Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы
(Хатаева М. А., Цирин А. М.)
("Журнал российского права", 2008, N 10)
Текст документа
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОМ ПАРТНЕРСТВЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ
М. А. ХАТАЕВА, А. М. ЦИРИН
Хатаева М. А., научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса.
Цирин А. М., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса.
Вопросы взаимодействия государственных органов и частных структур в современных условиях приобретают особую значимость. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанной Минэкономразвития России, развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве стратегического направления. Однако детальная регламентация государственно-частного партнерства в отечественном законодательстве на сегодняшний день отсутствует. Само понятие "государственно-частное партнерство" является новым и не вполне определенным. В связи с этим Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - Институт) 21 мая 2008 г. провел Круглый стол на тему "Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы".
Открывая Круглый стол, директор Института, член-корреспондент РАН доктор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева отметила, что государственно-частное партнерство представляет собой один из прогрессивных механизмов реализации планов, заявленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, в обсуждении и подготовке которой Институт законодательства принимает активное участие. При этом уже в данный момент в России можно наблюдать конкретные результаты осуществления государственно-частного партнерства. Свидетельством этому, в частности, служат открытие новейших инфраструктурных объектов, спортивных сооружений, туристических объектов и т. д. Т. Я. Хабриева отметила, что федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о государственно-частном партнерстве, а наибольшее количество норм, касающихся взаимоотношений власти и бизнеса, находятся в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Как правило, этими актами утверждаются федеральные целевые программы, предусматривающие элементы государственно-частного партнерства. Нормы права, содержащиеся в таких актах, носят преимущественно материальный характер. Существенную проблему составляет дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальное осуществление государственно-частного партнерства и защиту интересов его участников. При этом было особо подчеркнуто, что идея подготовки специального закона о государственно-частном партнерстве уже выдвинута и активно обсуждается.
Представляется полезным изучение зарубежного опыта нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства, в первую очередь опыта Европейского союза, в странах которого данный вид партнерства служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.
Взаимодействие государства и негосударственных структур необходимо. Однако до сих пор нет четкого представления о том, каким оно должно быть и в каких организационно-правовых формах может осуществляться. В основном преобладают упрощенные взгляды на государственно-частное партнерство как на форму привлечения денежных средств, с одной стороны государства, а с другой стороны, коммерческих структур для решения главным образом экономических задач. Так, в настоящее время среди исследователей-экономистов сформировалось понимание государственно-частного партнерства как формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств. Вместе с тем такая узкая трактовка государственно-частного партнерства представляется не вполне правильной. Требуют изучения и другие подходы к пониманию государственно-частного партнерства, предусматривающие иные формы распределения ресурсов участников такого партнерства. Т. Я. Хабриева отметила, что в России и ряде других стран Союза Независимых Государств достаточно успешно развивается государственно-частное партнерство в сфере транспорта (в частности, строительства и обслуживания аэропортов). Однако только экономическими задачами государственно-частное партнерство не должно ограничиваться. Оно должно быть распространено и на другие сферы общественной жизни, прежде всего социальную.
В своем выступлении директор Института определила проблематику Круглого стола и формат предстоящей беседы. К вопросам, требующим обсуждения, были отнесены: надлежащее обеспечение интересов государства и бизнеса, осуществление экспертизы проектов государственно-частного партнерства и ее виды; договорные отношения в государственно-частном партнерстве, их особенности и виды, в частности договор о частной финансовой инициативе, реализуемой на условиях государственно-частного партнерства; финансово-правовые инструменты государственно-частного партнерства, целесообразность подготовки специального закона о государственно-частном партнерстве.
Первый заместитель директора Института доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров отметил, что в представлении граждан страны взаимоотношения власти и бизнеса за последние двадцать лет не раз меняли свои очертания. В начале 90-х гг. власть находилась в состоянии раздробления и некоторого испуга, бизнес-структуры действовали активнее. Впоследствии ситуация несколько выровнялась. Юридическая наука проводила изучение взаимоотношений властных и экономических субъектов. Большинство публикаций сводилось к анализу ситуаций в отдельных отраслях права. Комплексных исследований на тему государственно-частного партнерства практически не проводилось, поэтому и нормативная регуляция в данной сфере была не очень хорошей. Появилось большое количество инициативных предложений локальных актов, например Хартия социального партнерства, Хартия бизнеса, что создавало определенную возможность компенсации отсутствующих актов в сфере государственно-частного партнерства.
