Институт самовольной постройки в свете задач градостроительства и архитектурной деятельности в Российской Федерации

ИНСТИТУТ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ В СВЕТЕ ЗАДАЧ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА И АРХИТЕКТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>

Л. В. ЩЕННИКОВА

-------------------------------- <1> Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ и администрации Краснодарского края (проект N 08-03-38301/а/ю).

Щенникова Лариса Владимировна, заведующая кафедрой гражданского права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

По мнению автора статьи, самовольная постройка представляет собой в высшей степени негативное социальное явление, а потому из Гражданского кодекса должна быть исключена ст. 222, посвященная признанию права на самовольно возведенное строение. Предлагаем читателю принять участие в дискуссии по данному актуальному вопросу.

Мудростью, трудолюбием и творчеством людей на протяжении веков были созданы многочисленные рукотворные сооружения. Многие из созданных построек отличались уникальным характером, а некоторые оказались настолько великолепны, что составили список семи чудес света. Вспомним грандиозную высотой 146 метров пирамиду Хеопса в Египте, висячие сады Семирамиды, построенные царем Навуходоносором в Вавилоне, самую протяженную, в пять тысяч километров, Великую стену в Китае. Заметим, что возведение любой - не только уникальной - постройки требует от создателей помимо творческой энергии архитектора подчинения дисциплине в организации собственно строительства. Можно констатировать, что создание объекта капитального строительства - это деятельность исключительно законопослушная, начиная от идеи строительства и заканчивая вводом объекта в эксплуатацию. Кстати, не случайно гражданское законодательство рассматривает строительство как деятельность, создающую повышенную опасность для окружающих. Историческое значение приобрела ошибка Боннано Пизано в 1173 г. при строительстве архитектурного комплекса в Пизе. "Падающая башня", отклонившись от вертикали на несколько метров, не упала. Но скольких трудов последующим поколениям архитекторов Италии стоило превратить эту ошибку в архитектурное достоинство! Действительно, любая, казалось бы, мелочь в отклонении от проекта, нарушении строительных норм или правил может привести к непоправимым последствиям, ибо затрагивает права, интересы, жизнь и здоровье людей. Федеральный закон от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" провозглашает в абз. 3 п. 2 ст. 3, что "строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка и (или) здания, сооружения и с соблюдением градостроительных, строительных норм и правил". В данном Законе уже в первых строках подчеркивается, что строительно-архитектурная деятельность должна обеспечивать для человека безопасную, экологически чистую и благоприятную среду. Архитектурная деятельность немыслима вне градостроительства, т. е. искусства проектирования и строительства городов. В настоящее время задачам градостроительства служат многочисленные нормативные акты во главе с Градостроительным кодексом РФ. Среди них особо хотелось бы отметить Закон г. Москвы от 03.03.2004 N 13 "Об основах градостроительства в городе Москве". Общие положения данного Закона скрупулезно определяют задачи, которые нельзя не видеть и не решать в деле создания объектов капитального строительства. Итак, любой объект с точки зрения действующих нормативных предписаний должен создаваться с учетом природного комплекса города, его планировочной структуры, архитектурного облика и ландшафта. Одновременно должны быть обеспечены безопасность населения, территории, а также охрана окружающей среды. Создание градостроительных объектов не должно мешать транспортному и коммунально-бытовому обслуживанию территории, в том числе организации пешеходного движения. Масштабность градостроительных задач и необходимость подчинения процесса строительства строгому порядку и правилам предопределили необходимость создания императивных норм, регламентирующих создание объектов капитального строительства. Градостроительное законодательство императивно закрепляет, что осуществление строительной деятельности, во-первых, предполагает решение вопросов размещения градостроительного объекта. Во-вторых, создание в установленном порядке добротной проектной документации. В-третьих, получение