О некоторых вопросах нового Жилищного кодекса

(Эрделевский А. М.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ НОВОГО ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 апреля 2005 года

А. М. ЭРДЕЛЕВСКИЙ

Эрделевский Александр, профессор МГЮА, д. ю.н.

Введение в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК) может вызвать непростые вопросы в правоприменительной практике. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего следует заметить, что, хотя ЖК введен в действие с 1 марта 2005 г. в полном объеме, многие его нормы являются отсылочными или бланкетными, предусматривающими принятие специальных нормативных актов для регулирования соответствующих жилищных отношений. Например, п. 2 ст. 49 ЖК предусматривает, что критерии для отнесения граждан к числу малоимущих (для целей признания их права на предоставление жилого помещения по договору социального найма) устанавливаются законом соответствующего субъекта РФ. Поскольку по состоянию на 1 марта 2005 г. в большинстве субъектов РФ такие законы еще не были приняты, отмеченное обстоятельство исключало применение ст. 49 ЖК с указанной даты. Подобная ситуация имела место и в отношении ряда других норм ЖК (например, п. 4 ст. 161, п. 1 ст. 163 ЖК).

Статья 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. (далее - Вводный закон) признает утратившими силу с 1 марта 2005 г. ряд нормативных актов, в том числе Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. Среди этих актов особого внимания заслуживают некоторые нормы Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации). Так, утратили силу ст. 21 Закона о приватизации, предусматривавшая, что обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений осуществляются с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта жилищного фонда на условиях, установленных для домов государственного и муниципального жилищного фонда, за счет средств их собственников, а также ст. 22 Закона, в соответствии с которой за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохранялись обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками по ставкам, установленным для обслуживания государственного и муниципального жилищного фонда.

Акты, о которых идет речь в п. 2 ст. 2 Вводного закона, утрачивают силу с 1 января 2007 г. В основном это отдельные нормы Закона о приватизации. Так, с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 1 Закона о приватизации, в которой давалось определение приватизации жилых помещений как бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Следует заметить, что Закон в целом не утрачивает силу с 1 января 2007 г., в его преамбуле по-прежнему указывается, что этот Закон устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Однако с 1 января 2007 г. из Закона исчезнет само определение понятия "приватизация жилых помещений". Отсюда следует, что, если в Закон не будет внесено каких-либо дополнений, с 1 января 2007 г. понятие приватизации жилья будет определяться общим правилом ст. 217 ГК, из которого следует, что приватизация имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (включая жилые помещения), - это передача указанного имущества в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

С 1 января 2007 г. утрачивает силу и ст. 2, а также ряд других статей Закона о приватизации, устанавливающих право граждан РФ на приватизацию жилья и порядок реализации этого права. С учетом сказанного выше, если к 1 января 2007 г. в Закон не будут внесены нормы, определяющие порядок приватизации жилья, после 1 января 2007 г. приватизация жилья перестанет быть возможной как на бесплатной, так и на платной основе, а Закон о приватизации войдет в противоречие с его собственной преамбулой.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 9.1 Закона о приватизации, устанавливающая право граждан, приватизировавших жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, на обратную передачу приватизированных жилых помещений в государственную или муниципальную собственность.

Среди норм Закона о приватизации, которые утрачивают силу с 1 января 2007 г., следует особо остановиться на ст. 16 Закона, применение которой может вызвать сложности в правоприменительной практике. Статья 16 Закона предусматривает право граждан на приватизацию жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, и одновременно сохраняет за бывшим наймодателем обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Представляется, следует исходить из того, что если на момент приватизации жилого помещения дом требовал капитального ремонта, то не исполненная к этому моменту наймодателем обязанность проведения такого ремонта сохраняется у него и после 1 января 2007 г. Если же необходимость проведения капитального ремонта дома возникла после приватизации жилого помещения, бремя участия в проведении капитального ремонта ложится в соответствующей доле на собственника приватизированного жилого помещения.