Для юридической науки проблема государственно-частного партнерства является одной из важнейших не только по причине того, что она относится к фрагментам Концепции долгосрочного развития, но и в связи с возникновением новой картины взаимоотношений централизованного управления и децентрализованной экономической и социальной деятельности. Это имеет отношение и к теории государства и права, но в большей степени к гражданскому праву, административному праву, финансовому праву.
Характеризуя отношения государственно-частного партнерства, Ю. А. Тихомиров отметил несколько сюжетов. Прежде всего, стороны данного партнерства не во всем обладают равнозначным статусом. В правовых актах не всегда можно найти ответ на вопрос, какова специфика отношений между органами государственной и муниципальной власти и организациями различной подчиненности, что создает определенные трудности. Исследование, проведенное Высшей школой экономики, показало, что знание работниками предприятий основных функций министерств весьма неудовлетворительное. Только 15 - 20 процентов из опрошенных могли сказать, что они знают какие-то функциональные фрагменты деятельности министерств. Такая же картина возникает применительно к федеральным и региональным работникам органов власти. Таким образом, знакомство со статусом партнеров характеризуется как не вполне удовлетворительное. Социологические исследования показывают следующую картину. Примерно 60 процентов опрошенных работников предприятий полагают наиболее удобной формой взаимодействия с органами власти личные встречи; неформальный фактор в регулировании экономики приобрел в стране поразительный вес. Участие бизнес-структур в консультативных и совещательных советах при органах власти 40 процентами опрошенных также отнесено к удобным формам взаимодействия.
С одной стороны, органы власти зачастую создают административные барьеры, но с другой - бизнес-структуры грешат нарушениями законности. Существует несколько форм взаимодействия между властью и бизнесом, на которых выстраивается государственно-частное партнерство: взаимное представительство, соучастие в разработке и принятии законодательных и иных решений, стратегическое партнерство, социальное партнерство, целевые комплексные программы и аутсорсинг.
Говоря о возможных формах регулирования государственно-частного партнерства, Ю. А. Тихомиров указал, что российское законодательство в целом открывает определенное пространство для этого регулирования, достаточно вспомнить статьи ГК РФ, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", БК РФ. В качестве лидирующих в вопросах регулирования государственно-частного партнерства отмечены Закон Санкт-Петербурга о государственно-частных партнерствах и Закон Томской области.
В заключение выступающий сделал ряд выводов, касающихся возможных направлений правового регулирования государственно-частного партнерства. Во-первых, необходимо в полной мере использовать потенциал нормативных правовых актов, существующих как на федеральном, так и на региональных уровнях. Во-вторых, необходимо существенно менять стиль деятельности субъектов государственно-частного партнерства. Так, не должно быть приоритета узкого интереса, должны быть развиты коммуникативные способности. В-третьих, необходимо проводить систематическое правовое обучение сторон государственно-частного партнерства.
Ведущий научный сотрудник Института кандидат юридических наук Н. А. Игнатюк уделила внимание моделям сотрудничества органов власти и юридических лиц. Эти модели классифицируются по определенным признакам, а именно: по целям, ради достижения которых может возникать партнерство, по составу участников партнерств, по формам правового оформления взаимоотношений органов власти и юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Если существующие в российском законодательстве модели сотрудничества сгруппировать по названным признакам, то можно говорить о том, что есть группа партнерств органов власти и юридических лиц, которые возникают в публично-правовой сфере, партнерства - в социальной сфере (так называемое социальное партнерство) и партнерства - в экономической сфере.
Понимание видов государственного партнерства в подзаконных правовых актах (в основном у федеральных органов исполнительной власти) различное. Одни определяют под этим только концессионные взаимоотношения, другие - взаимоотношения, возникающие при реализации ФЦП, третьи - при строительстве или создании объектов за счет средств инвестиционного фонда РФ и т. д. Анализ федеральных законов показал, что партнерства органов власти и юридических лиц в публично-правовой сфере могут возникать как по общим, так и по отдельным вопросам отраслевого управления. Социальное партнерство может возникать, если речь идет о необходимости защиты социальных и трудовых прав граждан. Экономические партнерства могут возникать в форме проектного финансирования - с участием государственных финансовых средств или без их участия.