разрешения на строительство, которое само по себе предполагает проверку и учет наличия права на участок застройки. В-четвертых, соблюдение градостроительных требований к состоянию среды жизнедеятельности в период строительства. В-пятых, неукоснительное соблюдение строительных норм и правил. Наконец, обязательную государственную приемку объекта в эксплуатацию, которая призвана проверить соблюдение всего комплекса установленных норм и правил в законченном строительством объекте. Как мы с учетом сказанного можем оценить строительство самовольное, т. е. вне и вопреки разрешениям, установленным планам размещения градостроительных объектов, без прав на земельный участок и с нарушением правил строительства? Безусловно, как серьезный негатив, а говоря языком юридическим - как правонарушение, которое должно влечь за собой адекватные правовые последствия. Является аксиомой, что в данном случае правонарушитель должен нести наказание, соответствующее тяжести совершенного проступка. Угроза же понести наказание и общая правовая культура в идеале не должны рождать в государстве самовольные постройки, поскольку сами по себе они являют собой серьезное социальное зло. К сожалению, в реальной жизни самовольное строительство, т. е. строительство вне норм и правил, в нашей стране сегодня процветает. Тому в немалой степени способствует и действующее законодательство: как преступление самовольное строительство по нормам УК РФ не квалифицируется, административное наказание за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции и ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию в соответствии со ст. 9.5 КоАП является достаточно безобидным. Оно выражается в административном штрафе от двух до пяти тысяч рублей для граждан и от двадцати до пятидесяти тысяч для должностных лиц. По нормам же законодательства гражданского самовольная постройка вообще рассматривается как самостоятельное основание приобретения права собственности. Статья 222 ГК РФ, на наш взгляд, вообще является уникальной по своей цели, структуре и правовым последствиям. Она уникальна также по названию, не вписывающемуся в идеологию гражданско-правового регулирования, и по месту в системе кодифицированного гражданского закона. Дела о самовольной постройке в судах сегодня не только не редкость, но и одна из распространенных категорий гражданских дел. Судьи вчитываются в скупые строки ст. 222 ГК РФ и не находят, да по сути действующего гражданско-правового регулирования и не могут найти ответы на многочисленные вопросы, рождаемые современной судебной практикой. Каков перечень лиц, которые вправе требовать сноса самовольной постройки; возможен ли снос самовольной постройки в административном порядке; можно ли порядок, установленный ст. 222 ГК РФ, применять в отношении вещей, не являющихся недвижимостью; можно ли признать право на самовольную постройку, если застройщик имеет право аренды земельного участка на 49 лет; какую редакцию данной нормы применять - действовавшую на момент начала строительства, момент окончания строительства, момент подачи иска или на момент принятия решения судом и т. д. и т. п. На рождаемые правоприменительной практикой вопросы действующее законодательство ответов не дает. Они становятся вопросами толкования, которое неизбежно рождает противоречия, сомнения, а в итоге - субъективизм при принятии судебных решений. Выход из создавшейся ситуации видится один - это последовательное совершенствование гражданско-правовых норм, составляющих гражданско-правовой институт, называемый сегодня институтом самовольной постройки. Первое, с чего важно начать, это изменение названия института, а вернее, сути явления, обозначаемого словосочетанием "самовольная постройка". Для гражданского законодательства России это понятие не новое. Возможно, оно было оправданно и вписывалось в идеологию гражданско-правового регулирования советского периода развития нашей страны. С точки зрения дня сегодняшнего можно констатировать, что оно является неудачным. Само по себе словосочетание говорит лишь о самостоятельности воли в осуществлении строительства. Но волевое начало именно в гражданско-правовых отношениях на сегодняшний день как раз является моментом важным, можно сказать, знаковым. Все, в том числе строительство, начинается с формирования воли или внутреннего желания. Не случайно знаменем гражданского законодательства современного