Решение о предоставлении жилого помещения как юридический акт

РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЙ АКТ

Е. Ю. БАКИРОВА

Бакирова Е. Ю., доцент кафедры гражданского права и процесса Белгородского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы соотношения решения о предоставлении жилого помещения и заключаемого на его основании договора найма с позиций юридического факта. Автор делает вывод, что основанием возникновения отношений по договору социального найма и в современных условиях, и по ранее действовавшему законодательству является публично-правовой акт уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения.

The article is devoted to problems of correlation between a resolution on provision of a dwelling and the lease contract based on this resolution in the aspect of legal act. The author of the article comes to a conclusion that both today and previously, it has been the public legal act of an authorized governmental body on the provision of a dwelling that serves as the grounds for the beginning of the relations described in a social lease contract <*>. -------------------------------- <*> Bakirova E. J. Resolution on provision of a dwelling as a legal act.

Для уяснения действительной сущности решения о предоставлении жилого помещения в современных условиях, а также о соотношении этого решения с договором социального найма необходимо более подробно остановиться на некоторых положениях нового Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ). Прежде всего следует обратить внимание, что в нем отсутствуют нормы, аналогичные ст. 99 и 100 ЖК РСФСР о последствиях самоуправного вселения в жилое помещение и последствиях признания ордера на жилое помещение недействительным. Как известно, в соответствии со ст. 99 ЖК РСФСР лица, самоуправно занявшие жилые помещения, подлежали выселению в административном порядке с санкции прокурора. За весь период действия указанного положения единообразной практики его применения сформировано так и не было. Иногда органы прокуратуры отказывали заинтересованным лицам в выдаче санкции на административное выселение по тем мотивам, что, имея на руках так называемый смотровой ордер и вселившись в жилое помещение до выдачи ордера в установленном порядке, лицо действовало не самоуправно, а на основании предполагаемого права. Такую же позицию органы прокуратуры нередко занимали в тех случаях, когда лицо, не имея ордера, незаконно "прописывалось" в жилом помещении вследствие неправомерных действий должностных лиц жилищных органов либо в качестве так называемого родственника прежнего нанимателя, который выбывает из жилого помещения, например, в связи с выездом на другое постоянное место жительства. В подобных случаях заинтересованным органам рекомендовалось обращаться в суд с иском о выселении лиц, вселившихся в жилое помещение на основании предполагаемого права, а суды испытывали трудности в выборе оснований для их выселения. Некоторые суды удовлетворяли такие иски на основании ст. 304 - 305 ГК <1>. Другие суды выселяли таких лиц как временных жильцов <2>. В науке этот вопрос также решался неоднозначно. В частности, П. И. Седугин отмечает по этому поводу следующее: "Иногда под самоуправным вселением понимается также вселение граждан в жилое помещение не на основании ордера, а на основании другого административного акта (например, письменного разрешения должностного лица местной администрации) либо решения некомпетентного органа и т. д. Однако эти случаи неправильно относят к категории самоуправного вселения, так как здесь происходит не самоуправное, а незаконное вселение, поскольку вселение происходит без выдачи ордера" <3>. Не внесло ясности в понятие самоуправного вселения и Постановление Конституционного Суда от 5 февраля 1993 г. N 2-П <4>, в котором, с одной стороны, указывалось, что "под самоуправным занятием жилого помещения понимается вселение в помещение без предоставления его в установленном порядке (т. е. без ордера) и без заключения договора найма", а с другой - утверждалось, что "не может считаться законным основанием для подобного вселения в жилое помещение и судебное решение, поскольку оно представляет собой лишь один из юридических фактов, который сам по себе, без выдачи ордера, не может породить субъективного права на жилое помещение". Однако, исходя просто из здравого смысла, самоуправным вселением все-таки следовало считать на тот момент только вселение без ордера на жилое помещение, поскольку если бы таковым считалось и вселение без заключения на основании ордера договора найма, то пришлось бы выселить практически всех нанимателей, так как общеизвестно, что письменные договоры найма практических никогда не заключались. -------------------------------- <1> См.: дело N 2-1133/97 // Архив Заельцевского районного суда Новосибирской области. <2> См., например: дело N 201112/96 // Архив Центрального районного суда г. Прокопьевска Кемеровской области. <3> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 187. <4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1993 г. N 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 1.

