О юридических лицах публичного права

О ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

В. А. БОЛДЫРЕВ

Болдырев Владимир Анатольевич - старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.

Категория юридического лица публичного права достаточно продолжительное время является объектом внимания российских ученых-цивилистов. Своим существованием она обязана прежде всего иностранному законодательству и осмыслению его содержания в зарубежной науке и практике. Повышенный интерес к данной правовой категории не только со стороны отечественных теоретиков, но и официальных органов появился в последнее десятилетие. Это обусловлено выявлением в ходе применения современного гражданского законодательства ряда проблемных ситуаций, последовательное разрешение которых исключительно за счет актов официального толкования затруднительно. Достаточно сложно разграничить случаи непосредственного участия в гражданских отношениях юридических лиц, наделенных отдельными властными полномочиями, со случаями их представительства от имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и выделить истинного должника в обязательстве, к которому следует заявлять соответствующие требования. Было бы неправильно утверждать, что внимание к категории юридического лица публичного права было всегда одинаково значительным. В период советской власти постановка вопроса о такого рода субъектах, т. е. специальных участниках гражданских правоотношений, была исключением, так как большинство юридических лиц создавалось как раз государством. Практика предоставляла ученым-правоведам не столь обширный материал для плодотворных рассуждений на данную тему. Однако это не означает, что есть основания не принимать во внимание результаты исследований, хотя бы и проводившихся в иной экономической действительности. Более полувека назад С. Н. Братусь достаточно просто и емко описал рассматриваемое явление: "С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на: а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования - корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение" <1>. -------------------------------- <1> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 62 - 63.

Официально идея о введении конструкции юридического лица публичного права в российское законодательство представлена в п. 35 Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. <2> (далее - Концепция), подготовленной Минэкономразвития России: "Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков". В соответствии с п. 11 Плана мероприятий по реализации Концепции во втором квартале 2008 г. <3> должна быть осуществлена "разработка Концепции законодательства о публичных юридических лицах (в целях введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права)". Ответственность за исполнение возложена на Минэкономразвития России, Минфин России, ФСФР России. Конечно, принятие Концепции не гарантирует неотступного следования ее положениям. Однако нередко само руководство к действию, если оно дано на официальном уровне, придает общую направленность научным исследованиям. -------------------------------- <2> Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. (подготовлена Минэкономразвития России) // Закон. 2006. N 9. С. 27. <3> Приложение к указ. Концепции.

Обращаясь к вопросу о необходимости введения в национальное законодательство категории юридического лица публичного права, О. А. Серова пишет: "Для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение прежде всего цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданско-правового регулирования (как это произошло в отношении государственной корпорации) наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании" <4>. Таким образом, некая общность юридических лиц, созданных публичными образованиями, осознается исследователями, как и то, что бессистемное регулирование их деятельности не может быть эффективным, с чем согласен и автор статьи. Однако на вопрос, необходимо ли в юридико-технических целях объединять таких лиц в некую собирательную и определенную в законе категорию, стоит ответить, скорее всего, отрицательно. -------------------------------- <4> Серова О. А. Типы управления юридическим лицом: к постановке вопроса // Юрист. 2006. N 2. С. 24.