Анализ действующего национального законодательства также показал, что определяющим фактором при определении вида партнерства являются не предметы или объекты, в отношении которых могут возникать партнерства, а именно цели, ради которых органы власти и юридические лица вступают в различного рода партнерства. Пока цели юридического лица не совпадут с целями органа власти или наоборот, государственные интересы не привлекут предпринимателей, добровольного партнерства между ними возникнуть не может.
Были определены правовые проблемы, которые необходимо решить в сфере государственно-частного партнерства. А именно нужно решить вопрос о создании координационного центра содействия развитию государственно-частного партнерства. Им могла бы стать Государственная комиссия, созданная Президентом РФ в качестве рабочего органа Администрации Президента РФ, которая бы объединила усилия законодательной и исполнительной власти по созданию правовых условий для развития государственно-частного партнерства. Необходимо определиться с созданием единой методологии по осуществлению государственно-частного партнерства, ликвидировав тем самым использование различных узковедомственных подходов при осуществлении различных форм партнерства. Кроме того, следует исключить из практики реализацию проектов на условиях государственно-частного партнерства, которые порождают иждивенчество предпринимательского сектора или создают условия их развития только за счет государственных средств и возможностей.
Директор департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты РФ С. В. Васильев отметил, что Торгово-промышленная палата РФ уже долгое время занимается вопросами государственно-частного партнерства. В 1993 г. был принят Закон РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации", в котором закреплены функции, помогающие взаимодействовать с органами государственной власти, представлять интересы бизнеса и решать вопросы в рамках развития государственно-частного партнерства.
За последние годы государством создан ряд предпосылок развития государственно-частного партнерства в экономике. Так, усиливается обратная связь бизнеса и власти в рамках системы консультаций на уровне предпринимательских организаций. Функционирует совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, созданы различные экспертные советы при отраслевых министерствах и ведомствах, учреждены экспертные советы в Государственной Думе. На сегодняшний день в Совете Федерации представлены бизнес-организации, Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, "Деловая Россия", "Опора России", действует трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений.
Был выдвинут тезис о необходимости принятия закона о взаимодействии государственных органов и бизнес-организаций, который определил бы понятийный аппарат, а также основные принципы государственно-частного партнерства. Законодательный каркас для государственно-частного партнерства в различных сферах уже создан. Было указано на необходимость создания законопроекта, который бы регламентировал вопросы развития промышленной политики. В связи с этим Торгово-промышленная палата РФ подготовила проект Федерального закона "О промышленном развитии", в котором предусмотрены вопросы, связанные с государственно-частным партнерством.
Кроме того, для усиления вопросов государственно-частного партнерства, по мнению С. В. Васильева, нуждается в определенных корректировках Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в котором необходимо закрепить, что независимая экспертиза товаров, поставляемых для государственных и муниципальных нужд, должна быть обязательной.
Исполняющий обязанности заведующего отделом предпринимательского законодательства Института кандидат юридических наук О. В. Гутников выступил с докладом на тему "Фонды поддержки научной и научно-технической деятельности как форма государственно-частного партнерства". Одним из недостатков правового регулирования фондов поддержки научной и научно-технической деятельности является отсутствие вопросов инновационной деятельности. Инновационная деятельность включает в себя две стадии: первая заключается в доведении разработанного научно-технического продукта до стадии практического применения, это именно то, что составляет инновационную деятельность в научной, научно-технической деятельности. Фонды, занимающиеся поддержкой научно-технической деятельности, должны иметь право финансировать инновационную деятельность на этой стадии. Вторая стадия инновационной деятельности заключается во внедрении новации на рынок. Здесь речь идет о предпринимательской деятельности, которая не имеет никакого отношения к научной, научно-технической деятельности.
Существует три вида фондов поддержки научной и научно-технической деятельности:
1. Федеральные фонды поддержки научной, научно-технической деятельности, существующие в форме государственных бюджетных учреждений. К ним можно отнести Российский фонд фундаментальных исследований, Российский фонд производственных инноваций. Указанным фондам необходимо предоставить возможность получения денежных средств не только из бюджета, но и от бизнес-структур, а также предоставить широкие права по распределению этих средств на социальные нужды поддержки научной, научно-технической деятельности. Эту задачу можно решить путем изменения их организационно-правовой формы, посредством придания им статуса автономного учреждения.