Ясно, что в современных условиях об административном выселении не может идти никакой речи, и собственник жилого помещения, подвергшегося самоуправному вселению, вправе лишь предъявить негаторный иск по ст. 304 ГК. Однако в связи с тем, что в новом ЖК РФ решение о предоставлении жилого помещения является всего лишь основанием для заключения договора социального найма, а не основанием для вселения, возникает не менее болезненный вопрос: следует ли считать самоуправным вселение без заключения договора социального найма, а только на основании решения о предоставлении жилого помещения? Если согласиться с мнением, высказанным на страницах одного из комментариев к новому ЖК РФ, согласно которому в настоящее время самоуправным считается вселение при отсутствии и решения о предоставлении жилого помещения, и заключенного на его основании договора социального найма <5>, то возникает довольно парадоксальная и забавная ситуация. Так, если гражданин, имея на руках решение о предоставлении жилого помещения, не заключив договора социального найма, вселился в предоставленное жилое помещение, то собственник предъявляет негаторный иск и требует его выселения. После исполнения данного судебного решения с этим гражданином заключается договор социального найма, и он уже на законных основаниях снова вселяется в это же самое жилое помещение. Ясно, что подобные иски собственниками жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов никогда предъявляться не будут, а если и будут, то дело будет заканчиваться мировым соглашением в связи с заключением договора социального найма. -------------------------------- <5> См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2005. С. 372.

В связи с изложенным особый интерес представляют положения ст. 60 и 100 ЖК РФ, предусматривающие возможность заключения договора социального найма жилого помещения, а также договора найма в домах специализированного фонда непосредственно государственными органами или органами местного самоуправления и недвусмысленно определяющие, что в этих случаях наймодателем является соответствующее публично-правовое образование, что полностью корреспондирует с положениями ст. 125 ГК. Представляется, что если в принципе один и тот же орган и принимает решение о предоставлении жилого помещения, и заключает договор найма, то основанием возникновения права на жилое помещение у нанимателя является именно решение о предоставлении жилого помещения. Решение о предоставлении жилого помещения и действие по заключению договора найма как бы "сливаются" в единый публично-правовой акт, поскольку само по себе наличие такого решения, бесспорно, свидетельствует о намерении заключить договор социального найма. Вопрос о соотношении решения о предоставлении жилого помещения и заключаемого на его основании договора найма, таким образом, сводится к тем случаям, когда этот договор заключается не непосредственно органом, принявшим решение, а жилищно-эксплуатационной организацией. В этой связи представляет интерес суждение, высказанное в одной из диссертаций по жилищному праву, согласно которому в случаях, когда договор заключается жилищно-эксплуатационной организацией, наймодателем все равно является то публично-правовое образование, которое является ее учредителем. При этом отмечается, что "ЖЭО выступает стороной договора, заключенного в соответствии с волей другого лица, но дать оно уже ничего не может", как, впрочем, не может каким-либо образом вообще повлиять на решение или отменить решение уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения, которым уже индивидуализировано соответствующее жилое помещение и определено, кто в нем будет проживать <6>. -------------------------------- <6> См.: Шомахмадов Б. А. Гражданско-правовые проблемы договора коммерческого найма жилого помещения: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Душанбе, 2004. С. 66 - 67. Примерно аналогичные суждения высказываются и другими авторами (Васильев В. В. Правовое регулирование отношений, возникающих из договора социального найма жилого помещения: Дис. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2004. С. 87).

Высказанное мнение, по сути, возобновляет ту дискуссию, которая проходила в науке советского гражданского права практически весь период ее существования и основной вопрос которой заключался в соотношении планового административно-правового акта и гражданско-правового договора. Так, например, О. С. Иоффе, опровергая доводы сторонников позиции, согласно которой гражданско-правовое обязательство возникает непосредственно из административно-правового акта планирования <7> либо лишь трансформируется с заключением договора <8>, указывал, что в действительности гражданско-правовое обязательство возникает из единства указанных юридических фактов (административно-правового акта и договора), образующих сложный юридический состав. При этом, по его мнению, несмотря на то, что административно-правовой акт имеет в этом составе ведущее место, в то же время договор выполняет и важные самостоятельные функции. Во-первых, договор есть прежде всего волевой акт, подтверждающий решимость адресатов планового задания исполнить его. Во-вторых, договор вносит в отношения контрагентов по гражданско-правовому обязательству ту степень определенности, которая недоступна административно-правовому акту планирования. В-третьих, договор вводит в действие гражданско-правовой механизм санкций, которые могут быть применены к стороне, нарушившей обязательство. Наконец, будучи основанным на плане, договор играет важнейшую роль в составлении и уточнении самого плана <9>. Представляется, что именно эта дискуссия нашла свое выражение в жилищном праве в виде спора о соотношении ордера и договора жилищного найма, однако ее корни, в свою очередь, лежат в проблеме правового статуса организаций-несобственников (государственных и муниципальных предприятий и учреждений), а также в проблеме правовой природы ограниченных вещных прав, производных от права государственной или муниципальной собственности (право хозяйственного ведения и оперативного управления). -------------------------------- <7> См., например: Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.: Юриздат, 1940. С. 123; Александров Н. Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. 1946. Вып. VI. С. 75; Халфина Р. О. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве. М.: Изд-во АН СССР, 1954. С. 158 - 159; Она же. Правовое регулирование поставки продукции в народном хозяйстве. М.: Изд-во АН СССР, 1963. С. 116. <8> См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 173 - 174. <9> См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 30 и сл.