периода является принцип автономии воли, сформулированный в ст. 2 ГК РФ. В предшествующий период развития законодатель не уделял столь большого внимания элементу воли в имущественных отношениях, на то были причины политического и идеологического свойства. Сегодня ситуация изменилась. Статья 2 не раскрывает сути понимания принципа автономии воли. Однако исходя из буквального толкования термина ясно, что здесь имеется в виду независимость, самостоятельный характер действий субъектов гражданского права. В гражданско-правовых отношениях равенства и диспозитивного регулирования самовольность есть позитив, на развитие которого в своем единстве настраивают правовые нормы. Воля призвана быть самостоятельной, ей надо трудиться, вырабатывая самостоятельность. Строительство, в результате которого создается недвижимость, это не исключение из общего подхода. На создание объекта капитального строительства должна быть в первую очередь выражена воля. И уже сформировавшись, эта воля должна облекаться в действия, предусмотренные правовыми нормами. Субъект автономной воли обязан получить необходимые разрешения, соблюсти правила строительства, сдать объект в эксплуатацию. Но этот процесс проистекает уже потом. А началом все равно остается воля конкретного субъекта гражданско-правовых отношений, направленная на возникновение гражданско-правовых отношений на будущий объект недвижимости. Поэтому началом перемен должна явиться, как представляется, замена словосочетания "самовольная постройка" на другое, которое бы точнее отражало суть обозначаемого явления. Если объединить разнородные признаки, которые сегодня раскрывают суть самовольной постройки (создание объекта вне прав на землю, разрешения на строительство, вопреки существующим строительным нормам и правилам), то вполне подходящим здесь будет название "незаконно возведенный объект капитального строительства". Объект капитального строительства - понятие из области градостроительного законодательства, им оперирует ст. 1 ГрК РФ. Там оно трактуется вне связи с категорией недвижимого имущества. Объект капитального строительства должен быть законно возведен, и в таком случае он превращается в единстве признаков в недвижимое имущество, подчиняющееся в своем правовом режиме нормам гражданского законодательства. Если объект капитального строительства возводится вне установленных строительных и градостроительных норм и правил, он оказывается объектом капитального строительства, но уже незаконно возведенным со всеми вытекающими отсюда гражданско-правовыми последствиями. Уточненное название позволит, на наш взгляд, правильнее и более последовательно решать дальнейшие задачи совершенствования гражданско-правового регулирования. Второй этап - это уточнение признаков, раскрывающих суть "незаконно возведенного объекта строительства". По букве действующего закона в число признаков самовольной постройки входит, во-первых, констатация, что это жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество. Во-вторых, признак создания объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом порядке. В-третьих, факт создания объекта вне получения на это необходимых разрешений. В-четвертых, наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Признаки эти, на наш взгляд, сформулированы очень неудачно и без всякой системы, которая могла бы быть воспринята нормой ГК из законодательства градостроительного. В первую очередь неудачность подхода заключается в, казалось бы, безобидной констатации, что самовольная постройка - это недвижимость. Здесь в тексте одной статьи ГК законодатель противоречит сам себе. С одной стороны, объявляя самовольную постройку недвижимостью, он подчеркивает в свете главы 6 ГК РФ, что она является объектом гражданских прав, разновидностью вещей особого рода, которые подчиняются правилам государственной регистрации в Едином государственном реестре (ст. 131 ГК РФ). С другой стороны, в этой же статье говорится, что на самовольную постройку не возникают ни вещные, ни обязательственные права. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не становится собственником и не вправе ею распоряжаться, т. е. продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. О каком объекте недвижимого имущества может в данном случае идти речь, тем более с необходимыми правилами "укрепления" на них вещных прав в форме государственной регистрации, если самих прав имущественных на данный объект нет и не может возникнуть? Следовательно, ни самовольная постройка в современном понимании, ни незаконно возведенный объект капитального строительства в предлагаемом нами варианте названия не должны рассматриваться как недвижимое имущество - объект гражданских прав. Что касается трех последующих признаков самовольной постройки, сформулированных ст. 222 ГК РФ, то в свете градостроительного законодательства их возможно сформулировать по-другому. Во-первых, потому, что выдача разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 ГрК РФ предполагает в первую очередь проверку правоустанавливающих документов на земельный участок. Помимо них застройщик обязан представить градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, схемы планировочной организации земельного участка и целый ряд других документов. Само по себе разрешение на строительство является документом, подтверждающим соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, который дает застройщику право осуществлять строительство (или реконструкцию) объектов капитального строительства. Наличие разрешения на строительство само по себе свидетельствует о наличии прав застройщика на земельный участок, на котором предполагается осуществлять строительство. Таким образом, признак разрешения поглощает признак отвода земельного участка. Наличие отвода без разрешения не должно позволять квалифицировать постройку как законно возведенную. Наоборот, полученное разрешение уже само по себе может свидетельствовать о существовании у застройщика необходимых прав на землю. Кстати, и термин "отвод земельного участка" в свете как земельного, так и градостроительного законодательства является устаревшим. Законодатель в главе 5 ЗК РФ говорит о предоставлении земельных участков, в связи с которым на них приобретаются соответствующие имущественные (вещные или обязательственные) права. Градостроительный кодекс уже говорит о необходимости для осуществления строительства правоустанавливающих документов на земельный участок. Таким образом, можно заключить, что первым признаком незаконно возведенного объекта капитального строительства будет отсутствие разрешения на строительство. Во-вторых, не совсем точным и удачным в свете градостроительного законодательства является признак "нарушения градостроительных и строительных норм и правил". Речь должна идти, на наш взгляд, о документе, отсутствие которого будет порождать сомнения в соблюдении необходимых строительных и градостроительных норм и правил. Соответствующий документ предусмотрен ст. 55 ГрК РФ и называется разрешением на ввод объекта в эксплуатацию. Выдача разрешения предполагает в том числе проверку соответствия построенного объекта требованиям технических регламентов, техническим условиям, проектной документации. Этот документ удостоверяет, что построен объект в соответствии с разрешением на строительство, градостроительным планом земельного участка и проектной документацией. Таким образом, вторым признаком незаконно возведенного объекта капитального строительства будет отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Уточненное название "незаконно возведенный объект капитального строительства" с его признаками отсутствия разрешения на строительство и отсутствия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию само по себе уже отвергает даже мысль о возможности признания на него в судебном порядке права собственности. Не может быть признано судом право собственности на то, что порочно и не соответствует закону. Кстати, и сегодня в литературе пусть робко, но высказываются сомнения по поводу самой возможности исков о признании права собственности на самовольную постройку. Действительно, предметом такого иска является требование о "реабилитации" собственного предыдущего противоправного поведения. Ответчиком по таким делам выступает субъект, не являющийся нарушителем права и не имеющий спорной обязанности по отношению к истцу. Фигура ответчика здесь вообще искусственна. Сам спор здесь имеет достаточно условный характер. В результате суд вынужден не разрешать спор о праве, а подменять государственный орган, сверяя требуемый перечень документов с пакетом документов, имеющихся у заявителей <2>. -------------------------------- <2> Юдин А. В. Является ли "узаконение" прав на имущество в судебном порядке надлежащим способом защиты гражданских прав? // Нотариус. 2008. N 1.

