Демографическая политика и демографическая функция права социального обеспечения

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ <*>

Т. С. ГУСЕВА

Гусева Татьяна Сергеевна, доцент кафедры правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена исследованию влияния демографической политики на развитие российского законодательства о социальном обеспечении и систему отрасли права социального обеспечения.

Ключевые слова: социальное обеспечение, демографическая политика, законодательство, система права.

The article is devoted to the study of influence of demographical policy on development of the Russian legislation on social security and system of branch of law of social security.

Key words: social security, demographical policy, legislation, system of law.

Политика как деятельность государства, направленная на решение значимых для общества задач, взаимодействует с правом, определяя содержание правовых норм. В то же время право ограничивает деятельность государства в интересах личности и общества. Политика осуществляется государством как в правовых, так и в неправовых формах. При этом основные направления воздействия государства на общественные отношения осуществляются с помощью права, что позволяет сделать вывод о неразрывной связи функций права с функциями государства. Т. Н. Радько пишет, что "право осуществляет свои функции в соответствии с задачами государства, которое является политической силой, обеспечивающей нормальное функционирование права" <1>. В процессе развития государства изменяются его функции. Кризис в той или иной сфере общественных отношений заставляет государство реагировать на новые вызовы. Предпосылкой и условием актуализации определенной функции права выступают внешние факторы, заставляющие право действовать. -------------------------------- <1> Радько Т. Н. Методологические вопросы познания функций права. Волгоград, 1974. С. 93.

С 1992 г. в Российской Федерации наблюдается естественная убыль населения. Процесс уменьшения численности населения страны вследствие возрастания смертности и падения уровня рождаемости в России квалифицируется как демографическая катастрофа, свидетельствующая об угрозе депопуляции страны, что требует принятия адекватных мер со стороны государства. Согласно всем прогнозам, убыль населения России продолжится в обозримой перспективе. В частности, по среднему варианту прогноза ООН, к 2050 г. численность населения России сократится на 30% и составит 101,5 млн. человек. К таким же результатам пришел и Росстат. Современная демографическая ситуация свидетельствует о необходимости правового воздействия на процессы, происходящие в обществе, а без выраженной в праве государственной воли демографическую проблему не решить. Воздействие права социального обеспечения на демографические процессы - признанный факт в отраслевой науке, однако до настоящего времени потенциал этой отрасли права в решении демографической проблемы не востребован в полной мере. Одной из главных проблем развития Российской Федерации остается низкий уровень жизни и сильная дифференциация населения по доходам, задачей демографической политики является сокращение масштабов бедности и неравенства. В условиях рыночной экономики у государства есть два способа воздействия на уровень жизни: первый - регулирование доходов населения, второй - система социальной защиты населения. При невозможности обеспечить высокий доход от занятости в виде оплаты труда возрастает востребованность инструментов социального обеспечения. Социальное обеспечение является эффективным механизмом противодействия неравенству, поскольку выступает способом перераспределения ВВП путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов при наступлении социальных рисков для поддержания их полноценного социального статуса <2>. -------------------------------- <2> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 32.