Эта проблема довольно активно обсуждалась при разработке Гражданского кодекса Российской Федерации <10>, и при этом многие авторы ясно осознавали, что конструкция унитарного предприятия предназначена прежде всего для планово-административной экономики, в которой закрепляется монополия государственной собственности на средства производства. -------------------------------- <10> См.: Витрянский В. Эти загадочные унитарные предприятия // Экономика и жизнь. 1998. N 32. С. 25.

В современных условиях практически общепризнанным является мнение, что государственные муниципальные предприятия и учреждения не являются органами государства или муниципального образования, а, напротив, являются носителями собственных интересов, т. е. отличными от самого публично-правового образования субъектами (лицами), о чем одним из первых заявил В. П. Мозолин <11>, и, как следствие, Конституционным Судом было отмечено, что в отношениях с государством на них распространяются практически все гарантии, которые действуют применительно к иным субъектам частного права <12>. С другой стороны, эти субъекты создаются и прекращаются в распорядительном порядке, публично-правовое образование практически единолично руководит их деятельностью через назначаемого им руководителя и таким же образом определяет предмет и цели этой деятельности. При этом большинство унитарных предприятий и учреждений в настоящее время самостоятельно участвует в гражданском обороте. На данный момент если и существуют какие-либо акты планирования, то они, скорее, играют роль некоего бизнес-плана и речь не идет о том, что их учредитель (т. е. публично-правовое образование) непосредственно дает указание подобной организации о совершении какой-либо гражданско-правовой сделки <13>. -------------------------------- <11> См.: Мозолин В. П. Право государственной (общенародной) собственности в условиях совершенствования социализма // Советское государство и право. 1987. N 5. С. 37 - 45. <12> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 1. <13> Например, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" учредителем федерального унитарного предприятия ежегодно утверждаются программы деятельности соответствующего унитарного предприятия.

Совершенно иначе обстоит дело с жилищно-эксплуатационными организациями, в какой бы организационно-правовой форме они ни были образованы, будь то унитарное (в том числе казенное) предприятие либо учреждение. Никакого волевого акта, "подтверждающего решимость" данной организации заключить договор социального найма жилого помещения, как писал О. С. Иоффе, они не совершают, поскольку более уместно в данной ситуации вести речь о том, что нижестоящий орган попросту выполняет распоряжение вышестоящего органа о предоставлении жилого помещения, осуществляя тем самым своими действиями именно волю этого органа. Заключая договор социального найма жилого помещения, жилищно-эксплуатационная организация и не детализирует его условия, и не вводит механизм санкций, поскольку все эти положения исчерпывающим образом предусмотрены законом и детализированы в уже упоминавшихся типовых договорах. Абсурдность ситуации, при которой в некоторых случаях наймодателем по договору социального найма жилого помещения является само публично-правовое образование, а в других - жилищно-эксплуатационная организация, проявляется еще и в том, что выбор этих случаев целиком и полностью зависит от выбранной в том или ином публично-правовом образовании системы организации органов жилищно-коммунального хозяйства, т. е. в конечном счете от усмотрения самого публично-правового образования. Таким образом, публично-правовое образование по своему усмотрению определяет не только фигуру наймодателя в договоре социального найма жилого помещения, но и ограничивает пределы ответственности наймодателя по указанному договору, что при тождественной правовой природе отношений невозможно в принципе. Таким образом, деятельность жилищно-эксплуатационных организаций по предоставлению жилого помещения на основании решения о предоставлении этого жилого помещения следует рассматривать как деятельность органа публично-правового образования, а потому стороной этого договора является не столько эта организация, сколько само публично-правовое образование. Иное дело, что существующая практика организации жилищно-коммунального хозяйства, в силу которой жилищно-эксплуатационные организации являются самостоятельными юридическими лицами, настолько укоренилась, что изменить ее можно только с упразднением самой организационно-правовой формы юридических лиц, не обладающих правом собственности на закрепленное за ними имущество, о чем уже высказывались неоднократные предложения в литературе <14>. На данный момент целесообразнее, однако, хотя бы ввести прямое ограничение на создание жилищно-эксплуатационных организаций в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. -------------------------------- <14> См.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 252; Усков О. Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации / Под ред. А. М. Рабец. Белгород, 2002. С. 194 - 196.

