений между несостоятельным должником и кредиторами по поводу соразмерного удовлетворения их требований за счет имущества должника, то и здесь можно выделить отношения как частноправового характера, так и публично-правового характера (нас интересуют отношения с участием коммерческих кредиторов и уполномоченных органов). Об этом свидетельствуют правовой статус субъектов отношения (в первом случае должник, кредиторы - субъекты гражданского и коммерческого права, во втором - должник, кредиторы - субъекты как гражданского и коммерческого права, так и финансового права), содержание правоотношения (в первом случае это совокупность обязанностей несостоятельного должника по гражданско-правовым обязательствам и прав требования кредиторов, во втором - совокупность обязанностей несостоятельного должника по уплате обязательных платежей и прав требования кредитора), объект правоотношения (действия должника по соразмерному удовлетворению требований кредиторов из своего имущества). Таким образом, в рамках законодательства о несостоятельности (банкротстве) следует выделять, во-первых, совокупность норм, регулирующих отношения несостоятельного должника и кредиторов по соразмерному удовлетворению требований последних за счет имущества должника в определенной очередности, которые составляют институт частного права, и, во-вторых, совокупность норм, регулирующих отношения несостоятельного должника и кредиторов по уплате обязательных платежей по соразмерному удовлетворению требований последних за счет имущества должника в определенной очередности, которые, наряду с нормами публичного права, составляющими законодательство о банкротстве, в частности некоторыми нормами материального права и нормами процессуального права, регламентирующими отношения между арбитражным судом и субъектами конкурсного права (несостоятельным должником и его кредиторами), составляют институт публичного права банкротства. Таким образом, можно согласиться с мнением, выраженным в юридических публикациях, согласно которому Закон 2002 г. представляет собой нормативно-правовой акт смешанного характера <1>. -------------------------------- <1> См.: Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. М., 2003. С. 262.

Говоря о соотношении норм частного и публичного права, следует заметить, что еще И. А. Покровский отмечал, что критерий отграничения права публичного от права частного остается не вполне выясненным и, кроме того, может показаться, что "чем далее, тем более вопрос запутывается и делается безнадежно неразрешимым" <2>. -------------------------------- <2> См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 37.

Если следовать издавна известной формуле римского юриста Ульпиана: "Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singuiorum utilitatem" ("Публичное право есть то, которое относится к положению римского государства, частное - которое относится к пользе отдельных лиц") <3>, можно сделать вывод, что основанием к разделению публичного и частного права является определенный интерес, преследуемый тем или иным установлением. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Римское частное право" (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <3> Об этом см.: Римское частное право: Учебник / Под ред. проф. И. Б. Новицкого и проф. И. С. Перетерского. М., 1994. С. 4.

Однако приведенная формула, не подвергавшаяся долгое время сомнению, с усложнением законодательства в XIX в. стала объектом серьезной критики, как с теоретической, так и с практической стороны. Было замечено, что многие нормы, бесспорно, относимые к области частного права, например положения, регламентирующие поставки товаров для государственных нужд, совсем не безразличны государству как таковому. Как следствие, стали появляться иные критерии для разграничения права по названным отраслям. Эти разногласия вызвали скептические взгляды на возможность и необходимость провести разграничение между публичным и частным правом. Появились негативистские концепции, приверженцы которых заявили об отсутствии принципиального различия между частным и публичным в правовой сфере и, как следствие, стали утверждать, что рассматриваемое деление права утратило свое практическое значение, сохраняясь в теории лишь по традиции. "Но это скептическое настроение может быть понято только как временное состояние научной усталости" <4>. -------------------------------- <4> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2003. С. 42.

Наконец, в качестве основания для того, чтобы выявить в праве частное и публичное начала, были предложены способы юридического воздействия на социальные отношения, т. е. метод правового регулирования. И. А. Покровский, в частности, отмечал, что основную сущность публичного права (права государственного, уголовного, финансового и т. п.) составляет прием юридической централизации. Напротив, в областях, причисляемых к сфере права частного или гражданского, государство принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений, предоставляя возможность саморегулирования физическим и юридическим лицам. Вследствие этого нормы частного права по общему правилу имеют не принудительный, а лишь субсидиарный, восполнительный характер и могут быть отменены или заменены частными определениями (jus dispositivum) <5>. -------------------------------- <5> Об этом см.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 39 - 40.

Таким образом, если публичное право есть система юридической централизации отношений, то гражданское право, наоборот, есть система юридической децентрализации: оно по самому своему существу предполагает для своего бытия наличность множества самоопределяющихся центров. Если публичное право есть система субординации, то гражданское право есть система координации; если первое есть область власти и подчинения, то второе есть область свободы и частной инициативы <6>. -------------------------------- <6> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2003. С. 44.