Основная сложность заключается в возможности различного понимания круга субъектов, которые должны относиться к числу юридических лиц публичного права, иными словами, сложно определиться с функциональным назначением данной группы организаций. В гражданском законодательстве содержится большое количество терминов, имеющих специальное значение. Терминологический аппарат большинства современных российских законов позволяет понимать общую их суть и неспециалистам, чему в значительной степени способствуют статьи-глоссарии, содержащие определения терминов. Однако глубоко усвоить смысл структурной части закона, не зная содержания всего нормативного правового акта, его места в системе соответствующей отрасли права, а иногда и особенностей взаимодействия со смежными отраслями права, для целей правоприменения невозможно. Доступность закона для понимания широкой публики, на наш взгляд, не может быть задачей нормотворца. И если введение термина обусловлено практической необходимостью, то оно должно иметь место. В целом ГК РФ является примером того, что в законе не должно быть терминов сугубо научных либо несвойственных национальному языку или не вошедших в широкое употребление. Если то или иное правовое явление имеет несколько наименований, т. е. специальных терминов, используемых для его обозначения, это не всегда может стать причиной для их использования в законе. Закон не словарь, не пространство для лексических опытов, а система правил поведения. Не может быть и речи о том, чтобы присваивать разнородным, не имеющим общих черт явлениям правовой действительности единое наименование, заставляя тем самым правоприменителя в каждом конкретном случае думать, как применить общую норму к ситуации, к которой она неприменима. Рассмотрим вопрос, какие организации следует считать юридическими лицами публичного права. В пункте 35 Концепции, например, указывается, что данная категория должна охватить собой те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) и (или) в публичных интересах, но не являются органами государственной власти или местного самоуправления. Это организации, создаваемые в различных общественно значимых целях и наделенные хотя бы в некоторой степени властными полномочиями (например, Агентство по страхованию вкладов). Такие юридические лица должны обладать целевой правоспособностью, а возможность осуществления ими предпринимательской деятельности должна быть специально оговорена соответствующим законом. При таком подходе получается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, обладающие гражданской правосубъектностью, не попадают в число юридических лиц публичного права. Это нелогично уже потому, что данные лица как раз в наибольшей степени подчинены нормам, которые определяют порядок принятия ими властных решений. И если пополнять российское гражданское законодательство категорией "юридические лица публичного права", то в первую очередь к ним стоило бы отнести органы государственной власти и органы местного самоуправления, обладающие гражданской правосубъектностью. Несколько иначе понимает данную группу субъектов А. В. Минашкин: "Целесообразно обсудить вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона о юридических лицах, подчиненных режиму публичного права, в котором установить единообразные правила создания и управления государственными учреждениями, осуществляющими управленческие функции" <5>. Трудно сказать, понимает он под юридическими лицами публичного права только учреждения или к ним будут относиться и юридические лица иных организационно-правовых форм, но очевидно, что вместо властного характера автор имеет в виду управленческий характер функций, а это не одно и то же. Например, деятельность органов внутренних дел является властной, а статус его служащих сопряжен с возможностью применения мер непосредственного принуждения, однако говорить о данной категории органов как об органах управления, по всей видимости, проблематично. Впрочем, все зависит от того, как понимать категорию "управление". Полемику по этому вопросу начинать было бы излишне, тем более что соответствующей категории посвящено немало трудов, в том числе по теории управления. -------------------------------- <5> Минашкин А. В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2003. N 1. С. 29.

Попробуем представить, какие способы отнесения к числу юридических лиц публичного права может использовать нормотворец. Очевидно, что пойти путем, который избран для деления организаций на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 ГК РФ), т. е. применить критерий нацеленности на получение прибыли с последующим окончательным указанием, какие организационно-правовые формы юридических лиц относятся к числу коммерческих и некоммерческих, невозможно. Например, учреждения, финансируемые собственником, могут создаваться как публично-правовыми образованиями, так и гражданами, а созданные публичным собственником учреждения могут быть как наделены властными полномочиями, так и не наделены ими вовсе (медицинские, культурные, учебные). Возможен другой вариант, при котором отнесение организаций к числу юридических лиц публичного права будет осуществляться правовым актом об их создании, например решением об учреждении, уставными документами. Но тогда идея о выделении юридических лиц с определенной спецификой их функций подменяется свободным усмотрением учредителя. Не исключен и третий вариант: указание на властный или управленческий характер функций, присущих лицу, обладающему гражданской правосубъектностью. Но и тогда возникает вопрос, что такое публичная власть и что такое властный характер функций. Например, по мнению Э. В. Новиковой, "современная публичная власть - это единство государственной, региональной и муниципальной власти, действующей в территориальных коллективах на основе ее открытости общественным суждениям" <6>. Но вряд ли такое, по сути, правильное определение дает что-либо конкретное для применения норм гражданского закона. Власть - эта простая (как могло бы показаться дилетанту) категория - в социальных, в том числе правовых, науках трактуется настолько по-разному, что ставить определение статуса лица в зависимость от ее понимания конкретным лицом недопустимо. Итак, выделение юридических лиц публичного права из числа иных организаций, обладающих гражданско-правовым статусом, по меньшей мере сопряжено со значительными трудностями и может породить споры относительно принадлежности того или иного субъекта к этой категории лиц. Возникает также вопрос, насколько приемлема рецепция иностранного права для правовой системы России, которой известны конструкции юридических лиц, обладающих ограниченными вещными правами на закрепленное за ними имущество, а также ряд юридических лиц, которые могут создаваться исключительно публичными образованиями (Российской Федерации, субъектами РФ и муниципальными образованиями), но не предназначены для целей реализации властных функций. -------------------------------- <6> Новикова Э. В. Публичная власть: формирование понятия в начале XXI века // Юридический мир. 2007. N 11(131). С. 33. В данной работе говорится о существовании значительных сложностей определения того, что такое публичная власть.

