К вопросу об истории создания советской системы всеобщего государственного пенсионного обеспечения (вторая половина 1950-х - 1980-е гг.)

К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ВСЕОБЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА 1950-Х - 1980-Е ГГ.)

О. В. КАПУСТИНА

Капустина Ольга Владимировна, руководитель группы оценки пенсионных прав застрахованных лиц Управления Пенсионного фонда РФ (ГУ) в г. Гусь-Хрустальном Владимирской области, кандидат исторических наук.

В статье изучается вопрос создания основной единой государственной пенсионной системы, когда все граждане могли рассчитывать на пенсии по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца.

Ключевые слова: пенсионная система, пенсионное законодательство, пенсионное обеспечение.

On the Issue of History of Creation of the Soviet System of Comprehensive State Pension Security (Second Part of 1950th - 1980th) O. V. Kapustina

The article studies the issue of creation of a basic uniform state pension system when all the citizens could count on old-age pensions, invalidity pensions, pensions for loss of breadwinner.

Key words: pension system, pension legislation, pension security.

Для снабжения средствами к существованию стариков, инвалидов и нетрудоспособных иждивенцев в каждом государстве в соответствии с существующими приоритетами и имеющимися средствами создается система органов социального обеспечения. Денежные суммы, выплачиваемые государством своим нетрудоспособным и престарелым гражданам в виде пенсий, предоставляют им возможность обеспечивать себя необходимыми для жизни товарами и услугами, иначе говоря, определяют тот или иной уровень их жизни. Понимание необходимости и важности пенсионного обеспечения граждан в советском государстве существовало с момента его образования. Первые нормативные акты, регламентирующие пенсионное обеспечение, были разработаны в русле социал-демократических принципов, таких как всеобщность страхования и максимальное обеспечение рабочих в случае нуждаемости. Однако гражданская война и последующая разруха не позволили реализовать продекларированные нормы, а в условиях НЭПа возникли проблемы со сбором средств на социальное страхование. Правительство, с учетом первоочередных задач развития народного хозяйства, стало применять дифференцированный подход к обеспечению различных категорий советских граждан: в первые годы советской власти большое внимание уделялось раненным на фронтах гражданской войны красноармейцам, в конце 1920-х - начале 1930-х гг. - рабочим основных профессий, занятым на предприятиях, обеспечивающих индустриализацию, во время Великой Отечественной войны - военнослужащим и членам их семей. В результате данной социальной политики у миллионов советских граждан не было возможности получать какую-либо пенсию. В 1950-е г. СССР вступил в новый этап экономического развития. Основные мероприятия по восстановлению разрушенного войной хозяйства были завершены. К 1948 - 1949 гг. валовой промышленный продукт превысил показатели 1940 г., а объем сельскохозяйственной продукции достиг довоенного уровня в 1950 - 1953 гг. <1>. В данных условиях государство могло себе позволить направить часть национального дохода на пенсионное обеспечение трудящихся. -------------------------------- <1> Гундаров И. А. Демографическая катастрофа в России: причины, механизм, пути преодоления. М.: УРСС, 2001. С. 139.

Среди причин разработки нового пенсионного законодательства нужно выделить демографические и экономические. Если в 1913 г. на территории будущего СССР проживало 159,2 млн. человек <2>, то на 1 января 1956 г. в Советском Союзе - уже 197,9 млн. человек <3>. При этом продолжительность жизни в 1955 - 1956 гг. составила 67 лет (63 - у мужчин и 69 - у женщин). Данный показатель по 50 губерниям европейской России в 1896 - 1897 гг. равнялся 32 годам (31 - у мужчин и 33 - у женщин) <4>. Эти цифры говорят об увеличении в составе населения доли пожилых людей, которые в силу своего возраста нуждались в социальном обеспечении. Кроме этого, первоочередной задачей нового этапа развития советской экономики становилось обеспечение быстрого роста промышленного производства, и пенсионное обеспечение рассматривалось правительством в качестве одной из мер для привлечения в промышленность рабочей силы. -------------------------------- <2> Народное хозяйство СССР в 1962 году: Статистический ежегодник. М.: Госстатиздат ЦСУ СССР, 1963. С. 7. <3> Там же. С. 8. <4> Там же. С. 493.