По логике градостроительного законодательства (ст. ст. 51, 55 ГрК РФ), если заявитель полагает, что ему незаконно отказали в выдаче необходимого документа (разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию), он имеет право оспорить такой отказ в судебном порядке. Однако у истца по делам о признании права собственности на самовольную постройку другой интерес. По общему правилу органы власти в отношении его не совершали никакого правонарушения, наоборот, вели себя правомерно, отказывая в выдаче соответствующих разрешений. Чаще всего в эти органы заявитель вообще не обращался, а с помощью суда он, по сути правонарушитель, хочет избежать прохождения необходимых процедур, получив в упрощенном порядке вещное право на объект капитального строительства, созданный в обход установленного градостроительным законодательством порядка и правил. Предлагаемые нами изменения подходов в гражданско-правовом регулировании позволят исключить из судебной практики такую категорию дел, как дела о признании права собственности на самовольную постройку. Сегодня юридическая печать пестрит примерами, когда застройщики вне правил и разрешений строят покрасочные цеха, явные источники негативного воздействия в зонах жилой застройки <3>, перестраивают бани в тренажерные залы и магазины <4>, на землях сельскохозяйственного назначения строят кафе и автостоянки <5>. И все эти незаконные постройки незаконопослушные застройщики с помощью судов пытаются превратить в объекты, законно принадлежащие им на праве собственности. Представляется исключительно важным избавить суды от необходимости решать несвойственные им вопросы административного характера, а также от искушения нарушить закон по тем или иным причинам субъективного свойства. Тем самым ликвидировать для незаконопослушных застройщиков путь, а точнее, лазейку для получения на незаконно воздвигнутый объект капитального строительства требуемых документов в упрощенном порядке. -------------------------------- <3> Карсетская Е. Непризнанный самострой // ЭЖ-Юрист. 2007. N 39. <4> Каширин А. Легализация самовольной постройки // ЭЖ-Юрист. 2008. N 10. <5> Мишина А. Самовольная постройка // Расчет. 2007. N 5.

В свете сказанного не можем не затронуть проблему применения Федерального закона от 30.06.2006 N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества". Данный Закон, как известно, имел целью упростить процедуру оформления прав на недвижимость так называемого потребительского назначения. В соответствии с ним для возникновения права собственности на объект индивидуального жилищного строительства либо объекты, расположенные на садовом (дачном) земельном участке, предусматривается определенный юридический состав. Он включает: создание (строительство) объекта недвижимости, подтвержденное соответствующей декларацией или техническим паспортом, и административный акт государственной регистрации права. В данном случае орган, осуществляющий государственную регистрацию права, проверяет (ст. 25.3 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним") только два факта: наличие у обратившегося лица права на земельный участок и нахождение на этом участке заявленного к регистрации объекта. В результате здесь закладывается, на наш взгляд, бомба замедленного действия. Дело в том, что регистрирующий орган не вправе требовать какие-либо документы, подтверждающие соответствие постройки градостроительным и строительным нормам и правилам. Эта постройка может нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, создавать угрозу жизни и здоровью граждан. Но и при этих обстоятельствах орган, осуществляющий государственную регистрацию, не имеет права отказать в ее осуществлении заявителю. По некоторым экспертным оценкам так называемая дачная амнистия коснется 40 миллионов объектов, и вместе с положительными моментами она несет с собой и возможный негатив, проблемы и даже беды <6>. Сегодня в литературе открыто заявляется об упущениях в Законе от 30.06.2006 N 93-ФЗ. Констатируется и "коматозное" состояние практики его применения <7>. Главное, что не может не вызывать беспокойства, в том числе в свете задач градостроительства и архитектурной деятельности, это отсутствие в качестве обязательного условия для государственной регистрации необходимости представления заключения компетентных органов о соответствии регистрируемых объектов нормам технической безопасности, санитарным и противопожарным правилам. -------------------------------- <6> Жогов Д. Ю., Малета С. Е. Государственная регистрация как внесудебный способ признания прав на самовольные постройки // Право и экономика. 2007. N 3. <7> Килинчижи Е. Н. Запутанное регулирование самовольных построек // Российская юстиция. 2007. N 2.