Таким образом, после 1 января 2007 г. будут продолжать действовать лишь преамбула Закона о приватизации и только одна статья - ст. 3.1 Закона, согласно которой в случае смерти одного из участников совместной собственности на жилое помещение, приватизированное до 31 мая 2001 г., определяются доли участников общей собственности на данное жилое помещение, в том числе доля умершего, при этом указанные доли признаются равными. Значительные трудности может вызвать применение п. 1 ст. 4 Вводного закона, где установлено, что впредь до приведения в соответствие с ЖК законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК и Вводному закону. Это положение, очевидно, вызовет серьезные сложности в правоприменительной практике. Сказанное касается в основном конкуренции между нормами ЖК и ГК. Дело в том, что оба эти Кодекса являются федеральными законами, то есть актами равной юридической силы. По критерию более позднего нормативного акта, а также в силу прямого указания п. 1 комментируемой статьи в случае противоречия между правилами ЖК и ГК приоритет должен иметь ЖК. С другой стороны, п. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что нормы гражданского права (то есть нормы, регулирующие гражданско-правовые отношения), содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК.

Итак, казалось бы, из п. 1 ст. 4 Вводного закона явно следует, что любая коллизия между нормами ЖК и иных законов должна решаться в пользу ЖК. Однако применительно к возможным коллизиям между нормами ЖК и ГК такой вывод может оказаться небесспорным. Дело в том, что, как следует из п. 1 ст. 4 ЖК, регулируемые ЖК отношения (жилищные отношения) имеют неоднородный характер. Некоторые из них представляют собой разновидность административно-правовых отношений, например отношения, возникающие в связи с учетом жилищного фонда, отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда, получением разрешения на переустройство и перепланировку жилых помещений, и др. Другие отношения по своему существу являются гражданско-правовыми. Это, в частности, возникающие между собственниками жилых помещений отношения по поводу пользования общим имуществом и управления многоквартирными домами.

Общая характеристика гражданско-правовых отношений дается в п. 1 ст. 2 ГК - это имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Отношения собственников жилых помещений по поводу пользования и распоряжения общим имуществом обладают всеми перечисленными признаками. В силу гражданско-правового характера этих отношений к ним применимы, в частности, нормы главы 16 ГК об общей собственности, а также ст. 290, определяющая состав общего имущества собственников квартир в многоквартирном доме.

Итак, некоторые жилищные отношения оказываются одновременно и гражданско-правовыми отношениями, и в этом случае возникает вопрос о том, нормы какого законодательства - гражданского или жилищного - должны применяться для регулирования таких отношений. Как отмечалось выше, в силу принципа более позднего нормативного акта, а также в силу правила п. 1 ст. 7 ЖК, из которого следует применимость к жилищным отношениям в первую очередь именно жилищного законодательства, и упомянутого выше п. 1 ст. 4 Вводного закона коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ЖК.

Однако в п. 2 ст. 3 ГК содержится весьма точное и жесткое правило (равного которому в ЖК нет), согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в любых других законах (следовательно, и в ЖК), должны соответствовать ГК. Возможности отступления от этого правила в каких-либо случаях ни ст. 3, ни другие нормы ГК не предусматривают. Таким образом, в силу правила п. 2 ст. 3 ГК коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ГК.

Можно ли счесть п. 1 ст. 4 Вводного закона и п. 1 ст. 7 ЖК способными парализовать действие п. 2 ст. 3 ЖК, что открывало бы путь к разрешению возможных коллизий в пользу ЖК? Думается, что скорее нет, чем да. Статья 7 ЖК, как следует из ее названия, устанавливает правила применения жилищного законодательства по аналогии, в то время как ст. 3 ГК посвящена непосредственно составу гражданского законодательства и устанавливает принципы его действия. Что касается п. 1 ст. 4 Вводного закона, то эта норма предусматривает приоритет ЖК перед другими законами в случае противоречия между ними лишь на период до приведения других законов в соответствие с ЖК. То есть противоречие между ГК и ЖК, если таковое будет иметь место, должно быть устранено путем приведения соответствующей нормы ГК в соответствие с ЖК. Такая возможность законодателем была использована в ст. 11 Вводного закона, где в целях приведения ГК в соответствие с ЖК были внесены изменения в ст. 672, 679, 680, 685 ГК.

Таким образом, использовав возможность приведения ГК в соответствие с ЖК, вносить какие-либо иные изменения в ГК законодатель не счел необходимым. Отсюда следует, что сегодня вряд ли есть основания рассматривать ГК в рамках п. 1 ст. 4 Вводного закона, то есть в числе законов, находящихся в стадии "впредь до приведения в соответствие с ЖК". Основываясь на такой позиции, следовало бы подходить к разрешению коллизий между нормами ГК и ЖК без учета п. 1 ст. 4 Вводного закона, что, как представляется, должно было бы склонить чашу весов в пользу ГК. При столь высокой степени неопределенности в применении закона представляется очевидной необходимость легального, то есть самим законодателем, или судебного, то есть Верховным Судом РФ, разъяснения вопроса о взаимодействии норм ГК и ЖК.