Критика существовавшего пенсионного законодательства и предложения о наведении порядка в пенсионном обеспечении рабочих и служащих впервые прозвучали в феврале 1956 г. с трибуны XX съезда КПСС. Основным достижением этого съезда считается разоблачение культа личности И. В. Сталина, а постановка задач об обеспечении средствами к существованию миллионов стариков, инвалидов и нетрудоспособных иждивенцев остается незамеченной. Тем не менее именно в Отчетном докладе ЦК КПСС Н. С. Хрущев сказал, что "назрела необходимость улучшить дело пенсионного обеспечения" <5>. -------------------------------- <5> XX съезд КПСС: Стенографический отчет. М.: Государственное издательство политической литературы, 1956. Т. 1. С. 77.

Выработка нового закона о пенсиях для рабочих и служащих стала одним из первых дел созданного в 1955 г. Государственного Комитета по труду и зарплате, председателем которого был назначен Л. М. Каганович. В своих воспоминаниях он написал, что "при обмене мнениями в Президиуме Хрущев набросился на меня за предложенные слишком большие, по его мнению, ставки пенсий... Он сказал, что предложения Кагановича государство не выдержит. Его гнев еще более усилился, когда я ему возразил: "Государство - это не ты. У государства найдутся резервы для пенсионеров. Президиум создал Комиссию во главе с Булганиным, которая приняла проект с некоторыми поправками" <6>. -------------------------------- <6> Каганович Л. М. Памятные записки рабочего, коммуниста-большевика, профсоюзного, партийного и советско-государственного работника. М.: Вагриус, 1997. С. 517.

Проект закона СССР "О государственных пенсиях" 9 мая 1956 г. был опубликован во всех центральных газетах. В последующие дни газетами, как центральными, так и местными, была проведена кампания по поддержке проекта закона. Названия публикаций говорят сами за себя: "Великая забота о благе народа" <7>, "Замечательный закон" и "Ленинская забота о народе" <8>, "Единодушное одобрение" <9>, "Мы ценим заботу Родины" <10>. На предприятиях страны были организованы читки и митинги, на которых выступали специально подготовленные агитаторы. К обсуждению проекта привлекались значимые для советского общества фигуры: передовики производства, многодетные матери, старые большевики. Вот свидетельство семидесятилетнего слесаря В. Е. Мухина: "В 1917 году я участвовал в штурме Зимнего дворца. Тогда же мне выпало счастье беседовать с В. И. Лениным. Помню, как он говорил, что в нашей стране трудящиеся будут жить так, как они никогда и нигде не жили. И вот сейчас сбываются его слова" <11>. Чтение подобных статей оставляет впечатление об исключительно пропагандистском характере кампании. Однако поправки по улучшению проекта действительно выдвигались и поступали в специально созданную Комиссию законодательных предложений. -------------------------------- <7> Труд. 1956. 9 мая. <8> Известия. 1956. 10 мая. <9> Известия. 1956. 11 мая. <10> Правда. 1956. 14 мая. <11> Коммунист. 1956. 13 мая.

В июле 1956 г. на заседаниях Совета Союза Верховного Совета СССР и Совета Национальностей Верховного Совета СССР прошли прения по докладу "Проект Закона о государственных пенсиях в СССР". Первоначальный проект Закона был рассчитан на дополнительные расходы государства в сумме 12600 млн. руб. в год. Поправки потребовали еще около 500 млн. руб. в год. В качестве поправок были приняты статьи, касающиеся льготного пенсионного обеспечения многодетных матерей и инвалидов-слепых. Председатель Совмина СССР Н. А. Булганин по поводу первой поправки заметил, что она "учитывает интересы многосемейных советских женщин, активно участвующих в хозяйственном и культурном строительстве" <12>, а по поводу второй - что она "затрагивает небольшую группу трудящихся" <13>. -------------------------------- <12> Булганин Н. А. Заключительное слово на заседании Верховного Совета СССР // Правда. 1956. 14 июля. <13> Там же.