Возвращаясь к центральной для нас категории - незаконно возведенному объекту капитального строительства, заметим, что главной задачей гражданского законодательства является определение правовых последствий, а точнее, ответственности за его возведение. Сегодня законодатель правильно ее формулирует в главной идее - идее сноса. Однако сама процедура сноса, начиная от лиц, имеющих право его требовать, и заканчивая собственно сносом (механизмом реализации решения суда), в настоящее время законом не прописана. Вот почему важно последовательно отрегулировать данный процесс, сняв тем самым животрепещущие вопросы и сомнения, возникающие в сегодняшней судебной практике. Так, во-первых, законом должен быть определен достаточно широкий круг лиц, имеющих право обращаться в суд с иском о сносе незаконно возведенного объекта капитального строительства. В настоящее время в отсутствие специальной нормы суды скованы предписаниями процессуального законодательства, и испытывают большие сомнения в возможности предъявления иска о сносе самовольной постройки прокурором, органом, осуществляющим строительный надзор, а также лицами, права и законные интересы которых нарушаются сохранением постройки. В реальной действительности названные субъекты обращаются за сносом самовольных построек, но им отказывают по формальному мотиву - отсутствию права на данный иск. Думается, что правом на предъявление данного иска должен быть наделен, во-первых, прокурор, призванный в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" осуществлять надзор за исполнением законов, действующих на территории страны. Во-вторых, орган, осуществляющий строительный надзор в соответствии со ст. 54 ГрК РФ, поскольку предметом государственного строительного надзора является проверка выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требований технических регламентов и проектной документации. Наконец, данным правом должно быть наделено любое лицо, права и законные интересы которого нарушаются сохранением постройки. Приведем пример. Энергоснабжающая организация обратилась в арбитражный суд с иском к ООО о признании построенных последним гаражей самовольной постройкой и об их сносе. В обоснование иска истец сослался на то, что гаражи препятствуют истцу произвести ремонт принадлежащего ему на праве собственности электрического кабеля, который расположен непосредственно под спорным строением. Кроме того, истец располагал данными о том, что у ответчика отсутствовали разрешения на строительство этих гаражей. Решением суда в иске было отказано. Суд указал, что истец не доказал, какие его права и охраняемые законом интересы нарушены сохранением указанных гаражей. С учетом приведенного примера в законе важно установить, что нарушение прав и законных интересов предполагается, если в судебном заседании не будет установлено иное. Во-вторых, важно решить принципиальный вопрос о том, какие органы, помимо суда, вправе принимать решения о сносе незаконно возведенного объекта капитального строительства. В настоящее время суды сомневаются в возможности применения административного порядка сноса самовольных построек. Например, суд признал недействительным распоряжение главы муниципального образования о сносе самовольной постройки, указав, что в силу ст. 35 Конституции РФ и ст. 222 ГК РФ решение о сносе самовольной постройки может быть принято только судом. Решение, на наш взгляд, совершенно правильное, хотя аргументация не вполне подходит к данной ситуации. Дело в том, что ст. 35 Конституции говорит об охране частной собственности, а на незаконную постройку право собственности еще не возникло. Что касается ст. 222 ГК РФ, то она вообще не отвечает на данный вопрос. На наш взгляд, в норме права должно быть четко сформулировано, что единственно возможным порядком для принятия решения о сносе незаконно возведенного объекта капитального строительства должен быть порядок судебный. Судебная процедура является наиболее удачной и эффективной формой для законного и обоснованного решения вопросов сноса такого рода объектов. В данном случае речь идет о применении гражданско-правовой ответственности. И с учетом метода гражданско-правового регулирования эти вопросы должны быть отнесены к компетенции суда. В-третьих, нормативно должно быть установлено, что на требования о сносе незаконно возведенного объекта капитального строительства не распространяется исковая давность. Сегодня суды вынуждены в отсутствие специальных правил применять аналогию закона. Приведем пример. Собственник земельного участка обратился в арбитражный суд