Традиционно решение демографической проблемы предполагает три направления воздействия: 1) стимулирование рождаемости; 2) сокращение смертности и увеличение продолжительности жизни; 3) регулирование миграции. Развитие законодательства о социальном обеспечении позволяет утверждать, что в современных условиях демографическая функция права социального обеспечения, по сути, сведена к стимулированию реализации репродуктивных установок граждан. В этих целях введен материнский (семейный) капитал и пособия гражданам, имеющим детей, но ввиду отсутствия системной поддержки благосостояния семей с детьми предпринятые меры не дают ожидаемых результатов: несмотря на рост количества рождений в последние годы, темпы убыли населения не снижаются, что доказывает неэффективное воздействие на улучшение качества жизни и увеличение ее продолжительности. Права экономически активного населения на социальное обеспечение гарантированы системой социального страхования, которая обеспечивает возмещение утраченного заработка застрахованным гражданам при наступлении социальных рисков. Ведь, в отличие от государственного социального обеспечения, страховые механизмы позволяют соотносить выплаты с заработком застрахованного лица, а не ограничиваются удовлетворением жизненно необходимых потребностей. Социальное страхование, несмотря на имеющийся потенциал, апробированный за рубежом на протяжении десятилетий, в российской интерпретации функционирует крайне неэффективно. Замена единого социального налога взносами, непосредственно зачисляемыми в государственные внебюджетные фонды, не привела к совершенствованию страховых механизмов. Главным препятствием достижения цели возмещения утраченного заработка застрахованными лицами является ограничение базы для начисления страховых взносов предельной суммой, что в итоге приводит к разрушению связи между суммой заработной платы и размером страхового возмещения. Эффективная система социального страхования должна выражать согласованную волю сторон трудовых отношений (работников и работодателей). Однако состояние законодательства в этой области позволяет заявить, что интересы бизнес-сообщества (сокращение размера страховых платежей и, соответственно, уменьшение затрат на рабочую силу приводят к росту прибыли) доминируют в ущерб интересам застрахованных лиц (сокращение средств внебюджетных фондов в результате снижения размеров страховых платежей влечет снижение размеров пособий по временной нетрудоспособности для граждан, страховой стаж которых менее 6 месяцев; введение ограничений сроков выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае ухода за больным членом семьи; изменение порядка расчета среднего заработка при определении размера пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.). Негативно отражается на уровне социальной защиты и растущее число работников, не охваченных системой социального страхования, в случаях фактического осуществления трудовой деятельности без оформления трудовых правоотношений. На эффективность системы социального страхования оказывает влияние и распространение "серой" заработной платы, уровень которой составляет приблизительно 30%: страховые взносы уплачиваются не от всей суммы полученной работником оплаты за труд, а лишь от части, что приводит к снижению уровня социальных выплат при наступлении социальных рисков. Важную роль в улучшении демографической ситуации выполняет институт обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве <3>. Социальное обеспечение пострадавших на производстве минимизирует финансовые риски за счет пособий, страховых выплат, компенсаций, назначаемых и выплачиваемых при наступлении страховых случаев, и содействует скорейшему восстановлению трудоспособности за счет обеспечения доступа к медицинской помощи. М. Ю. Федорова отмечает, что социальное страхование выполняет функции не только компенсации социального риска, но и предупреждения неблагоприятных последствий рисковой ситуации, подчеркивая, что "состояние охраны труда и техники безопасности на предприятии наряду со степенью профессионального риска может служить основанием для установления скидок или надбавок к страховым тарифам" <4>. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". <4> Федорова М. Ю. Понятие социального страхования // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 38.

Учитывая тенденцию демографического старения населения России, пенсионеры составляют значительную долю среди граждан Российской Федерации, и в ближайшей перспективе она будет возрастать. Сокращение в составе рабочей силы пожилых мужчин и женщин ведет к увеличению затрат на цели пенсионного обеспечения и принятию мер по увеличению продолжительности трудовой жизни. Международное бюро труда определяет стратегию развития государств, отмечая, что "основная задача заключается в том, чтобы сформулировать в пенсионном законодательстве такие положения, которые позволяли бы людям прекратить свою трудовую деятельность в рациональном возрасте в экономическом и социальном отношении" <5>. Нередко в качестве способа адаптации пенсионной системы к демографическим изменениям рассматривают повышение пенсионного возраста. Для повышения пенсионного возраста практически во всех странах ОЭСР, в отличие от России, есть существенный демографический резерв: в большинстве из них ожидаемая продолжительность жизни при рождении для мужчин существенно превышает 70 лет, женщин - значительно выше 80 лет. В России же такого демографического резерва нет: продолжительность жизни составляет 62/74 года (соответственно). А в возрасте 65 лет ожидаемая продолжительность жизни в странах ОЭСР для мужчин составляет 15 - 18 лет, женщин - 18 - 22 года, тогда как в России - чуть выше 11 и 16 лет (соответственно). В то время как при ныне действующих возрастных границах (60 лет для мужчин и 55 лет - для женщин) период получения пенсии в нашей стране вполне адекватен западному: 14 лет и 23 года (соответственно мужчины и женщины) <6>. Эти данные позволяют сделать вывод, что в настоящее время повышение пенсионного возраста в России недопустимо, оно не согласуется с объективно существующими общественными отношениями. -------------------------------- <5> МБТ: Занятость и социальная защита в новом демографическом контексте. Женева, 2010. <6> Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса. Аналитический доклад. URL: http://www. minzdravsoc. ru/docs/mzsr/insurance/6 (дата обращения 03.01.2012).

