Пенсионное законодательство: состояние, проблемы, перспективы развития

ПЕНСИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

О. В. МАКАРОВ

Макаров О. В., кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются положения действующего законодательства, направленные на решение проблем пенсионного обеспечения различных категорий физических лиц. На основе осуществленного анализа выявлена значительная разница в подходах действующего законодательства к пенсионному обеспечению различных категорий граждан. Сформулированы предложения как по совершенствованию пенсионного законодательства, так и более общего характера, направленные на формирование и поддержание единого правового режима пенсионного обеспечения граждан.

Ключевые слова: пенсионное законодательство, трудовая пенсия и ее части, расширение частноправовых начал, стимулирование получателей пенсий.

Article discusses provisions of the legislation aimed at addressing the problems of pensions of the various categories of natural persons on the basis of the carried out analysis revealed significant differences in attitudes to pension's legislation of the various categories of citizens. Suggestions as to improve pension legislation and a more general nature, aimed at building and maintaining a unified legal regime for pension provision for citizens.

Современное пенсионное законодательство России в целях пенсионного обеспечения физических лиц применяет два метода: императивный метод регулирования общественных отношений, более присущий публичному праву, и диспозитивный метод регулирования соответствующих общественных отношений, более присущий частному праву. Статья 6 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ) <1> предусматривает, что финансовое обеспечение расходов на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению, включая организацию их доставки, производится за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению, установленных законом. Однако на самом деле это не так, поскольку финансовое обеспечение некоторых частей такого вида пенсий по государственному пенсионному обеспечению, как пенсия по старости (название, естественно, условно), осуществляется за счет иных источников. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 51. Ст. 4831; 2011. N 19. Ст. 2711.

Именно привлечение иных источников финансирования в целях пенсионного обеспечения физических лиц расширяет сферу частноправового регулирования общественных отношений, выдвигает проблему стимулирования физических и юридических лиц в области пенсионного обеспечения, формирования и поддержания единого правового режима пенсионного обеспечения и в конечном счете создания системы государственно-частного пенсионного обеспечения. Формирование единого правового режима пенсионного обеспечения граждан доказывается, в частности, появлением накопительной части трудовой пенсии: хотя по закону накопительная часть отнесена к некоторым видам пенсий, фактически она носит универсальный характер, поскольку выплачивается независимо от вида полагающейся по закону пенсии. В целях совершенствования пенсионного законодательства положениям о накопительной части трудовой пенсии необходимо придать общий характер путем вывода этих положений из Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ) <2> и включения в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ. Накопительный характер носит деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников соответствующих фондов. Явно дискриминационным характером и не соответствующим задачам формирования и поддержания единого правового режима пенсионного обеспечения граждан обладает группа правовых норм, исключающая возможность получения трудовой пенсии в полном объеме некоторыми категориями застрахованных лиц, несмотря на имеющийся у них необходимый пятилетний страховой стаж. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1. Ст. 3; 2010. N 52. Ст. 7002.