2. Иные государственные и негосударственные фонды поддержки научной, научно-технической деятельности. Статус этих фондов не определен. Возникает необходимость уточнения статуса указанных фондов посредством определения в Законе "О науке и государственной научно-технической политике" критериев, которым должны соответствовать эти фонды, и предусмотреть правила, согласно которым фонды, соответствующие этим критериям, могут претендовать на получение налоговых льгот.
3. Система внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов поддержки научной, научно-технической деятельности. Указанные фонды являются ярким примером государственно-частного партнерства. Необходимо усиление правового регулирования рассматриваемых фондов путем устранения противоречий, имеющихся в законодательстве. Кроме того, государство должно предоставлять налоговые льготы тем организациям, которые направляют средства на поддержку научной, научно-технической деятельности.
Выступающим была поддержана идея о разработке закона о государственно-частном партнерстве, в котором будет определено юридическое понятие государственно-частного партнерства, а также обозначена система внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов поддержки научной, научно-технической деятельности.
Заведующий кафедрой гражданского и семейного права МГЮА В. П. Мозолин отметил, что с позиций цивилистики можно говорить о трех возможных характеристиках государственно-частного партнерства: партнерство среди равных, партнерство среди неравных и партнерство комплексное. В гражданском праве по общему правилу речь идет о партнерстве равных.
Среди многих проблем, возникающих в связи с различным пониманием государственно-частного партнерства, ученый особо отметил проблему иммунитета, в связи с которой среди участников отношений государственно-частного партнерства возникает определенное неравенство. Так, на стадии заключения договора, когда субъекты государственно-частного партнерства действуют в рамках гражданского права, можно говорить об их равенстве. Однако когда речь заходит об ответственности за нарушение договорных условий, равенство исчезает. Можно говорить о комплексности, когда сложно определить равенство участников. Ведя речь о государственно-частном партнерстве, неправильно отдельно упоминать социальную сферу, а отдельно экономическую, поскольку участниками экономических отношений являются социальные личности.
Представитель Внешэкономбанка России (Банк развития) А. В. Баженов уделил внимание вопросу особенности кредитования проектов, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства. В рамках работы, проводимой Внешэкономбанком, государственно-частное партнерство понимается как привлечение частного сектора (бизнеса) для более эффективного и качественного исполнения задач, которые относятся к целям, регулируемым публичным сектором на условиях разделения рисков. Во Внешэкономбанке создан Центр государственно-частного партнерства, задачей которого является подготовка проектов государственно-частного партнерства. Внешэкономбанк создан как государственная корпорация для финансирования инфраструктурных проектов. Финансовая политики банка и стратегия, утвержденная Наблюдательным советом банка, определила, что 30 процентов кредитного портфеля банка должно формироваться на условиях государственно-частного партнерства. Одной из главных задач Внешэкономбанка является развитие капиталоемких долгосрочных проектов в области инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, а также капиталоемких, экспертно-ориентированных промышленных производств.
Основные проблемы, существующие в сфере государственно-частного партнерства, заключаются в невозможности принятия на себя обязательств органами государственного, муниципального управления в рамках соответствующих контрактов за пределами того, что у них на сегодняшний день определяется бюджетом, а также дорогостоящее выполнение начальных условий контрактов и др. Таким образом, необходима отработка механизмов координации исполнения обязательств публичного участника антимонопольного регулирования, регулирования публичных закупок при осуществлении проектов государственно-частного партнерства, т. е. организовать исполнение обязательств публичного участника государственно-частного партнерства.
Помощник Министра транспорта РФ доктор экономических наук Ю. В. Зворыкина отметила, что проблематика создания нового закона о государственно-частном партнерстве состоит в отсутствии четкого понимания данной категории среди широкого круга лиц. Государственно-частное партнерство можно рассматривать как реализацию публичной функции государства. Была обозначена дихотомия подходов к законодательному обеспечению государственно-частного партнерства. Если воспринимать концепцию нового закона с помощью понятий, сложившихся в законодательной практике, то данный закон будет представлять собой некий инвестиционный кодекс. Если же в рамках нового закона удастся выйти в область публичного права, рассматривая государственно-частное партнерство как реализацию публичной функции государства, то нельзя будет говорить о равенстве участников этого партнерства. В практике зарубежных государств государственно-частное партнерство реализуется в пенитенциарной системе, в сфере здравоохранения, образования и в других областях. Ю. В. Зворыкина выразила свое несогласие с тезисом о том, что государственно-частное партнерство способно повысить эффективность использования государственных бюджетных затрат, поскольку эта эффективность напрямую зависит от их целевого использования. Вместе с тем государственно-частное партнерство является менее прозрачным механизмом по сравнению с прямым бюджетным финансированием. Федеральные целевые программы в настоящее время являются одними из самых ярких и реализуемых примеров государственно-частного партнерства.