В современном понимании права доминирует мнение о том, что отрасли права отличаются одна от другой одновременно предметом и методом регулирования <7>. -------------------------------- <7> Об этом см.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1997. С. 3.

При этом взгляды на особенности как первого, так и второго различаются, и порою весьма существенно. Так, одни авторы сводят метод юридического воздействия к совокупности приемов влияния на соответствующие отношения, другие полагают, что метод в отрасли права должен характеризоваться только одной чертой, которая присуща каждой норме права данной отрасли (например, в гражданском праве такой чертой считают юридическое равенство сторон) <8>. -------------------------------- <8> См.: Там же. С. 12.

Во всяком случае, в теории права высказано и обосновано мнение, что сегодня можно выделить лишь две отрасли права: право частное и право публичное. Каждое из них характеризуется собственным предметом и методом регулирования. Публичное право регулирует отношения между органами власти, а также между ними и частными лицами, имея направленность на защиту интересов всего общества. Частное право регулирует отношения между частными лицами (физическими и юридическими), обеспечивая их частные интересы <9>. -------------------------------- <9> Об этом см.: Попондопуло В. Ф. Частное и публичное право как отрасли права // Цивилистические иски: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 2. М., 2002. С. 23.

Итак, каков же в целом публичный интерес государства как сложного социального образования в деле о банкротстве? Слово "интерес" происходит от латинского interest, что означает "иметь значение". Использование термина "интерес" для обозначения объективного явления подтверждается анализом законодательства. Как отмечает С. В. Михайлов, это происходит, в частности, в тех случаях, когда закон признает интерес объектом правовой охраны и критерием правомерности действий субъектов <10>. -------------------------------- <10> Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. М.: Статут, 2002. С. 53.

В. М. Хвостов подчеркивал, что юридические отношения устанавливаются главным образом для того, чтобы дать возможность пользоваться жизненными благами, удовлетворить потребность <11>. Но потребность и интерес - не одно и то же. Потребность всегда есть известная объективная необходимость, обусловленная материальной жизнью общества. Интерес же есть отраженная потребность, необходимость, прошедшая через сознание людей и принявшая форму сознательного побуждения. Таким образом, интерес - это и потребность, принявшая форму сознательного побуждения и проявляющаяся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений, а в конце концов, в тех отношениях, в которые вступают лица в процессе своей деятельности <12>. -------------------------------- <11> Хвостов В. М. Система римского права: Учебник. М.: Спарк, 1996. С. 58 - 59. <12> Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2000. С. 239 - 240.

В правоотношениях банкротства государство выступает в разных ролях и, соответственно, преследует при этом разные цели; его интересы разделяются на публичные и частные. В соответствии с классификацией, установленной римским юристом Ульпианом, целью любого закона в самом общем виде является защита того или иного интереса отдельных граждан и (или) их групп либо защита интересов государства и общества в целом (публичное право). При анализе отношений, связанных с несостоятельностью хозяйствующего субъекта, можно выделить как минимум следующие группы интересов: 1) интересы кредиторов (получение реального исполнения либо соразмерного исполнению эквивалента); 2) интересы должника (защита от недобросовестных действий кредиторов, использующих механизм банкротства в качестве средств установления контроля над представляющим интерес хозяйствующим субъектом и устранения конкурентов); 3) интересы государства, в свою очередь проявляющиеся в трех аспектах: а) интересы в качестве одного из конкурсных кредиторов (по обязательствам по уплате налогов и приравненных к ним платежам, а также по гражданско-правовым платежам); б) обеспечение стабильности имущественного оборота; в) решение социальных и общегосударственных проблем, порождаемых несостоятельностью хозяйствующих субъектов <13>. -------------------------------- <13> См.: Антикризисное управление: теория, практика, инфраструктура. С. 270.

Государство имеет публичный интерес в сфере банкротства: в отношении всех граждан и организаций (погашение задолженности по обязательным платежам, сохранение действующих предприятий для сбора налогов и обеспечения населения рабочими местами). С юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями - интересы общества и государства, национальной безопасности, интересы народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы, корпоративные интересы. В концентрированном виде публичный интерес закрепляется в Конституции РФ и служит правообразующим для всех отраслей публичного права. Вместе с тем публичный интерес является объектом отражения и закрепления и в отраслях частного права с помощью разных институтов и норм. Это способствует сочетанию общественных и личных интересов в разных сферах деятельности физических и юридических лиц. В отечественной правовой литературе категория "публичный интерес" глубоко исследована Ю. А. Тихомировым, который определил публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития" <14>. Содержание общественного интереса (как действительного интереса общества) и интереса публичного (как осознанного и признанного таковым государством) должно совпадать. Но между ними всегда существует разрыв, поскольку для осознания изменившихся общественных интересов и их отражения в праве необходимо время. -------------------------------- <14> Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.