Весьма болезненную реакцию может вызвать применение ст. 6 Вводного закона. Пункт 1 ст. 6 Вводного закона устанавливает, что с 1 марта 2005 г. принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК, а п. 2 той же статьи предусматривает, что граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 ЖК, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие ЖК давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма.

На первый взгляд содержащееся в п. 2 ст. 6 Вводного закона правило означает безусловное сохранение всей очереди на улучшение жилищных условий, сложившейся по состоянию на 1 марта 2005 г. Такому пониманию способствует указание в этой норме на возможность снятия граждан с учета лишь по основаниям, предусмотренным п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 ЖК. Следовательно, основание снятия с учета, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК, - утрата гражданами оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма - в отношении очередников, принятых на учет до 1 марта 2005 г., не применяется.

Однако следует обратить внимание, что речь идет лишь о гражданах, принятых на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма (а не просто найма).

Дело в том, что до 1 марта 2005 г. принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, основывалось на положениях ст. 28 - 37 ЖК РСФСР 1983 г. и Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (далее - Постановление). Пункт 3 Постановления предусматривал предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма и на условиях аренды, как правило в виде отдельной квартиры на семью. О договоре социального найма ни в ЖК РСФСР 1983 г., ни в Постановлении не упоминалось, поэтому никто из состоящих на учете по основаниям, предусмотренным этими актами, не может лишь в силу такого состояния на учете быть признан принятым на учет в целях предоставления жилого помещения именно по договору социального найма.

В то же время следует заметить, что понятие договора социального найма существовало в российском законодательстве и до 1 марта 2005 г. Так, п. 1 ст. 672 ГК предусматривал и по-прежнему предусматривает, что жилые помещения могут предоставляться гражданам по договору социального найма лишь в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. В ст. 12, 13 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (эта новая редакция вступила в силу с 1 января 2005 г.) также упоминается о договоре социального найма. В ст. 12 этого Закона следующим образом было определено назначение жилищного социального использования: жилищный фонд социального использования образовывался в поселениях для проживания малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в жилых помещениях на условиях договора социального найма. Согласно ст. 13 Закона предоставление жилого помещения по договору социального найма должно было осуществляться органами местного самоуправления поселений в порядке и на условиях, которые определены муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительными органами местного самоуправления поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Еще раз обратим внимание, что о договоре социального найма упоминалось лишь в той редакции ст. 12 и 13 Закона, которая вступила в силу с 1 января 2005 г. и действовала до 1 марта 2005 г. (поскольку с 1 марта 2005 г. весь Закон, включая ст. 12 и 13, утратил силу). В ст. 12 и 13 Закона в их редакции до 1 января 2005 г. о договоре социального найма не упоминалось.

Изложенное позволяет прийти к следующему выводу. До 1 марта 2005 г. постановка на учет для целей предоставления жилого помещения по договору социального найма была возможна лишь с 1 января 2005 г. и только при соблюдении следующих условий: гражданин должен был быть признан малоимущим (поскольку лишь таким гражданам могли предоставляться жилые помещения в фонде социального пользования в соответствии со ст. 12 Закона); в муниципальных правовых актах должны были быть определены порядок и условия предоставления жилого помещения по договору социального найма, в том числе критерии отнесения гражданина к малоимущим. Лишь такая очередь, если она в каких-либо муниципальных образованиях была сформирована в период с 1 января до 1 марта 2005 г., сохраняется после 1 марта 2005 г. Если в соответствии с п. 2 ст. 49 ЖК с 1 марта 2005 г. органами местного самоуправления установлены иные, более жесткие критерии отнесения гражданина к числу малоимущих, а также иные, по сравнению со ст. 51 ЖК, основания признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий, то это не может повлечь снятие гражданина с учета по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК. Оснований для распространения правил п. 2 ст. 6 Вводного закона на иные категории очередников не усматривается, следовательно, к их принятию на учет применяется п. 1 ст. 6 Вводного закона, предусматривающий соблюдение общих правил ст. 49 - 52 ЖК.

