Проблемы правового регулирования инновационного управления муниципальной собственностью

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОГО УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Е. Г. ШАЛОМЕНЦЕВА

Шаломенцева Е. Г., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского филиала РАГС, кандидат экономических наук.

Качественное совершенствование системы местного самоуправления, проводимое в настоящее время, по масштабам, глубине преобразований и перспективам можно приравнять к реформированию данной сферы общественных отношений. Требования Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) в целом начали применяться в субъектах РФ в полном объеме с 1 января 2006 г. В 2007 г. приступили к его реализации 55 регионов, с 1 января 2008 г. - дополнительно 17 субъектов РФ <1>, на 2009 г. намечено введение Закона в полном объеме. -------------------------------- <1> См.: Хромов Д. В. Реализация реформы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. N 2.

Обособление местного самоуправления повлекло за собой создание соответствующей системы хозяйственных отношений, которая явилась экономической основой этой формы народовластия. В результате отделения местного самоуправления от государственного управления и децентрализации экономики произошло выделение муниципальной собственности как особой формы собственности, отличной как от частной, так и от государственной. В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность выступает основополагающим признаком муниципальных образований и играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территории муниципальных образований. Муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования. Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территориального коллектива <2>. Муниципальная собственность - ключевой элемент муниципальной экономики. Именно она лежит в основе удовлетворения общественных потребностей населения муниципального образования <3>. Муниципальная собственность является ресурсной основой выполнения функций местного самоуправления, служит для эффективного осуществления полномочий органами местного самоуправления и решения ключевых проблем жизнеобеспечения населения, позволяет оказывать услуги населению, получать дополнительные доходы и снижать расходы местного бюджета, способствует созданию благоприятной социальной обстановки и решению социальных задач на территории муниципальных образований <4>. -------------------------------- <2> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд. М.: ООО "Издательство "Проспект", 2006. С. 422. <3> См.: Экономика муниципальных образований: Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. В. Г. Игнатова. М.: ИКЦ "МарТ"; Ростов н/Д: Издательский центр "МарТ", 2005. С. 206. <4> См.: Управление муниципальным имуществом: Учеб. пособие для преподавателя. М.: АНХ, 2007. С. 7.

Исследователи предлагают различные определения муниципальной собственности, подчеркивая ее характерные особенности. Муниципальная собственность представляет собой совокупность регулируемых нормами права экономических отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования и самим субъектом права муниципальной собственности <5>. -------------------------------- <5> См.: Парахина В. Н., Галеева Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: системный подход. М.: КНОРУС, 2007. С. 237.

Муниципальная собственность - система отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно опосредованным органами местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния <6>. -------------------------------- <6> См.: Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов н/Д, 2003. С. 179 - 180.

Нами предложено определение, как думается, наиболее полно отражающее природу и содержание муниципальной собственности: это самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества <7>. -------------------------------- <7> См.: Шаломенцева Е. Г. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2004. С. 7.

Характерными особенностями муниципальной собственности являются: - непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества; - воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью; - отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности; - муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования. Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит в специфике задач, решаемых в процессе управления объектами собственности. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер (оборона, национальная безопасность и иные задачи), то в процессе управления муниципальной собственностью решаются "приземленные" задачи социально значимого характера. Сущность и назначение муниципальной собственности предполагают, что целью управления ее объектами является решение вопросов местного значения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, действуют в публичном интересе, установленном их компетенцией и полномочиями. Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования, осуществляемую в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением. В практике управления муниципальной собственностью новый этап характеризуется потребностью в упорядочении ее объектов, использования и совершенствования механизма управления имущественным комплексом муниципальных образований. Целью такого управления является повышение качества предоставления муниципальных услуг населению на основе муниципального имущества. В соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении (Федеральный закон N 131) в собственности муниципальных образований может находиться: 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправлении, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Компетенция муниципальных образований складывается из полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий, осуществление которых передано органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Вместе с тем формулировки вопросов местного значения предполагают различные методы управления. В одних случаях органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению, что возможно на основе административных методов воздействия на субъекты управления, т. е. путем создания муниципальных предприятий и учреждений. В части иных вопросов местного значения органы местного самоуправления организуют предоставление услуг, что возможно не только через организации муниципальной собственности, но и через иные хозяйствующие субъекты (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации, автономные учреждения и т. д.). Решение ряда других вопросов местного значения достигается на основе создания условий для предоставления определенных услуг населению. Следовательно, деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена на формирование необходимой инфраструктуры, способствующей развитию малого и среднего предпринимательства отдельных сегментов экономики муниципального образования. В зависимости от формулировки решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов в муниципальной собственности. Концепция управления результатами и модель бюджетирования, ориентированного на результаты, предполагают реформирование системы муниципального управления. Рассматривая имущественный комплекс муниципального образования в качестве объекта управленческих инноваций, а также в целях формирования механизмов муниципально-частного партнерства, создания определенных предпосылок для инвестирования в объекты муниципальной собственности, полагаем необходимым: - реализацию мер по изменению организационно-правовой формы действующих муниципальных унитарных предприятий (главным образом реорганизацию их в хозяйственные общества) и изменению правового режима использования объектов муниципальной собственности в целях последующего предложения потенциальным инвесторам участия в данных обществах; - разработку механизмов передачи объектов муниципальной собственности в концессию, формирование иных договорных отношений с частными инвесторами; - частичную приватизацию объектов муниципальной собственности в случаях, в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством и приняты на основе избранной концепции муниципальных правовых актов; - создание автономных учреждений с закреплением за ними объектов муниципальной собственности на праве оперативного управления; - реорганизацию бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации с передачей муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций; - совершенствование тарифной политики, направленное на постепенный переход к полной оплате стоимости услуг с одновременной адресной помощью социально уязвимой части населения. Практика применения законодательства на основе новаций современного муниципального права выявила пробелы правового регулирования не только порядка формирования имущественного комплекса муниципальных образований, но и процесса управления муниципальным имуществом, следствием чего является спектр проблем, препятствующих эффективному использованию объектов муниципальной собственности. Актуальными, полагаем, являются изменения законодательства по следующим направлениям. Гражданский кодекс РФ не регулирует особенности имущественных отношений муниципальных образований, вместе с тем анализ норм, изложенных в ст. 124, 212, 213, 214 ГК РФ, показывает, что в отсутствие нормативно закрепленной специфики имущественных прав публично-правовых образований необходимо законодательно определить особенности приобретения и прекращения права собственности на муниципальное имущество <8>, порядок перепрофилирования (изменения целевого назначения) объектов муниципальной собственности, а также законодательно установить перечень видов имущества, которое не может принадлежать муниципальным образованиям. -------------------------------- <8> См.: Гражданский кодекс РФ. П. 2 ст. 212.