с иском к ООО о сносе воздвигнутых последним на земельном участке истца построек как самовольных. В обоснование своих требований истец сослался на то, что у ответчика отсутствует разрешение на строительство, а также на то, что им согласия на строительство спорных построек не давалось. Ответчик не оспаривал, что постройка является самовольной, но просил суд отказать в иске ввиду пропуска истцом срока исковой давности, поскольку спорная постройка возведена и находится на чужом земельном участке уже более пяти лет. Суд удовлетворил иск о сносе самовольной постройки, применив к данному требованию положения ГК о негаторном иске (ст. ст. 304 и 208 ГК РФ) по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). Думается, что ст. 208 ГК РФ могла бы быть дополнена отдельной строкой о том, что исковая давность не распространяется также на требования о сносе незаконно возведенного объекта капитального строительства. В-четвертых, важно в нормативном порядке уточнить круг лиц, на которых судом может быть возложена обязанность по сносу незаконной постройки. Действующая редакция ст. 222 ГК РФ, гласящая, что снос должен быть произведен лицом, осуществившим самовольную постройку, либо за его счет, не совсем удачна. Дело в том, что в целом ряде конкретных жизненных ситуаций суды оказываются в затруднении, на кого возложить обязанность по сносу. Например, суд возложил обязанности по сносу самовольной постройки на подрядчика, непосредственно осуществившего строительство, сославшись на п. 2 ст. 222 ГК РФ, в соответствии с которым самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом. В апелляционной жалобе подрядчик возражал против этого, полагая, что такая обязанность должна быть возложена на заказчика как на лицо, по заданию которого подрядчик осуществлял строительные работы. Суд апелляционной инстанции решение суда в части возложения обязанности по сносу самовольной постройки изменил. Соответствующая обязанность была возложена на заказчика. И в данном случае суд руководствовался опять же ст. 222 ГК РФ, решив, что возможность сноса не самим осуществившим строительство лицом, а за его счет указывает на то, что обязанность снести самовольную постройку не может быть возложена на подрядчика. Названные расхождения в толковании ст. 222 ГК РФ необходимо устранить и в усовершенствованном варианте закона четко сформулировать, что обязанность по сносу может быть возложена как на лицо, осуществившее незаконное строительство, так и на лицо, по заданию которого и за счет которого оно было осуществлено. Ситуация усложняется, когда самовольная постройка оказывается приобретенной добросовестным покупателем по договору купли-продажи, впоследствии признанному недействительным в связи с фактом недействительности разрешений на строительство, выданных с нарушением действующего законодательства. При этом продавец (юридическое лицо) к моменту рассмотрения дела был ликвидирован в установленном законом порядке. В данном случае суд в иске прокурора о сносе самовольной постройки отказал, мотивируя тем, что покупатель является добросовестным участником гражданского оборота и в создании постройки не участвовал, а что касается собственно застройщика-продавца, то ликвидация свидетельствует о его прекращении без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства другим лицам. В итоге судьба самовольной постройки оказалась неразрешимой. Всем понятно, что сносить надо, но по букве закона возложить обязанности по сносу не на кого. Представляется, что в дополнение к лицам, осуществившим строительство и по заданию которых строительство осуществлялось, в законе могут быть указаны в качестве обязанных произвести снос также лица, в чьем фактическом владении находится данная самовольная постройка. В-пятых, необходимо нормативно подчеркнуть, что в судебном порядке подлежат сносу как незаконно созданные, так и реконструированные объекты капитального строительства. Градостроительное законодательство предусматривает необходимость соблюдения порядка получения разрешений на строительство (ст. 51 ГрК РФ) и разрешений на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 ГрК РФ) как в отношении вновь создаваемых, так и реконструируемых объектов. В настоящее время гражданское законодательство (ст. 222 ГК РФ) ведет речь только о самовольных постройках, т. е. самовольно вновь возведенных объектах. В этой связи суды нередко отказывают в исках о сносе реконструированных зданий, хотя и произведенных с нарушением строительных норм и правил, ссылаясь на то, что в результате реконструкции не возникает