Термин "юридические лица публичного права" используется в Гражданском уложении Германии (далее - ГГУ) <7>. Подраздел третий "Юридические лица публичного права" находится в структуре раздела второго "Юридические лица" части первой ГГУ. Данный подраздел включает всего один параграф - § 89. Наверное, в качестве аксиомы можно принять суждение, согласно которому, чем более развит правовой институт, тем больше норм к нему относится. Сказанное опять заставляет обратиться к словам С. Н. Братуся: "Характерно, что буржуазные ученые, защищающие деление юридических лиц на публичные и частные, не находят убедительных доводов для обоснования полезности и необходимости этого деления с точки зрения гражданского права" <8>. При этом необходимо сделать оговорку, что казуистическое регулирование общественных отношений и объективно низкая юридическая техника нередко делают институт раздутым по объему и пустым по содержанию. Но ГГУ согласно общепризнанной точке зрения ни тем ни другим не отмечен. -------------------------------- <7> Здесь и далее приводится содержание ГГУ по публикации: Гражданское уложение Германии: Вводный закон к Гражд. уложению / Пер. с нем.; Введ., сост. В. Бергман; Под ред. А. Л. Маковского и др. 2-е изд., доп. М., 2006. <8> Братусь С. Н. Указ. соч. С. 63.

Определения юридических лиц публичного права в § 89 ГГУ не существует, а установленные им нормы имеют отсылочный характер и указывают на возможности применения к казне, корпорациям, фондам и учреждениям публичного права общих норм об ответственности (юридического лица) за действия его органов (абз. 1 § 89 и § 31 ГГУ), а также на необходимость для правления юридического лица публичного права подать заявление о возбуждении процедуры банкротства, если в соответствии с законом таковая возможна для юридического лица публичного права, а также на солидарную ответственность виновных членов правления перед кредиторами за несовершение этих действий (абз. 2 § 89 и абз. 2 § 42 ГГУ). Современный уровень развития категории "юридическое лицо публичного права" в немецком кодифицированном законодательстве не дает дополнительных аргументов в пользу рецепции его норм в российском праве. Бессмысленно выделять юридические лица публичного права с точки зрения существования государственных и муниципальных предприятий. Государственная или муниципальная собственность в данном случае служит интересу извлечения прибыли, так как унитарные предприятия отнесены к числу коммерческих организаций. В силу публичной собственности на закрепленное за данными юридическими лицами имущество и одновременного отнесения их к коммерческим организациям встает вопрос о возможности отнесения указанных юридических лиц к числу юридических лиц публичного права (по вещно-правовому признаку) или к иным юридическим лицам (по функциональному признаку - нацеленности на получение прибыли). Выделение юридических лиц публичного права в российской правовой системе нецелесообразно также ввиду существования ряда организационно-правовых форм юридических лиц, единственно предполагаемым учредителем которых может быть публично-правовое образование: унитарные предприятия, государственные корпорации и автономные учреждения - достаточно формально определенная классификационная группа в российском гражданском праве. При этом прямое узаконение соответствующей категории не обсуждается, поскольку узаконение ни коим образом не может служить целям правоприменения. Теперь о сложности определения особенностей правового положения юридических лиц публичного права, которые следовало бы закрепить при условии введения названной категории в объективное право. Итак, предположим, что удалось выделить некую группу лиц и охарактеризовать их как юридические лица публичного права. Следующим этапом будет установление особенностей их правового положения - введение исключений из общих правил, которые предусмотрены для юридических лиц. Отличительными признаками публичных юридических лиц, по мнению С. Н. Братуся, считаются более строгие требования, предъявляемые к условиям действительности сделок, совершаемых ими, специфическое положение органов (органами являются государственные чиновники, осуществляющие функции власти), наличие у публичных лиц не только имущественных прав, но и публичных правомочий (права полиции, обложения налогами, предоставления налоговых льгот и т. д.) <9>. -------------------------------- <9> Братусь С. Н. Указ. соч. С. 63 - 64.