Важное значение имеет ст. 19 Вводного закона, согласно которой действие положений ч. 4 ст. 31 ЖК не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. Согласно ч. 4 ст. 31 ЖК в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения по общему правилу не сохраняется. Но если речь идет о таких бывших членах семьи, которые в момент приватизации имели равные с собственником права пользования этим помещением (и соответственно имели право на его приватизацию, но отказались от его реализации в пользу собственника), то такие бывшие члены семьи сохраняют право пользования жилым помещением. Отсюда следует, что право этих бывших членов семьи является самостоятельным правом на жилое помещение, которое обременяет жилое помещение и сохраняется при переходе права на жилое помещение к другому лицу. Например, в случае смерти одного из супругов - собственника жилого помещения - право собственности может перейти, например, по завещанию к лицу, вообще не входившему в состав семьи собственника. Однако переживший супруг, чьи семейные отношения с супругом-собственником в силу его смерти прекратились, в соответствии с комментируемой статьей, сохранит право пользования жилым помещением (если он имел право на приватизацию этого жилого помещения, но отказался от его осуществления).

Перейдем к трудностям, которые могут возникнуть в связи с применением ч. 6 ст. 42 ЖК, где установлено правило о том, что при продаже комнаты в коммунальной квартире остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК. Следует заметить, что аналогичного правила для продажи квартиры в ЖК не установлено. Между тем комната (как и квартира) представляет собой объект права не общей, а индивидуальной собственности. В ГК право преимущественной покупки предусмотрено только для случая возмездного отчуждения (купли-продажи, мены) доли в праве общей собственности (ст. 250 ГК). Согласно ст. 250 ГК при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов. Продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий продажи. Если остальные участники долевой собственности откажутся от покупки или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на недвижимое имущество в течение месяца, продавец вправе продать свою долю любому лицу. При продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Однако для продажи индивидуальной собственности в ГК никакого права преимущественной покупки не установлено. Соответственно не установлено в ГК порядка и условий осуществления этого права. Пока таких правил в ГК не установлено, следует исходить из того, что права преимущественной покупки комнаты у собственников других комнат не возникает. Если законодатель имел в виду применение правил ст. 250 ГК к продаже комнаты, ему следовало в ч. 6 ст. 42 ЖК указать, что "остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК для продажи доли в праве общей собственности". До внесения соответствующих корректировок в ГК или ЖК попытка применения к продаже комнаты правил ст. 250 ГК будет представлять собой не основанное на законе ограничение права собственника распоряжаться имуществом по своему усмотрению, что противоречило бы не только п. 2 ст. 1 ГК и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, но и ст. 1 Протокола 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В заключение остановимся на ст. 44 ЖК. В ч. 2 этой статьи указан ряд вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме. Среди них особого внимания заслуживает вопрос, указанный в п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК, - принятие решений о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме. Следует обратить внимание, что передача имущества в пользование (как возмездное, то есть по договору аренды, так и безвозмездное, то есть по договору ссуды) представляет собой не акт использования собственником (собственниками) принадлежащего ему имущества (как могло бы показаться тому, кто лишь приблизительно знаком с основами гражданского права), а акт распоряжения таким имуществом. Почему это обстоятельство заслуживает особого внимания?

Дело в том, что законодатель, определяя в ст. 4 ЖК жилищные отношения, включил в них отношения по поводу пользования общим имуществом собственников жилых помещений, но не упомянул об отношениях по поводу распоряжения таким имуществом. Отмеченное обстоятельство дает основания для вывода о том, что отношения, связанные с распоряжением общим имуществом, остаются всецело в сфере гражданского законодательства. Напомним, что ст. 246 ГК предусматривает, что распоряжение общим имуществом осуществляется по соглашению всех сособственников, а не большинством голосов таких сособственников (простым или квалифицированным). Между тем, как следует из ч. 1 ст. 46 ЖК, решение по вопросу, указанному в п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК, может быть принято квалифицированным большинством голосов, то есть не единогласно. Налицо коллизия между ст. 44, 46 ЖК и ст. 246 ГК. С учетом сказанного относительно содержания ст. 4 ЖК и проведенного выше анализа ст. 4 Вводного закона усматриваются веские основания для решения этой коллизии в пользу ст. 246 ГК.

------------------------------------------------------------------

Название документа