Учитывая все вышеизложенное, М. А. Брежо <15> выделяет следующие группы наиболее важных интересов государства при банкротстве организаций. -------------------------------- <15> Брежо М. А. Защита интересов государства при банкротстве унитарных предприятий и иных коммерческих организаций с долей государственного участия: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.03. М., 2005. С. 34.

Прежде всего, интерес государства при банкротстве унитарных предприятий и иных коммерческих организаций с долей государственного участия и любых иных организаций, заключающийся в неукоснительном соблюдении законности при проведении процедур банкротства. Далее. Принимая во внимание, что обществу и государству выгодно, чтобы предприниматели, с одной стороны, платили налоги, необходимые для обеспечения его нужд, а с другой - развивали производство товаров и работ, оказания услуг, М. А. Брежо отмечает, что с этой точки зрения гармоничное сочетание (обеспечение баланса) интересов общества и государства с частными интересами предпринимателей будет достигнуто, если в необходимый момент будут предоставлены отсрочки на уплату налогов. Отсюда она выводит еще два публичных интереса государства: государственный интерес, заключающийся во взыскании с должника задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды (фискальный интерес государства - в значении "служащий интересам казны"); общественный интерес, заключающийся в сохранении производства, рабочих мест, росте благосостояния как предприятий, так и занятого в производстве населения (социальный интерес государства). Кроме того, существует и частный интерес государства - это его интерес собственника, заключающийся в сохранении и приращении принадлежащего ему имущества, а также интерес государства как конкурсного кредитора по взысканию задолженности по гражданско-правовым обязательствам. Данная точка зрения относительно классификации интересов государства при банкротстве организаций нами полностью разделяется. При этом хочется отметить, что в настоящее время российское законодательство о банкротстве не дает четкого ответа на вопрос, в чем заключаются интересы государства при банкротстве, какие из своих интересов государство считает приоритетными? Несмотря на общую реабилитационную направленность Закона о банкротстве 2002 г., анализируя нормы последнего и нормы, например, налогового законодательства, можно прийти к выводу, что государство интересует прежде всего погашение налоговых задолженностей. И только во вторую - сохранение государственного имущества, а тем более обеспечение социальных благ, стабильности. Правовые нормы, регулирующие участие государства в процессе и в процедурах банкротства, обеспечивают защиту только указанного интереса. Этот же вывод следует из анализа принятых в данной области за последний год нормативных и ненормативных документов. К сожалению, следует констатировать факт, что государство в данный период времени сводит свои интересы только к фискальной составляющей; из всей группы публичных интересов государства правовые нормы, регулирующие участие государства в процессе и в процедурах банкротства, обеспечивают защиту только указанного интереса. При этом следует констатировать, что и этот интерес не обеспечивается, не защищается должным образом. На наш взгляд, удовлетворение данного интереса наряду с удовлетворением частных интересов прочих кредиторов - это неверно, так как неверно ставить знак равенства между ними. Как уже отмечалось, фискальный интерес государства заключается во взыскании с должника задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Известно, что налоги и сборы составляют подавляющую часть доходных источников государства и муниципальных образований (иногда до 90%). Их функциональное назначение состоит в финансовом обеспечении реализуемой государством внутренней и внешней политики, то есть в обеспечении нормальной жизнедеятельности общества. Главная, конечная цель налогово-правового регулирования состоит не в реализации интересов отдельных частных лиц, а в обеспечении государства финансовыми ресурсами для реализации публичных задач и функций; все остальные цели здесь носят вторичный, производный характер. Деятельность государства носит публичный характер и направлена на реализацию некоего "общего блага" - общих, стратегических интересов населения в целом. Налогоплательщик как часть этого целого получает некоторую часть благ от выполнения государством различных функций политического, социально-экономического, правоохранительного, гуманитарного характера. Однако речь здесь идет о совершении государством общественно-полезных действий в интересах всего социума, а не о соразмерной реализации интересов отдельного налогоплательщика. В Постановлении КС РФ от 17.12.1996 N 20-П отмечается, что в налоговой обязанности налогоплательщиков "воплощен публичный интерес всех членов общества". Раскрыть содержание данного понятия "публичный интерес всех членов общества" можно, ответив на вопрос, в чем он состоит? Прежде всего, в механизме бюджетного перераспределения ВВП. Несмотря на то что некоторая часть налоговых доходов идет на содержание государственного аппарата, их подавляющее большинство в виде бюджетного финансирования возвращается обратно в общество, а государство при этом выступает своеобразной "транзитной инстанцией", перераспределяющей финансовые ресурсы между отраслями и сферами управления (прежде всего коммерческими и некоммерческими), между регионами, отдельными категориями граждан. Поэтому неуплата налога нарушает интересы не только государства, но прежде всего третьих лиц - бюджетополучателей. Государство вправе и обязано принимать меры по регулированию налоговых правоотношений в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и всех остальных членов общества. Отсутствие частной заинтересованности делает налоговые правоотношения изначально конфликтными. "В рамках налоговых отношений частный субъект, как правило, вынужден поступиться собственным интересом: он утрачивает право на определенную часть принадлежащих ему материальных благ ради зачастую неосязаемой и не гарантированной конкретно ему выгоды от деятельности публичных субъектов" <16>. Таким образом, налоговые отношения лишены эквивалентности, характерной для обменных, рыночных отношений. -------------------------------- <16> Винницкий Д. В. Предмет российского налогового права // Журнал российского права. 2002. N 10.