Однако не все предлагаемые поправки были учтены. Нужно сказать, что данным законом пенсионный возраст для большинства советских граждан (так называемые общие основания) был установлен в 60 лет для мужчин и в 55 для женщин. Дополнительное понижение пенсионного возраста еще на пять и десять лет было предусмотрено для работников, занятых в тяжелых и во вредных условиях труда соответственно. В ходе обсуждения закона было предложено установить максимальный пенсионный возраст для всех женщин - пятьдесят лет. Однако Н. А. Булганин возразил: "Конечно, женщины сказали бы нам за такую поправку спасибо. Но если эту поправку принять, потребовалось бы дополнительно ассигновать 1 миллиард 200 миллионов рублей" <14>. -------------------------------- <14> Там же.

Закон "О государственных пенсиях" вступил в силу с 1 октября 1956 г. Первые итоги его действия выглядели так: если в 1955 г. всего на выплаты пенсий в СССР было израсходовано 30,1 млрд. руб. (дореформенные цены), в 1956 г. - 36,5, то в 1957 г. - уже 57,9 млрд. руб. <15>, а в 1958 г. - 64 млрд. руб. <16>. -------------------------------- <15> Муравьева Н. А. Наши успехи // Социальное обеспечение. 1958. N 10. С. 6. <16> Контрольные цифры развития народного хозяйства СССР на 1959 - 1965 годы // Материалы XXI съезда КПСС. М.: Государственное издательство политической литературы, 1959. С. 179.

После упорядочения пенсионного обеспечения рабочих и служащих назрела необходимость ввести государственное пенсионное обеспечение и для членов колхозов. К 1965 г. размеры пенсий для своих стариков, инвалидов и сирот устанавливались каждым колхозом в отдельности, в зависимости от имеющихся у них собственных фондов. В начале 1960-х гг. НИИ труда провел выборочное обследование по колхозам нескольких областей РСФСР, в результате чего был выявлен большой разнобой в определении размеров пенсионных отчислений и размеров самого пенсионного обеспечения. Так, в Ульяновской области колхоз им. Куйбышева отчислял в фонд помощи престарелым и нетрудоспособным 3,16% валового дохода, колхоз им. Кирова - 2,51, колхоз "Россия" - 2,10, колхоз "Волга" - 1,30, колхоз "Советская Россия" - 3,10%. Однако более высокий размер отчислений не всегда соответствовал более высокому уровню пенсии. Например, в колхозе "Советская Россия" отчисляли в фонд помощи в 1,5 раза больше, а размер пенсии был в 1,8 меньше, чем в колхозе "Россия". Это объясняется тем, что в "Советской России" удельный вес престарелых в полтора раза выше, чем в колхозе "Россия" <17>. В ряде советских колхозов пенсионное обеспечение устанавливалось только для тех, кто не имел родственников. -------------------------------- <17> Мамонтова Т. О чем говорят цифры // Социальное обеспечение. 1965. N 11. С. 21 - 22.

Впервые о том, что "в пенсионном обеспечении колхозников у нас еще нет строго определенного порядка" и "созрели условия для того, чтобы ввести систему социального обеспечения тружеников колхозов", Н. С. Хрущев сказал 14 февраля 1964 г. в своей речи на Пленуме ЦК КПСС <18>. В это время темпы прироста национального дохода, по сравнению с 1950-ми гг., резко упали "до 4,4% в первой половине 60-х годов" <19>. По свидетельству А. И. Аджубея, "в 1962 году было объявлено о повышении цен на мясо и мясные продукты. Цена за килограмм мяса повысилась с 1 рубля 60 копеек до 2 рублей... В 1963 году начали ощущаться и перебои с хлебом" <20>. Именно в это время - время спада экономического развития - был разработан и принят Закон СССР "О пенсиях и пособиях членам колхозов" <21>. Социальные гарантии в виде государственного пенсионного обеспечения вместе с интенсификацией сельскохозяйственного производства, по мнению руководителей государства, должны были предотвратить дальнейшее ухудшение обеспечения страны сельскохозяйственной продукцией. -------------------------------- <18> Хрущев Н. С. Интенсификация производства - главное направление в развитии сельского хозяйства. Речь на пленуме ЦК КПСС 14.02.1964 // Правда. 1964. 15 февраля. <19> Шмелев Н., Попов В. На переломе: экономическая перестройка в СССР. М.: Новости, 1989. С. 53. <20> Аджубей А. И. Те десять лет. М.: Советская Россия, 1989. С. 284 - 285. <21> О пенсиях и пособиях членам колхозов // Правда. 1964. 16 июля.