Нормы, изложенные в ст. 8, 68 Федерального закона N 131, предоставляют муниципальным образованиям право в целях совместного решения вопросов местного значения учреждать хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Сотрудничество и взаимодействие муниципальных образований путем создания хозяйственных обществ представляется актуальным в связи с проведением реформы жилищно-коммунального хозяйства. Вместе с тем учреждаемые межмуниципальные организации вправе осуществлять свою деятельность в соответствии с ГК РФ и иными федеральными законами. До настоящего времени соответствующие изменения, конкретизирующие порядок создания и деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ, не внесены в действующее законодательство, что ограничивает полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Согласно ст. 69 Федерального закона N 131 муниципальное образование по решению представительного органа вправе создавать некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом "О некоммерческих организациях", иными федеральными законами. Действующим законодательством не определены особенности создания и деятельности некоммерческих организаций с участием муниципальных образований, порядок внесения муниципального имущества при формировании организаций и контрольные полномочия органов местного самоуправления за целевым его использованием. Практика создания муниципальных фондов, их взаимоотношения с органами местного самоуправления в процессе осуществления уставной деятельности, в том числе финансовые взаимосвязи, также предполагают необходимость совершенствования законодательства, регулирующего специфику деятельности данных некоммерческих организаций. Статьей 215 Гражданского кодекса РФ установлено, что средства местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну, т. е. муниципальная казна - это имущество (включая бюджет), не переданное и не передаваемое организациям - муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям. В соответствии с действующим налоговым законодательством налогоплательщиками являются организации, на которых возложена обязанность платить соответствующие налоги; финансовый учет согласно законодательству о бухгалтерском учете ведется также организацией. Вместе с тем публично-правовые образования, являясь собственниками муниципального имущества в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, не являются организациями, а органы местного самоуправления действуют в их интересах и в пределах полномочий, установленных муниципальными правовыми актами. Рассматриваемая коллизия в праве предполагает необходимость внесения изменений в Гражданский кодекс РФ в части уточнения статуса муниципальной казны и вида вещного права, применяемого к объектам муниципальной казны, оснований и процедуры включения имущества в состав муниципальной казны, а также внесения необходимых изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ в целях исключения имущества муниципальной казны из перечня объектов налогообложения. Практика применения договоров на право осуществления хозяйственной деятельности путем передачи в управление и эксплуатацию хозяйствующему субъекту объектов муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами свидетельствует о необходимости внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". В частности, необходимо законодательное закрепление передачи в собственность концессионера продукции и доходов, полученных им в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Федеральным законом не предусмотрены особенности предоставления концессионеру прав пользования земельными участками, водными объектами, лесными ресурсами, что существенно ограничивает права потенциальных концессионеров и препятствует развитию муниципально-частного партнерства. Внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ обеспечит согласование норм действующего законодательства с практикой реализации концессионных соглашений, заключаемых на объекты муниципальной собственности.

------------------------------------------------------------------

Название документа