Достойный уровень пенсионного обеспечения способен решить проблему повышения продолжительности жизни нетрудоспособных граждан. Ю. В. Васильева отмечает, что фактический размер трудовых пенсий за последние годы заметно возрос, а относительный размер, определяемый как доля прежнего заработка (коэффициент замещения), по-прежнему не отвечает международным нормам о 40 процентном замещении и даже демонстрирует тенденцию к снижению <7>. Эта тенденция вызвана изменением норм пенсионного законодательства о расчете размера пенсии. "Новые правила исчисления пенсии неверны по своей сути, они не отвечают в полной мере природе обязательного социального страхования (заложенному в ней принципу солидарности, необходимости перераспределения ресурсов в пользу наименее обеспеченных участников), а также связанной с этим технике финансирования системы" <8>. Разделяя приведенную точку зрения, необходимо отметить, что в российском законодательстве отсутствует задача достижения определенного уровня замещения прежних доходов, а запутанность и сложность правил расчета пенсии делают решение этой задачи практически невыполнимым. -------------------------------- <7> Васильева Ю. В. Уровень пенсионного обеспечения в обязательном социальном страховании: сравнение российских и международных норм // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ) / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2011. С. 658. <8> Васильева Ю. В. Указ. соч. С. 659.

Однако не только право реагирует на оперативные потребности общества, существует и обратная связь - влияние демографической функции права социального обеспечения на структуру отрасли. Воздействие демографической функции права проявляется в том, что в основу построения системы отрасли ложатся не только виды и формы социального обеспечения, но и субъектный критерий, который позволяет учесть особенности потребностей отдельных групп населения (семей с детьми, бедных, пенсионеров, работающих граждан) с целью создания благоприятных условий для демографического развития. Законодательство о социальном обеспечении семьи, матерей, отцов и детей является органичной частью системы законодательства о социальном обеспечении. Поддержка материнства и детства являлась непременной составляющей права социального обеспечения с момента признания его структурной самостоятельности. В. С. Андреев обосновал включение в предмет правового регулирования отрасли общественных отношений алиментарного характера, возникающих в связи с обеспечением матери и ребенка <9>. Это вполне согласовывалось с ограниченной трактовкой демографической функции права в советский период, сведением ее к охране материнства и детства. Сейчас воздействие права социального обеспечения на семьи с детьми наполняется новым содержанием, оно более не ограничено только стимулированием рождаемости. В новых социально-экономических условиях право социального обеспечения должно воздействовать на уровень жизни семей с детьми, учитывая принцип гендерного равенства, обеспечивать необходимый баланс между выполнением семейных обязанностей и работой, содействовать семьям, желающим завести детей. -------------------------------- <9> Андреев В. С. Понятие и система советского права социального обеспечения // Правоведение. 1969. N 5. С. 72.

Новые ориентиры влекут изменение институциональной структуры отрасли права (появление новых институтов, существенное обновление прежних). При этом усложняются существующие институты системы права социального обеспечения, которые уже сложились на момент актуализации демографической функции - пенсии, пособия, социальное обслуживание, государственная социальная помощь. К примеру, институт социального обслуживания, созданный в целях адаптации населения к последствиям социально-экономических преобразований, первоначально распространял действие на пожилых граждан и инвалидов, в последние годы обновился вследствие интенсивного развития социальных услуг, предоставляемых семье.

Название документа Вопрос: Проходил военную службу в вооруженных силах Республики Армения с 1993 по 2004 г. Один год принимал участие в боевых действиях. Учитывается ли указанная выслуга лет при назначении пенсии при увольнении из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе в льготном порядке, и на основании каких правовых актов? ("Право в Вооруженных Силах", 2012, N 12) Текст документа

Вопрос: Проходил военную службу в вооруженных силах Республики Армения с 1993 по 2004 г. Один год принимал участие в боевых действиях. Учитывается ли указанная выслуга лет при назначении пенсии при увольнении из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе в льготном порядке, и на основании каких правовых актов?