С. Н. Хрущев сложившуюся ситуацию комментирует так: "Отец давно вынашивал вопрос об установлении пенсий колхозникам. Это был не только экономический, но и крупный политический шаг. Тем самым они приравнивались к рабочим, обретали равный со всеми социальный статус. Пенсии были невелики, но и на них средства отыскать было очень трудно" <22>. При этом С. Н. Хрущев подчеркивал озабоченность политических противников отца: "Брежнев и его "команда" нервничали. Ход их рассуждений, очевидно, был прост: "Хрущев, сделав доклад, опять свяжет свое имя с мероприятиями, обеспечивающими улучшение условий жизни многим людям. Это поднимет его популярность..." <23>. В конечном итоге эта проблема решилась сама собой: Закон "О пенсиях и пособиях членам колхозов" вступил в силу с 1 января 1965 г., т. е. уже после отставки Н. С. Хрущева, и этот факт позволил многим советским гражданам связать пенсионное обеспечение колхозников именно с личностью Л. И. Брежнева. -------------------------------- <22> Хрущев С. Н. Хрущев. М.: Вагриус, 2001. С. 69. <23> Там же. С. 69.

Закон "О пенсиях и пособиях членам колхозов" был принят Верховным Советом СССР 15 июля 1964 г. и опубликован в центральных и областных газетах на следующий день - 16 июля 1964 г. Проект Закона не публиковался. Предполагалось, что для покрытия расходов на выплату колхозных пенсий наряду со средствами из государственного бюджета <24> в Централизованный фонд колхозы будут отчислять ежегодно 3 - 4% от своих доходов, что должно составить уже в 1965 г. около 800 млн. руб. Однако плановые задания колхозами не выполнялись. По 48 краям и областям Российской Федерации в 1964 - 1965 гг. было отчислено на 20 - 30% меньше запланированного <25>. -------------------------------- <24> Хрущев Н. С. О мерах по выполнению Программы КПСС в области повышения благосостояния народа // Ленинское знамя. 1964. 15 июля. <25> ГУ Владимирской области "Государственный архив Владимирской области". Ф. 1-3789. Оп. 1. Д. 2714. Л. 63.

