Правовая природа жилищных сертификатов

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЖИЛИЩНЫХ СЕРТИФИКАТОВ

А. Е. КАМЫШАНОВА

Камышанова А. Е., профессор кафедры гражданского права юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, профессор.

Право на жилище было и остается одним из наиболее важных социальных прав человека и гражданина. Часть вторая статьи 40 Конституции РФ 1993 года указывает, что приоритетными при приобретении жилья становятся исключительно рыночные способы, а не предоставление его государством или общественными организациями, а государство же и муниципальные образования лишь создают для этого необходимые условия <*>. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 24 декабря 1993 г.

Построение государства с рыночной экономикой предполагает появление новых механизмов, направленных на реализацию прав граждан, в том числе и в жилищной сфере. В связи с этим возникла необходимость в создании неизвестных ранее форм аккумулирования средств для жилищного строительства, которые позволили бы как обеспечить жильем инвесторов, так и снизить рисковые и инфляционные факторы. Жилищный сертификат как инвестиционная ценная бумага был учрежден именно в таковом качестве в 1994 г. <*> -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 7. Ст. 694.

Часть третья ст. 40 Конституции РФ содержит положение, в соответствие с которым малоимущим или иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. При этом также используются жилищные сертификаты. Так, Правительством РФ в 1995 году был учрежден новый вид ценной бумаги - жилищный сертификат - как именная необращаемая ценная бумага, с помощью которой жилище предоставлялось гражданам, лишившимся его вследствие чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 24. Ст. 2286; 2001. N 37. Ст. 3691.

Постановлением Правительства РФ 20 января 1998 г. была утверждена Федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты" в качестве основы для обеспечения жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, содержащихся за счет средств федерального бюджета, граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений, а также членов их семей <*>. В 1998 - 2000 годы в качестве эксперимента было решено предоставить аналогичные государственные жилищные сертификаты высвобождаемым работникам ликвидируемых организаций угольной промышленности, а с 2002 г. правовой режим указанного государственного жилищного сертификата применяется для обеспечения жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера <**>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 5. Ст. 615. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 37. Ст. 4633; 1999. N 36. Ст. 4411; 2000. N 18. Ст. 1989; 2002. N 34. Ст. 2378.

Сегодня законодательство устанавливает несколько различных правовых режимов жилищных сертификатов (инвестиционная ценная бумага, именная необращаемая ценная бумага, именное свидетельство), каждый из которых может рассматриваться в качестве способа реализации права на жилище. Осенью 2001 года Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы. В данной программе отмечается, что жилищный сертификат является наиболее эффективной формой исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем, а также отмечена необходимость совершенствования законодательства о жилищных сертификатах <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 43. Ст. 2536.

Различные по природе, признакам и процессу реализации документы именуются законодателем одинаковым термином - жилищный сертификат. Обозначение трех различных документов одним термином является недопустимым. Различающаяся природа жилищных сертификатов - отнесение или неотнесение их к числу ценных бумаг - имеет очень серьезные правовые последствия. Очевидно, что два из трех закрепленных законодательством сертификатов не относятся к числу ценных бумаг. В литературе же в целом природу жилищных сертификатов оценивали по-разному. Так, А. П. Сергеев относит жилищные сертификаты к товарным ценным бумагам, не указывая, однако, какой именно правовой режим жилищного сертификата он относит к ценным бумагам. Очевидно, в данном случае автор рассматривает жилищные сертификаты, введенные Указом Президента от 10.06.1994, в виде особого вида облигаций <*>. -------------------------------- <*> Сергеев А. П. Глава 9. Объекты гражданских прав. В кн.: Гражданское право. Учебник. Часть 1. Издание третье, переработанное и дополненное / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 1998. С. 219.

В. А. Лапач, анализируя жилищный сертификат в качестве ценной бумаги, характеризует его как документ, в котором отражаются требования к реальным активам. При этом, как и А. П. Сергеев, автор не рассматривает государственные жилищные сертификаты, выдаваемые в рамках реализации программы "Государственные жилищные сертификаты" гражданам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а потому его вывод о безусловном отнесении жилищного сертификата к числу ценных бумаг вполне обоснован <*>. -------------------------------- <*> Лапач В. А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. С. 416.

Многие ученые рассматривали различные виды сертификатов, не определяя в целом их правовую природу. А. В. Габов выделяет пять правовых режимов жилищных сертификатов, из которых в четырех он рассматривает сертификат в качестве ценной бумаги, а в пятом именует государственный жилищный сертификат ректа-бумагой <*>. -------------------------------- <*> Габов А. В. Жилищный сертификат в системе российских ценных бумаг // Жилищное право. 1999. N 1. С. 31.

Л. М. Пчелинцева придерживается позиции о двойственной природе жилищного сертификата и указывает, что государственные жилищные сертификаты, в отличие от жилищных сертификатов, имеют иную правовую природу <*>. Эту позицию поддерживает и Д. Потяркин <**>. -------------------------------- <*> Пчелинцева Л. М., Пчелинцев С. В. Программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы об обеспечении жильем отдельных категорий граждан: проблемы и перспективы // Жилищное право. 2002. N 1. С. 14. <**> Потяркин Д. Жилищный сертификат // Хозяйство и право. 2001. N 8. С. 44.