Представитель Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ - ВШЭ) В. А. Королев озвучил информацию о разработке ГУ - ВШЭ Программы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих и работников Института развития по проблемам развития механизмов государственно-частного партнерства, а также 22 модулей, описывающих процесс осмысления места института государственно-частного партнерства в экономическом механизме. Государственно-частное партнерство представляет собой попытку государства использовать интеллектуальный, управленческий потенциал частного сектора, а также частный капитал для повышения качества расширения номенклатуры и ликвидации инфраструктурных разрывов в предоставлении услуг, которые традиционно являются обязанностью государства. Выступающим было высказано мнение о необходимости структурировать формы партнерства по целям и формам взаимодействия государства и бизнеса.
Начальник Правового управления Аппарата Губернатора и Коллегии Орловской области И. В. Гапешин отметил, что вопрос взаимодействия государства и бизнес-структур в настоящее время стоит остро. Для решения задач, возложенных Конституцией Российской Федерации на государство, а именно обеспечения прав и законных интересов каждого гражданина, государство вынуждено использовать не только свои ресурсы, но и ресурсы бизнес-структур. Механизм использования ресурсов бизнес-структур было предложено рассмотреть на примере Орловской области. Так, в 2007 г. привлеченные инвестиции в 3,5 раза превысили объем бюджета Орловской области. Осуществляется взаимодействие с "Опорой России", с Торгово-промышленной палатой РФ, проводится работа с организацией малых предпринимателей, с представителями бизнес-структур, проводятся ярмарки инвестиций, организуется информационный обмен.
Одна из главных задач органов власти заключается в социальной ориентированности бизнеса. В соответствии с этим в рамках трехсторонней комиссии решаются вопросы по повышению уровня заработной платы. Более того, благодаря участию бизнеса в экономических проектах, проводимых в Орловской области, решаются проблемы строительства жилья и закрепления кадров на месте.
Проблемы, складывающиеся в реализации вышеуказанных положений, заключаются в неопределенности власти, а именно: постоянном реформировании, переходе функций от одного органа к другому. Указанную проблему следует решать в рамках административной реформы, путем разработки административных регламентов не только по предоставлению государственных услуг, но и по исполнению государственных функций. Существует проблема открытости власти. В настоящее время готовится к открытию информационный портал Орловской области, на котором будет размещена необходимая информация, включая проекты нормативных правовых актов. Выступающим была отмечена необходимость подготовки Закона "О юридических публичных лицах", который поможет в становлении правовой базы в государственно-частных отношениях.
Директор департамента налогового права и налогового консультирования адвокатского бюро "Лекс-Инвест" кандидат юридических наук И. Д. Черник отметила, что современный этап развития общества и государства предполагает активное развитие и тесное взаимодействие между государственной и частной сферами деятельности. Поддерживая позицию директора Департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты РФ по вопросу разработки проекта федерального закона, регулирующего общественные отношения в области государственно-частного партнерства, И. Д. Черник отметила, что разночтения в понятийном аппарате отношений государственно-частного партнерства могут быть весьма значительны. В проект было бы целесообразно включить нормы, определяющие прежде всего уровень и масштаб государственно-частного партнерства (крупный бизнес и капиталовложения, соглашения о разделе продукции, поддержка малого бизнеса и т. д.). Кроме того, определенные формы такого партнерства уже присутствуют в действующих нормах права, регулирующих инвестиционные отношения.
Проект федерального закона должен включить в себя и уже действующие нормы права, унифицируя законодательство. Проблема государственно-частного партнерства напрямую связана и с бюджетным законодательством, с гарантией и защитой капиталовложений, произведенных обеими сторонами партнерства, несением финансовых рисков и распределением расходов. Важна также проблема обеспечения для частного сектора возможности гибко оперировать выделенными средствами, в том числе для их увеличения в результате коммерческой деятельности.