Ответ: Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" установлено, что в выслугу лет для назначения пенсий после увольнения со службы офицерам, прапорщикам, мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы и проходившим военную службу по контракту солдатам, матросам, сержантам и старшинам (далее - военнослужащие), лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы засчитываются, в частности, военная служба в вооруженных силах (армиях, войсках), органах безопасности, иных созданных в соответствии с законодательством воинских формированиях и служба в органах внутренних дел (полиции), Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы других государств - участников Содружества Независимых Государств и государств, не входящих в состав Содружества, с которыми Российской Федерацией либо бывшим Союзом ССР заключены договоры (соглашения) о социальном обеспечении, предусматривающие взаимный зачет в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (полиции), Государственной противопожарной службы их службы в других государствах (в том числе служба военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы этих государств при обстоятельствах, указанных в абз. 12 п. 1). В соответствии с Соглашением о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников Содружества Независимых Государств (заключено в г. Ташкенте 15 мая 1992 г.) пенсионное обеспечение и обязательное государственное страхование военнослужащих Вооруженных Сил государств - участников Содружества и других воинских формирований, созданных законодательными органами этих государств, Объединенных Вооруженных Сил Содружества, Вооруженных Сил и иных воинских формирований бывшего Союза ССР, а также пенсионное обеспечение семей этих военнослужащих осуществляются на условиях, по нормам и в порядке, которые установлены или будут установлены законодательством государств-участников, на территориях которых проживают указанные военнослужащие и их семьи; а до принятия этими государствами законодательных актов по данным вопросам - на условиях, по нормам и в порядке, которые установлены законодательством бывшего Союза ССР. При этом уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей, устанавливаемый законодательством государств-участников в соответствии с Соглашением о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 г., не может быть ниже уровня, установленного ранее законодательными и другими нормативными правовыми актами бывшего Союза ССР. В выслугу лет для назначения пенсий военнослужащим засчитывается служба (в том числе на льготных условиях) в вооруженных силах и других воинских формированиях, указанных в ст. 2 названного Соглашения, в порядке, установленном законодательством государств-участников, на территориях которых военнослужащие проходили службу. В то же время именно с порядком исчисления выслуги лет в льготном исчислении военнослужащим, ранее проходившим военную службу в вооруженных силах другого государства СНГ, возникает много вопросов. Экономический суд СНГ в решении от 20 января 2000 г. N 01-1/5-99 указал на существование разногласий, связанных, в частности, с вопросом о том, законодательство какого государства - места проживания военнослужащего (и, следовательно, назначения пенсии) либо места службы - должно применяться при льготном исчислении выслуги лет: 1) военнослужащим за период службы в Вооруженных Силах СССР на территориях бывших союзных республик и уволенным из Вооруженных Сил СССР; 2) военнослужащим, проходившим службу в другом государстве, переведенным для продолжения службы в вооруженные силы государства по новому месту жительства и уволенным из указанных вооруженных сил. При этом ставится вопрос о возможности применения законодательства государства-участника по месту службы военнослужащего (а именно Республики Казахстан), если оно устанавливает основание для льготного исчисления выслуги лет, которое не было предусмотрено законодательством бывшего Союза ССР, в период действия которого проходил службу военнослужащий. Суд отметил, что, закрепив в ст. 1 общий принцип пенсионного обеспечения военнослужащих на условиях, по нормам и в порядке, которые предусмотрены законодательством государства, на территории которого проживают военнослужащие, Соглашение в ст. 2 установило: "В выслугу лет для назначения пенсий военнослужащим засчитывается служба (в том числе на льготных условиях) в вооруженных силах и других воинских формированиях, указанных в статье 1 настоящего Соглашения, в порядке, установленном законодательством государств-участников, на территории которых военнослужащие проходили службу". Таким образом, Соглашение установило обязанность государства-участника, осуществляющего назначение военнослужащему пенсии, не только зачислять в выслугу лет его службу в другом государстве, но и применять при этом законодательство этого государства. Если же законодательство государства, в котором военнослужащий проходил службу, устанавливает льготный порядок исчисления выслуги лет за период службы в этом государстве, органы государства по месту жительства военнослужащего должны произвести соответствующее исчисление. На основании изложенного, руководствуясь п. п. 5 и 16 Положения об Экономическом суде Содружества Независимых Государств и п. п. 143 и 148 Регламента Экономического суда Содружества Независимых Государств, Экономический суд решил дать по запросу Совета министров обороны государств - участников Содружества следующее толкование применения ч. 1 ст. 2 Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г.: 1. При назначении государством - участником Соглашения от 15 мая 1992 г. пенсии военнослужащему его служба в другом государстве - участнике Соглашения засчитывается в выслугу лет, в том числе в льготном исчислении, на основании законодательства этого другого государства, принятого как до, так и после подписания Соглашения от 15 мая 1992 г. 2. Порядок исчисления выслуги лет, определенный ч. 1 ст. 2 Соглашения от 15 мая 1992 года, применяется к военнослужащим, проходившим службу на территориях других государств - участников Соглашения от 15 мая 1992 г., в том числе в период их вхождения в состав Союза ССР, и реализующим право на пенсионное обеспечение после принятия государством места службы соответствующего законодательства.

С. В.Шанхаев Кандидат юридических наук, капитан юстиции

Название документа