Г. Макаров, не анализируя правовую природу жилищных сертификатов, считает, что их можно подразделить на два вида: общедоступные (коммерческие) и льготные, рассматривая их по сути как виды правового явления одной природы <*>. -------------------------------- <*> Макаров Г. Законодательство о жилищных сертификатах // Хозяйство и право. 1999. N 10. С. 110.

Последняя позиция представляется спорной. Если различные нормативные правовые акты предусматривают разные режимы, документы должны именоваться по-разному. В случае одинаковой правовой природы жилищного сертификата как ценной бумаги и использования одного названия все они должны обладать свойствами оборотоспособности, публичной достоверности и относиться к числу ценных бумаг законом или в установленном им порядке. Жилищный сертификат, выпускаемый в соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г., является эмиссионной ценной бумагой, выпускаемой в документарной форме, и хотя относится данным Указом к числу облигаций, но по сути является самостоятельным видом ценной бумаги, поскольку, кроме права на получение индексированной номинальной стоимости как дополнительного способа осуществления прав по ценной бумаге, он предоставляет также право на получение в собственность жилого помещения, строительство или реконструкция которого осуществлялись за счет средств, полученных от эмиссии жилищных сертификатов. Исходя из этого, данный жилищный сертификат по экономическому содержанию может быть отнесен к числу инвестиционных ценных бумаг. Данный жилищный сертификат не получил широкого распространения на практике, однако эта форма реализации права на жилище является прогрессивной, более защищает права инвесторов в сравнении с распространенными сегодня договорами долевого участия в строительстве жилья, и необходимо принятие специального федерального закона, который бы четко определил правовой режим и механизм реализации особого вида ценной бумаги, сегодня именуемой жилищным сертификатом и выпускаемой на основании Указа Президента от 10 июля 1994 г. Второй вид сертификата - государственный жилищный сертификат, выдаваемый гражданам, чье жилье пострадало вследствие чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также гражданам - участникам ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и приравненным к ним категориям граждан. Данный сертификат законодательством признается именной необращаемой ценной бумагой, которая удостоверяет право владельца на внеочередное получение жилья в собственность из государственного или муниципального жилищного фонда или предоставляет право на приобретение жилья у граждан или юридических лиц, при этом оплата по договору будет осуществляться за счет средств федерального бюджета. Данный сертификат не является по совокупности признаков ценной бумагой, хотя и отнесен к ценным бумагам. По своей природе данный жилищный сертификат является документом, подтверждающим право гражданина и членов его семьи на получение в собственность или по договору социального найма жилого помещения, оплата стоимости которого осуществляется за счет средств федерального бюджета. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постановление Правительства РФ от 20.01.1998 N 71 "О федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 07.10.2004 N 522 "О некоторых вопросах по реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы". ------------------------------------------------------------------ Третий вид жилищного сертификата характеризуется тем, что он выдается участникам программы "Государственные жилищные сертификаты", гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, и высвобождаемым работникам ликвидируемых предприятий угольной промышленности, не является ценной бумагой и признается именным свидетельством, удостоверяющим право на получение субсидии для приобретения жилья за счет федерального бюджета. Данный государственный жилищный сертификат не является ценной бумагой, хотя он обладает многими ее признаками. Документы, предоставляющие право на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета или удостоверяющие право на получение безвозмездной субсидии для строительства или приобретения жилья за счет средств федерального бюджета, по своей природе являются письменными именными свидетельствами, подтверждающими обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, и не могут быть отнесены к ценным бумагам. Сегодня данные жилищные сертификаты имеют очень широкую сферу применения, и она будет постоянно расширяться в свете Федеральной программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Представляется правильным именовать данные документы жилищными сертификатами, которые не являются ценными бумагами и не могут быть передаваемы другим лицам. Поскольку наименование "жилищный сертификат" предлагается сохранить для государственных именных свидетельств, ценная бумага, введенная в оборот Указом Президента 10 июня 1994 года, должна именоваться иначе. Данная бумага имеет особую правовую природу, отличную от облигации. Вместе с тем она является инвестиционной ценной бумагой и одним из способов приобретения жилых помещений. Предлагается назвать данную ценную бумагу "ценная бумага особого рода". Необходимо также принятие Федерального закона "О ценных бумагах особого рода", который будет регулировать правовой режим особого вида эмиссионной ценной бумаги. Поскольку жилищные сертификаты также являются способом реализации конституционного права на жилище, но в данном случае жилище предоставляется за счет средств федерального бюджета, Жилищный кодекс должен предусматривать основные положения, касающиеся жилищных сертификатов, а подробное правовое регулирование может осуществляться на уровне других федеральных законов или подзаконных правовых актов.

------------------------------------------------------------------

Название документа