Таким образом, возникает необходимость урегулировать вопросы целевого использования выделенных средств, а также проблему, связанную с распределением доходов, расходов и рисков при прекращении конкретного вида государственно-частного партнерства в силу объективных обстоятельств, не всегда зависящих от сторон.
В проблеме государственно-частного партнерства приоритетным может представляться в первую очередь взаимодействие между государством и крупными частными корпорациями (как, например, при заключении концессионных соглашений). Но в то же время не нужно забывать о проблеме взаимодействия государства с малым бизнесом. Малый бизнес теснейшим образом связан с конечным потребителем результата государственно-частного партнерства - с гражданами страны.
На законодательном уровне должен быть установлен перечень гарантий для субъектов государственно-частного партнерства, в первую очередь для частного сектора экономики, малого бизнеса. Причем эти гарантии должны быть для трех сторон государственно-частного партнерства: государства, частного партнера, работников, непосредственно осуществляющих функции частного партнера. Такое регулирование позволит обеспечить интересы всех участников отношений, причем гарантии интересов работников позволят решить и интересы государства по обеспечению социальной политики.
Доцент Пермского государственного университета, кандидат юридических наук В. Г. Голубцов выступил с докладом на тему "Правовые формы реализации соглашений в рамках государственно-частного партнерства". Он отметил, что на этапе реализации соглашений, достигнутых в рамках осуществления государственно-частного партнерства в имущественной и инвестиционной сферах, в реализации инфраструктурных проектов приоритетными, а в большинстве случаев и единственно приемлемыми остаются гражданско-правовые конструкции. При этом при оформлении соответствующих договоров, соглашений, контрактов необходимо иметь в виду, что стороной в соответствующих гражданских правоотношениях в этом случае было бы логично определять Российскую Федерацию (субъекты РФ). Государственные органы, непосредственно поименованные в соответствующих документах, не являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений, а действуют в этом случае в рамках реализации положений, установленных п. 1 ст. 125 ГК РФ, т. е. в порядке, предусмотренном для гражданско-правового регулирования случаев непосредственного участия государства в гражданском обороте.
Публично-правовые образования являются самостоятельной разновидностью субъектов гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами, но обладают при этом рядом особенностей, обусловленных особым их статусом. Что касается государственных органов, то применительно к случаям непосредственного участия Российской Федерации в гражданском обороте в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью. В данном случае они действуют в рамках реализации функциональной правоспособности Российской Федерации в качестве элемента государственного аппарата на основе норм публичного права, а их гражданско-правовая природа (с точки зрения уяснения правовой природы отношений, возникающих между Российской Федерацией и государственным органом в этом случае) аналогична природе органа юридического лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности. Основным и единственным признаком государственного органа, определяющим его способность приобретать гражданские права и обязанности непосредственно для Российской Федерации в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ, является наличие соответствующей нормативно закрепленной компетенции.
Была обозначена принципиальная важность задачи законодателя, особенно в рамках реализации соглашений по государственно-частному партнерству, в обеспечении равенства Российской Федерации в отношениях с прочими участниками гражданского оборота. Оно должно осуществляться через систему соответствующих гарантий, выстроенную с учетом конституционного установления о правовом характере Российского государства и обеспечении верховенства закона, с учетом необходимости реализации Российской Федерацией публичных функций. Основу системы, имеющей многоотраслевой характер, должны составлять конституционные гарантии, состоящие из гарантий-принципов, охранительных гарантий, гарантий защиты нарушенных прав либо прав, в отношении которых имеется угроза нарушения, что должно дополняться системой правовых гарантий, содержащихся в нормах других отраслей российского законодательства (в частности, об ответственности Российской Федерации за противоправные властные действия, об особенностях принудительного исполнения решений по искам к Российской Федерации).