Из этого следует, что основанием возникновения отношений по договору социального найма и в современных условиях, и по ранее действовавшему законодательству является публично-правовой акт уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения, каковым сейчас является решение о предоставлении жилого помещения по данному договору, а ранее являлся ордер на данное жилое помещение. Заключение письменного договора социального найма ни в коей мере не может быть отнесено к числу оснований возникновения отношений по данному договору, поскольку оно лишь оформляет уже возникшие отношения. Возникает вопрос: что является основанием для вселения в жилые помещения в домах государственного или муниципального жилищных фондов, если эти помещения предоставлены гражданину в порядке коммерческого найма либо юридическому лицу по договору аренды? Ранее из буквального прочтения ст. 47 ЖК РСФСР следовало, что и в этом случае ордер должен быть единственным основанием для вселения в жилое помещение. Новый ЖК РФ только лишь упоминает о возможности предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договорам коммерческого найма, тем не менее можно прийти к выводу, что решение о предоставлении жилого помещения по данному основанию является в данном случае необходимым для возникновения жилищного обязательства элементом фактического состава и выступает в роли правоприменительного акта органа, уполномоченного распоряжаться жилыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Таким образом, во всех случаях предоставления жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищных фондов основанием для возникновения права на жилое помещение у нанимателя является публично-правовой акт уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения, непосредственно в силу которого возникают права и обязанности сторон по договору найма этого жилого помещения. Если жилое помещение предоставлено в порядке социального найма, в ЖК РФ или ином федеральном законе, но только на законодательном уровне, должен быть установлен срок, в течение которого лицо вправе вселиться в предоставленное ему жилое помещение и требовать от наймодателя заключения с ним договора социального найма. В частности, в ч. 4 ст. 57 ЖК РФ говорится о том, что решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма является основанием для заключения договора социального найма в срок, установленный данным решением. Необходимость установления такого срока вызывается тем, что если лицо без уважительных причин не вселяется в жилое помещение, - это означает отсутствие у него нуждаемости в улучшении жилищных условий, которая, возможно, имела место до вынесения решения о предоставлении жилого помещения, но затем лицо перестало в нем нуждаться. При наличии большого числа нуждающихся в жилище граждан, имеющих право на предоставление жилого помещения в порядке социального найма, помещения, в отношении которых не заключен договор социального найма, не могут пустовать в течение длительного времени и должны быть предоставлены другим гражданам. Представляется, что этот срок по своей правовой природе является пресекательным и не должен быть менее шести месяцев. При этом следовало бы разработать четкий юридический механизм аннулирования акта о предоставлении жилого помещения. Возможны два варианта: либо по сообщению жилищного органа соответствующий орган, принявший акт о предоставлении жилого помещения, отменяет его путем принятия акта такого же уровня и предоставляет помещение другому лицу, уведомляя об этом прежнего держателя соответствующего акта, который при несогласии с таким решением может обжаловать его в установленном порядке, либо сам орган государственной власти или местного самоуправления, вынесший решение о предоставлении жилого помещения, обращается в суд с иском о его аннулировании. Представляется, что если лицо отказалось от заключения договора социального найма, то нет оснований ставить вопрос о его расторжении. Если лицо, получившее ордер, не вселилось в жилое помещение, что чаще всего и бывает при отказе от заключения договора социального найма, бессмысленно обсуждать и вопрос о его выселении. Однако представляется, что сам суд, признав уважительными причины отказа от заключения договора найма жилого помещения, не может по смыслу ст. 196 ГПК РФ по собственной инициативе изменить основания признания решения о предоставлении жилого помещения недействительным, чтобы обсудить вопрос о предоставлении ответчику другого жилого помещения. В подобных случаях суды должны разъяснять ответчикам их права на предъявление встречного иска о замене жилого помещения и предоставлении другого жилого помещения. В случае признания уважительными причин отказа от вселения в жилое помещение и от заключения договора социального найма суд может обязать истца по основному иску (ответчика по встречному иску) выдать ответчику (истцу по встречному иску) решение о предоставлении другого жилого помещения и заключить с ним договор социального найма. Но остается открытым вопрос о судьбе ранее принятого решения, ведь, исходя из смысла ст. 138 ГПК РФ, суд, если он полностью удовлетворяет встречный иск, одновременно полностью отказывает в удовлетворении первоначально иска, и наоборот. В данной же ситуации получается, что суд вынужден удовлетворять оба иска, т. е. признавать прежний ордер недействительным и обязать истца предоставить ответчику другое жилое помещение. Выходом из такой ситуации является то, что, предъявляя встречный иск, ответчик по основному иску также должен ставить вопрос о признании решения о предоставлении жилого помещения недействительным, но уже по иному основанию. К сожалению, механизм разрешения подобных ситуаций не предусмотрен ни действующим ГПК РФ, ни Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <15>, в связи с чем предоставляется необходимым дать судам соответствующее толкование в руководящем разъяснении Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения норм ГПК. -------------------------------- <15> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3. С. 1 - 6.

------------------------------------------------------------------

Название документа