нового объекта недвижимого имущества. В других случаях, признавая реконструированный объект самовольной постройкой, суды вынуждены применять аналогию закона, распространяя последствия самовольной постройки на самовольную реконструкцию (п. 1 ст. 6 и ст. 222 ГК РФ). Для снятия названных противоречий и разночтений гражданское законодательство должно содержать специальное указание, системно учитывающее нормы законодательства градостроительного, предусматривающее, что сносу подлежит не только незаконно созданный, но и незаконно реконструированный объект капитального строительства. Здесь же законодатель мог бы назвать объекты незавершенного строительства, которые тоже должны подлежать сносу, если они возводились с нарушением установленных градостроительных и строительных норм и правил. Опять же на сегодняшний день по букве закона подлежит сносу только самовольная постройка, т. е. уже завершенный строительством объект. В отношении объектов незавершенного строительства законодатель специально речи не ведет. В связи с чем суды по-разному толкуют возможность применения в отношении этих объектов последствий, предусмотренных ст. 222 ГК РФ. Вот почему специальное упоминание об объектах незавершенного строительства, которые также должны подлежать сносу при незаконности возведения, ликвидирует существующие на сегодняшний день в судебной практике вопросы и сомнения. Кстати, здесь полезным мог бы быть опыт Республики Беларусь, в которой ст. 223 Гражданского кодекса императивно предписывает, что самовольное строительство незамедлительно приостанавливается. Такое правило, на наш взгляд, могло бы быть закреплено и в нашем гражданском законодательстве. Зачем ждать, когда незаконное строительство будет завершено, и сносить построенный объект, когда можно предупредить на более ранних стадиях нарушения градостроительного законодательства, используя механизм гражданско-правового воздействия на нарушителей? В-шестых, следовало бы установить в законодательном порядке срок, в течение которого на основании решения суда объект незаконного строительства должен быть снесен. Сегодня такого срока не установлено, что создает некоторую неопределенность и субъективизм при установлении такого срока в каждом конкретном случае судом. На наш взгляд, этот срок может быть установлен в один месяц со дня вступления в законную силу решения суда. Кроме того, учитывая все сложности фактической процедуры сноса, проблемы, с которыми сталкиваются приставы в ходе исполнительного производства <8>, необходимо предусмотреть дополнительный механизм, обеспечивающий исполнение подобных решений. Например, возможно предусмотреть, что в случае неисполнения решения о сносе в добровольном порядке снос производит специализированная организация с возложением произведенных затрат на обязанное к сносу лицо. -------------------------------- <8> Берендюхин В. Снос вне правил // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

Итак, хочется верить, что проблемы, существующие вокруг самовольных построек сегодня, исчезнут с установлением обновленного механизма гражданско-правового регулирования последствий незаконного строительства. Исчезнет и ст. 222 из главы ГК РФ, посвященной приобретению права собственности, так как ликвидируется соответствующее основание для данного вещного права. Суды вздохнут с облегчением в связи с отсутствием дел о признании права собственности на самовольную постройку. Новые нормы, посвященные последствиям незаконного возведения объектов капитального строительства, могли бы разместиться в главе 59 ГК РФ. Логика ст. 1079 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в том числе рассматривающей строительство как деятельность, создающую повышенную опасность для окружающих, могла бы продолжиться новыми нормами, посвященными гражданско-правовой ответственности за незаконное возведение строительных объектов. Подробно описанная процедура сноса незаконно возведенных объектов капитального строительства пусть не сразу, но принесет свои ощутимые результаты. Мы избавимся от всего негативного, мешающего созданию нового облика наших городов в согласии с природными условиями, общим архитектурным обликом и ландшафтом. При этом будут соблюдены интересы безопасности, сохранения жизни и здоровья людей. Наконец, окажется решенной важнейшая воспитательная задача формирования правовой культуры россиян, которые незаконное строительство будут воспринимать адекватно, т. е. исключительно как серьезное социальное зло.

------------------------------------------------------------------

Название документа