Нормы пенсионного обеспечения колхозников были ниже норм, предусмотренных Законом 1956 г.: пенсионный возраст для тружеников села был установлен на 5 лет выше возраста, предусмотренного для рабочих и служащих, пенсии по инвалидности третьей группы им не выплачивались. Минимальная колхозная пенсия по старости в 1965 г. равнялась 12 руб. в месяц (с 1971 г. увеличилась до 20 руб., а с 1978 года - до 28 руб.). Из-за отсутствия документов, подтверждавших стаж и зарплату, подавляющее большинство колхозников получали именно минимальные пенсии. Для сравнения: минимальная пенсия рабочих и служащих в 1960-х гг. составляла 30 руб., а в 1970-х гг. - 45 руб.; максимальная пенсия рабочих и служащих - 120 руб., максимальная пенсия колхозников - 102 руб., или те же 120 руб. минус 15% (120 x 15% = 18 руб.) за связь с сельским хозяйством. Новый Закон, без сомнения, дал возможность получать пенсии большему количеству колхозников, а многим - и в больших размерах. Например, в Брянской области до введения Закона средний размер пенсии в различных колхозах колебался от 2,4 руб. до 8,5 руб. (в среднем 4,9 руб.), после ввода Закона - от 11,4 руб. до 13,6 руб. (в среднем 12,7 руб.). Численность пенсионеров - от 10 до 75 человек (в среднем 34 человека на колхоз), после - от 73 до 342 (в среднем 176 человек) <26>. Эту же тенденцию подтверждает и Владимирская статистика: до принятия Закона колхозы из общественных средств выплачивали пенсии 4525 членам колхозов, после - 31487, при этом средний размер пенсий по области составил 12 руб. 71 коп. <27>. Через год после вступления в силу закона колхозные пенсии только в Российской Федерации были назначены трем с половиной миллионам человек <28>, а средний размер пенсии по Российской Федерации (впрочем, по всем видам пенсии, включая пенсии по инвалидности и за потерю кормильца) равнялся 12,6 руб. <29>. -------------------------------- <26> Мамонтова Т. О чем говорят цифры. С. 22. <27> ГУ Владимирской области "Государственный архив Владимирской области". Ф. 1-3789. Оп. 1. Д. 2714. Л. 58. <28> Бабкин В. Итоги года // Социальное обеспечение. 1966. N 1. С. 4. <29> ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Д. 3992. Л. 1.

Однако существовали и другие цифры. В своем выступлении 13 июля 1964 г. на сессии Верховного Совета СССР Н. С. Хрущев в качестве положительного примера приводил данные о пенсионном обеспечении престарелых колхозников в экономически сильных хозяйствах. Например, в колхозе "Ленинский луч" Звенигородского производственного управления пенсии устанавливались в размере от 10 до 30 руб. в месяц, а в колхозе "Коммунистический маяк" Ставропольского края - от 30 руб. и более <30>. Поэтому ряд итоговых цифр по вводу в действие Закона "О пенсиях и пособиях членам колхозов" в печати не публиковался. В докладной записке в адрес Совета Министров СССР "О ходе назначений пенсий членам колхозов" Министр социального обеспечения РСФСР Л. Лыкова обрисовала следующие проблемы: "В Оренбургской области, Краснодарском, Ставропольском краях, а также в ряде других областей до введения в действие Закона пенсии за счет средств колхозов назначались по старости мужчинам по достижении 60 лет, а женщинам - по достижении 55 лет. В экономически сильных колхозах размеры этих пенсий были выше не только минимальных размеров, но и пенсий, исчисленных по настоящему Закону из заработка" <31>. Поэтому часть престарелых жителей этих областей, не достигнув возраста, установленного Законом (т. е. мужчины в возрасте от 60 до 65 и женщины от 55 до 60 лет), лишилась пенсий, "только в Ставропольском крае таких лиц свыше 24 тысяч человек" <32>, а часть стала получать пенсии в уменьшенных размерах. -------------------------------- <30> Хрущев Н. С. О мерах по выполнению программы КПСС в области повышения благосостояния народа // Правда. 1964. 14 июля. <31> ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Д. 3992. Л. 2 - 3. <32> ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Д. 3992. Л. 3.

В целом Законы 1956 и 1964 гг. стали основой единой государственной пенсионной системы, в результате работы которой к концу существования Советского государства в пенсионном обеспечении возобладал принцип "всеобщности обеспечения", т. к. практически все категории советских граждан могли рассчитывать на пенсии по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца. Если в 1941 г. численность пенсионеров в СССР составляла 4 млн. <33>, то уже в 1957 г., через год после вступления в силу Закона 1956 г., их насчитывалось 18 млн. <34>, а к началу 1991 г. - 61,2 млн. человек (в РСФСР - 33,8) <35>. -------------------------------- <33> Народное хозяйство в СССР в 1980 году: Статистический ежегодник. М.: Финансы и статистика, 1981. С. 411. <34> Муравьева Н. А. Наши успехи // Социальное обеспечение. 1958. N 10. С. 6. <35> Народное хозяйство в СССР в 1990 году: Статистический ежегодник. М.: Финансы и статистика, 1991. С. 76.

------------------------------------------------------------------

Название документа