Современная правоприменительная практика позволяет выделить некоторые проблемы, связанные с действиями юридических лиц, созданных публично-правовыми образованиями: а) момент возникновения правоспособности вне зависимости от государственной регистрации юридических лиц, являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления (что фактически противоречит правилу п. 3 ст. 49 ГК РФ); б) выступление в гражданском обороте не только от собственного имени, но и в силу правового акта, и от имени публичного образования; в) действия таких лиц, порождающие имущественные права и обязанности, оцениваются то как сделки, то как административные акты, вследствие чего используются разные процессуальные средства реагирования на нарушения норм объективного материального права; г) строгие условия действительности сделки, в частности необходимость проведения торгов и иных обязательных организационных процедур, предшествующих заключению договоров. Перечисленные проблемы позволяют сделать вывод, что речь идет преимущественно о сложностях участия в гражданских правоотношениях учреждений, финансируемых публичными образованиями, т. е. юридических лиц одной организационно-правовой формы. Даже с учетом названных специфических проблем выделение юридических лиц публичного права в качестве структурной части ГК РФ или специального закона, на наш взгляд, нецелесообразно. И проблема не в том, что количество норм явно недостаточно для обособления, и даже не в том, что соответствующие правила можно распределить по структурным частям ГК РФ, посвященным соответственно лицам, представительству, сделкам и недействительности сделок, заключению договора. Дело в том, что выделение юридических лиц публичного права противоречит внутренней организации российского кодифицированного законодательства, существующим легальным классификациям юридических лиц, а также, как было показано, сопряжено с большой неопределенностью разграничения юридических лиц публичного права и иных лиц. Подход к проблеме юридического лица публичного права с точки зрения лексической и формально-логической также свидетельствует не в пользу узаконения данной категории. Отдельного внимания заслуживает сложное составное понятие "юридические лица публичного права". Поскольку юридические лица не могут принадлежать публичному праву как системе норм, но могут ей подчиняться, постольку, видимо, именно так и следует понимать данный термин. При этом названные лица не могут исключаться из-под действия норм частного права, иначе незачем говорить о них в гражданском законодательстве. Нормы публичного права, бесспорно, распространяются на всех юридических лиц, и прямым подтверждением этому является финансовое право (например, обязанность юридических лиц уплатить налоги) и административное право (например, административная ответственность юридического лица). При делении юридических лиц на "частные" и "публичные" по критерию распространения на них норм частного и публичного права невозможно получить дихотомию: они будут в той или иной степени публичными или частными. Использование в российской науке некой обобщающей категории для обозначения организаций, наделенных гражданской правосубъектностью и одновременно способных выполнять властные функции или функции в общественных интересах, достаточно часто сопровождается присвоением этой категории наименования "юридические лица публичного права". Использование иностранной терминологии без учета особенностей русской лексики не совсем корректно. Разрыв между значением терминов, входящих в состав сложного понятия, и конечной смысловой нагрузкой понятия не может считаться нормальным явлением. В связи с этим правильно было бы говорить о лицах, наделенных гражданской правоспособностью и властными функциями. Другое дело, что для целей правоприменения, а значит, и в законодательстве, этого не требуется. Относительно гражданской правосубъектности таких лиц В. Ф. Яковлев совершенно верно заметил, что дееспособность в гражданском праве содержит в себе начала юридического равенства еще и в другом аспекте: она не наделяет кого-либо из них (субъектов гражданского права - В. Б.) возможностью совершения властных актов. Таким образом, все субъекты гражданского права лишены возможности властного предписания своей воли другим лицам, и это создает основу для построения гражданских правоотношений на началах юридического равенства <10>. Даже если рассматривать лиц, наделенных гражданской правоспособностью (правосубъектностью) и властными функциями одновременно, как самостоятельную категорию, то делать это следует с надотраслевой, а не гражданско-правовой позиции. -------------------------------- <10> Яковлев В. Ф. Отраслевой метод регулирования и гражданская правосубъектность // Правовые проблемы гражданской правосубъектности: Межвузовский сб. науч. тр. Вып. 62. Свердловск, 1978. С. 42.