Младший научный сотрудник Института О. А. Акопян уделил внимание финансово-правовому аспекту государственно-частного партнерства. В условиях проведения системных налоговых и бюджетных реформ становится очевидным, что акцентирование внимания исключительно на гражданско-правовых аспектах непосредственного осуществления инвестиций как элемента предпринимательской деятельности становится недостаточным. При постепенном восстановлении в современной России контрольной и стимулирующе-регулирующей функции финансов на первый план выходит необходимость анализа публично-правового воздействия инвестиционных процессов, а равно совершенствования правовых механизмов обеспечения эффективности бюджетного и частно-публичного (смешанного) инвестирования. Стимулирование инвестиционных процессов является одним из важнейших условий эффективного экономического развития. Активизация инновационной деятельности и повышение восприимчивости к инновационным процессам становятся одним из основных приоритетов для стран, стремящихся лидировать в условиях глобализации.
Заведующая отделом международного частного права Института доктор юридических наук Н. Г. Доронина определила блок нормативных правовых актов, лежащих в основе законодательства о государственно-частном партнерстве. Правовое регулирования государственно-частного партнерства в Российской Федерации недостаточно привлекательно для иностранных инвестиций; в законодательстве отношения в заключаемых договорах не соответствуют общему принципу достижения баланса публичных и частных интересов; соглашения, заключаемые между органами власти, органом управления особых экономических зон, с одной стороны, и субъектами гражданского права - с другой, не носят характер международного контракта; порядок заключения соглашений о государственно-частном партнерстве не соответствует унифицированным правилам, разработанным для концессуальных соглашений; создается потенциальная угроза применения международно-правовых гарантий защиты прав иностранных инвесторов вопреки воле участников государственно-частного партнерства.
Аспирант Института Д. А. Буров рассмотрел проблему налогообложения доходов от размещения временно свободных средств государственных корпораций. Одной из наиболее актуальных проблем в сфере законодательного регулирования государственно-частного партнерства является вопрос налогообложения доходов от размещения временно свободных средств государственных корпораций. При этом одним из основных вопросов, имеющих приоритетное значение для выработки конструктивного подхода к разрешению данной проблемы, является проблема квалификации денежных средств, размещаемых государственной корпорацией для целей налогообложения налогом на прибыль организаций в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации. Вопрос о проблеме налогообложения доходов госкорпораций от размещения свободных средств может быть разрешен только путем включения в действующий НК РФ соответствующей прямой нормы об исключении из налогообложения сумм доходов, полученных от временного размещения свободных денежных средств государственных корпораций. Учитывая сложность и актуальность данной проблемы, по мнению выступающего, представляется обоснованным осуществить такое закрепление путем включения в состав главы 25 НК РФ "Налог на прибыль организаций" отдельной статьи, регулирующей налогообложение доходов государственных корпораций от размещения свободных средств.
Старший юрист группы сопровождения проектов государственно-частного партнерства корпорации "Вегас-Лекс" Е. А. Глумов выделил острые проблемные моменты в области государственно-частного партнерства. В частности, в законодательстве имеется целый ряд несоответствий между нормами о государственно-частном партнерстве и нормами действующего земельного, бюджетного законодательства, законодательства о государственных закупках. Проект государственно-частного партнерства состоит из двух стадий: стадии вхождения в проект (т. е. согласования инвестиционной и проектной документации) и стадии реализации проекта (указанная стадия начинается с момента подписания определенных соглашений между публичными и частными субъектами). Главной задачей при подготовке проектов государственно-частного партнерства является регламентация процесса прохождения инвестиционных проектов через органы власти. И для этого совсем не обязательно принятие закона о государственно-частном партнерстве. Рост инвестиционной активности не зависит от закона о государственно-частном партнерстве.
Был выдвинут тезис о скорейшем принятии Правительством РФ регламентов прохождения проектов государственно-частного партнерства через отраслевые органы, регламентов, определяющий порядок взаимодействия этих органов, а также порядок заключения и согласования соглашений между государством и бизнесом. С момента, когда такое соглашение заключено, начинают действовать нормы гражданского законодательства.
Заместитель директора Института доктор юридических наук В. М. Жуйков говорил о необходимости совершенствования законодательства в сфере государственно-частного партнерства, об определении понятия государственно-частного партнерства, сферы его действия, целей, а также его правового регулирования. Государственно-частное партнерство относится исключительно к числу гражданско-правовых отношений. Здесь действуют принципы равноправия, добровольности. После вступления государства в партнерские отношения оно не может использовать свои властные полномочия. Принцип добровольности говорит о невозможности государства принудить бизнес-структуры к заключению государственных договоров. Кроме того, ответственность государства в этих отношениях возникает на основе ГК РФ.