Проблема состоит в том, что человек в силу самой своей природы крайне эгоцентричен: он слишком легко ставит себя в центр Вселенной, полагая, что весь остальной мир должен вращаться вокруг него. Иными словами, частные лица в большинстве своем не способны подняться до осознания важности публичных интересов, не способны убедить себя в необходимости нести затраты и обременения для достижения довольно абстрактного "общего блага" - собственные, локальные проблемы для подавляющего большинства частных лиц неизмеримо важнее. Осознание публичных интересов отдельным индивидом усиливается в условиях ситуаций чрезвычайного характера (война, эпидемия, техногенная катастрофа, стихийное бедствие) и резко ослабевает в обычной, нормальной обстановке. При всем этом вызывает недоумение факт включения по Закону о несостоятельности (банкротстве) 2002 г. требований государства по недоимкам и иным обязательным платежам в одну большую "общую" очередь вместе с обычными коммерческими требованиями, что не могло не сказаться отрицательно на правовом положении данного кредитора. При этом коммерческие кредиторы продолжают стремиться к наиболее полному удовлетворению своих требований и совершенно не задумываются о важности публичных интересов, об "общем благе". Полностью разделяя мнение, высказанное В. А. Химичевым, о том, что "действующее законодательство не свободно от существенных недостатков, выражающихся... в неполноте или несправедливости регулирования по отдельным вопросам" <17>, мы полагаем, что в настоящее время интересы такого кредитора, как государство, защищены недостаточно. В конечном итоге большая часть требований данного кредитора оказывается неудовлетворенной, что, во-первых, свидетельствует о низкой эффективности правового регулирования конкурсных отношений, во-вторых, становится причиной снижения уровня поступлений денежных средств в бюджет, что, в свою очередь, нарушает интересы не только государства, но прежде всего третьих лиц - бюджетополучателей. Публичные интересы оказываются как бы на втором месте, их значимость опускается до уровня частных интересов конкурсных кредиторов. И вряд ли такое положение дел можно назвать единственно верным. -------------------------------- <17> Химичев В. А. Защита прав кредиторов при банкротстве. М.: Изд-во "Волтерс Клувер", 2005. С. 2.

Современные исследователи конкурсного права отмечают, что "достижение баланса интересов субъектов, интересы которых по своей природе противоположны, - задача очень сложная" <18>. И решить данную задачу по согласованию частных и публичных интересов можно только за счет разумного соотношения публично-правового и частноправового регулирования. Разумеется, идеального регулирования конкурсных отношений в принципе быть не может, поскольку при недостаточности имущества должника интересы всех заинтересованных лиц не могут быть полностью удовлетворены. Однако "законодатель обязан стремиться найти оптимальный правовой режим, обеспечивающий баланс частных и публичных интересов" <19>. На наш взгляд, обеспечить баланс частных и публичных интересов возможно путем выделения требований государства как кредитора по обязательным платежам в отдельную очередь, удовлетворяя последние приоритетно по сравнению с остальными непривилегированными требованиями кредиторов, тем самым приведя Закон о банкротстве в соответствие с ГК РФ. -------------------------------- <18> Телюкина М. В. Конкурсное право. С. 76. <19> Химичев В. А. Защита прав кредиторов при банкротстве // СПС "КонсультантПлюс".

------------------------------------------------------------------

Название документа