Приведем здесь слова В. Е. Чиркина, касающиеся рассматриваемой проблемы: "Прежде всего нужно учесть, что юридическое лицо публичного права не гражданско-правовое, а публично-правовое образование. Его назначение - не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания... а решение задач общего характера либо путем реализации властных полномочий, публичного управления..." <11>. -------------------------------- <11> Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 101 - 102.

Да, действительно, целый ряд образованных государством и муниципальными образованиями юридических лиц создавались не для участия в общественном воспроизводстве, однако сам статус юридического лица только для того и нужен, чтобы включиться в гражданский оборот. Зачем быть реальным или потенциальным субъектом общественных отношений, если не участвовать в них? Далее, В. Е. Чиркин сам видоизменяет свои же слова, смягчая их: "Если у юридического лица публичного права есть какие-то цивилистические качества (их объем может определять только закон), то такие качества могут быть лишь сопутствующими" <12>. Подход названного автора является попыткой взглянуть на проблему со стороны публичного права, однако не стоит забывать, что одно и то же явление, даже в точных науках, может получать несколько объяснений. Если же говорить о науках общественных, то, наверное, следует исходить из целей, положенных законодателем в основу наделения того или иного лица определенными правами. Быть юридическим лицом - значит участвовать в гражданском обороте, и наоборот - реализация властных функций не требует от субъекта, наделенного властью, статуса юридического лица. -------------------------------- <12> Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 102.

В правоприменительной практике существует проблема использования властных полномочий органами государственной власти для влияния на исход гражданско-правовых споров. Речь идет не столько о воздействии органов исполнительной власти, обладающих гражданской правосубъектностью, на отправление правосудия, сколько об их влиянии на вторую сторону спорного правоотношения с целью отказаться от права или его защиты. Лицам, противостоящим органам публичной власти, современное частное право не предоставляет никаких специальных средств и процедур защиты и, возможно, не может предоставить, поскольку это прерогатива публичного права, сфера для применения норм-санкций. Попробуем подойти к проблеме выделения юридических лиц публичного права с точки зрения формальной логики. Если выделять такую категорию, то, видимо, придется говорить и о юридических лицах частного права, что само по себе абсурдно, так как "юридическое лицо" - понятие как раз цивилистическое. Г. Е. Авилов и Е. А. Суханов отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию <13>. Такой подход вполне согласуется со ставшими классикой воззрениями С. Н. Братуся: "В тех случаях, когда государство и публичные установления выступают в качестве субъектов имущественных прав и обязанностей, они действуют как юридические лица гражданского права" <14>. Так как юридическое лицо - это категория гражданско-правовая, служит целям организации гражданского оборота (динамики гражданско-правовых отношений) и созданию определенности в закреплении объектов прав за конкретными лицами (статики гражданских отношений), выделение юридических лиц публичного права не имеет никакого смысла. -------------------------------- <13> Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1. Т. 6. С. 15. <14> Братусь С. Н. Указ. соч. С. 63.

Особенности участия некоторых юридических лиц, учрежденных публичными образованиями, в обязательственных (договорных и внедоговорных), вещных или в организационных отношениях по представительству от имени публичных образований не следует считать предопределяющими появление в соответствующей правовой системе конструкции юридического лица публичного права, тем более что эти особенности в разной степени характерны для различных категории названных субъектов.

------------------------------------------------------------------

Название документа