Подводя итоги проведения Круглого стола, Ю. А. Тихомиров сделал следующие выводы:
1. Многие отрасли законодательства имеют отношение к вопросам взаимодействия публичной власти и бизнес-структур.
2. Социальная сфера требует большего участия со стороны государства.
3. Требуется упорядочить законодательство о государственно-частном партнерстве; в частности, устранить небрежность технико-юридических норм, определить понятие юридического лица в публичном праве.
4. Следует решительно преодолевать нарушения законности как со стороны государственных органов, так и со стороны бизнес-структур.
Рекомендации, принятые участниками Круглого стола, публикуются ниже.
Рекомендации Круглого стола на тему
"Законодательство о государственно-частном партнерстве
в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы",
проведенного 21 мая 2008 года Институтом законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
Взаимодействие власти и бизнеса является одним из важнейших условий успешного социально-экономического развития нашей страны. Органы публичной власти и бизнес должны работать согласованно в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ. Одним из вариантов таких взаимоотношений является государственно-частное партнерство.
Государственно-частное партнерство должно быть направлено на реализацию общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности, строительства и НИОКР, включая сферу услуг.
Возможности органов публичной власти устанавливать партнерские взаимоотношения с бизнес-структурами опираются на нормы действующего законодательства. Вместе с тем прочной нормативной основы для партнерства органов публичной власти и бизнес-структур в настоящее время не создано. Отдельные правовые положения, а также пробелы в праве создают препятствия развитию такого партнерства, поэтому в ряде случаев отношения являются неформальными, что придает им характер нелегальности. Поэтому необходимо выработать принципы, на которых будут строиться отношения двух субъектов, определить конкретные формы (механизмы) взаимодействия государства и бизнеса, создать четкую правовую основу, позволяющую защитить бизнес.
В целом основными причинами, сдерживающими развитие в Российской Федерации государственно-частного партнерства, являются следующие:
отсутствие в России опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государством и бизнесом является существенным препятствием, требует тщательного изучения опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства, а также выработки подходов к решению этой проблемы;
отсутствует стратегия поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства;
несовершенство российского законодательства, в том числе:
а) недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Это затрудняет разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяет сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством;
б) договоры и соглашения о партнерстве органов публичной власти с бизнес-структурами в публично-правовой сфере (о сотрудничестве в сфере строительства и др., о передаче отдельных государственных (муниципальных) полномочий и т. д.) законодательством не предусмотрены;
в) отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера;
г) отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств.
Учитывая актуальность проблем, участники Круглого стола рекомендуют:
1. Считать актуальной задачей правовой науки разработку научно-методологических основ государственно-частного партнерства, включая систему научных понятий и принципов, определение места государственно-частного партнерства в системе публичных и экономических институтов; формирование типологии договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве.
2. Обеспечить формирование правовой базы государственно-частного партнерства, в том числе:
создать законодательную основу государственно-частного партнерства, реализовав один из вариантов разработанного проекта федерального закона: разработать концепцию и проект федерального закона о государственно-частном партнерстве; либо концепцию и проект федерального закона о взаимодействии органов государственной власти и бизнес-структур или проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части реализации государственно-частного партнерства";
четко определить сферы государственно-частного партнерства и цели, которые оно преследует в рамках реализации проектов;
регламентировать административные процедуры, необходимые для осуществления государственно-частного партнерства.
3. Считать целесообразным создание специального органа, например государственной комиссии, основной целью деятельности которой являлось бы объединение усилий органов законодательной и исполнительной власти по созданию правовых условий для развития в Российской Федерации государственно-частного партнерства.
4. Признать необходимым разработку концепции развития в Российской Федерации государственно-частного партнерства, включающей в себя в том числе единую методологию его организации и осуществления.
5. Признать целесообразным при подготовке и корректировке положений об органах исполнительной власти, органах местного самоуправления полнее отражать специфику организации и осуществления государственно-частного партнерства.
6. Организовать изучение, обобщение и использование положительного опыта реализации целевых программ и проектов по решению задач в различных сферах на условиях государственно-частного партнерства.
7. Бизнес-структурам активнее инициировать предложения, реализация которых возможна на условиях государственно-частных партнерств, налаживая с органами публичной власти систему информационного обмена аналитическими, прогнозными и иными материалами (информацией).
------------------------------------------------------------------
Название документа