Действующий Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" по своему названию не соответствует реальному содержанию: если исходить из наименования Закона, то он должен регламентировать отношения, связанные с назначением и выплатой пенсий во взаимосвязи с трудовой деятельностью. Фактически же содержание Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ шире, поскольку он предусматривает установление и выплату не только собственно трудовых пенсий, но и иных пенсий, установление которых не связано с результатами трудовой деятельности обеспечиваемых пенсией лиц. В итоге всем видам трудовых пенсий характерен смешанный алиментно-накопительный характер. Алиментирование характерно для такой части трудовых пенсий, как их фиксированный базовый размер (фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости, фиксированный базовый размер трудовой пенсии по инвалидности и фиксированный базовый размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца). Справедливости ради следует заметить, что законодатель делает попытку увязать размер фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости с продолжительностью страхового стажа (п. п. 17 - 19 ст. 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ, вступающие в силу с 1 января 2015 г.). Таким образом устанавливается косвенная взаимосвязь фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости с результатами трудовой деятельности физических лиц. Но этого явно недостаточно, поскольку характеристика и содержание трудовой деятельности, ее результатов и лица, добившегося соответствующих результатов трудовой деятельности, гораздо более разнообразны. Можно привести такое сравнение: судья при определенных условиях имеет право на получение ежемесячного пожизненного содержания в полном размере, включая надбавку за ученую степень и ученое звание. Вряд ли справедливо специалиста, имеющего ученую степень и ученое звание, но не работавшего судьей, лишать права на получение соответствующих доплат в случае установления трудовой пенсии по старости или иных видов пенсий, известных российскому законодательству. Приведенный пример доказывает, какой большой и неоправданный разнобой в пенсионном обеспечении различных категорий лиц сложился в законодательстве к настоящему времени. Решение проблемы формирования и поддержания единого правового режима пенсионного обеспечения способно не только устранить сложившиеся противоречия и коллизии, но и сделать значительный шаг вперед на пути установления и защиты социальной справедливости. Представляется, что фиксированный размер предусмотренных законом трудовых пенсий должен устанавливаться в зависимости от совокупности количественных и качественных показателей трудовой деятельности и персональных качеств субъекта такой деятельности. Организационно оправданным и экономически обоснованным представляется придание процессу формирования размера трудовой пенсии накопительного характера путем установления взаимосвязи размера трудовой пенсии с денежными результатами трудовой деятельности. В настоящее время частноправовая часть пенсионного обеспечения физических лиц осуществляется с применением модели страховых правоотношений, что представляется недостаточным. Кроме модели страховых правоотношений для решения вопросов пенсионного обеспечения могут применяться модели наследственных правоотношений. В соответствии со ст. 1112 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в состав наследства входят принадлежащие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе имущественные права и обязанности. Далее ст. 1113 ГК РФ предусматривает, что наследство открывается смертью наследодателя. Объявление судом гражданина умершим влечет за собой те же правовые последствия, что и смерть гражданина. Казалось бы, ясные и не вызывающие сомнений правовые положения, находящиеся в полном соответствии с большинством доктринальных гражданско-правовых подходов <3>. -------------------------------- <3> См.: Синайский В. И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. С. 547; Тютрюмов И. М. Законы гражданские с разъяснениями правительствующего сената и комментариями русских юристов. М.: Статут, 2004. Книга третья. С. 203 - 209; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 468; Серебровский В. И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. М., 2003. С. 58 - 67; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Бек, 1993. Том 1. С. 123 - 124.

В. И. Серебровский высказывал сомнение в таком понимании наследства. Он писал: "Такая юридическая формула, не говоря уже о ее крайней абстрактности, нам представляется не соответствующей существу отношений, лежащих в основе института наследования в СССР" <4>. Обоснование неточности такого понимания наследства В. И. Серебровский видел, во-первых, в невозможности включения в наследственную массу обязанностей и долгов <5> и, во-вторых, в том, что по наследству переходят только наличные права, только права, существовавшие на момент смерти наследодателя, поэтому права, не принадлежавшие наследодателю при его жизни, а возникшие для наследников именно в силу его смерти, в состав наследства не включаются <6>. В качестве такого права В. И. Серебровский предлагал рассматривать право на страховую сумму по договору страхования жизни. -------------------------------- <4> Серебровский В. И. Указ. соч. С. 58. <5> Там же. С. 59. <6> Там же. С. 67.

Что касается мнения В. И. Серебровского о невозможности включения в наследственную массу обязанностей и долгов, то, видимо, оно является чуть ли не единственным в литературе. Если исходить из невозможности включения в состав наследства обязанностей и долгов, то придется признать прекращающее значение смерти гражданина, но только в отношении обязанностей и долгов, а не всего наследства. Вряд ли это верно по существу. Позиция достойных наследников, признающих за долгами наследодателя не только юридическое, но и моральное значение, соответствует представлениям о справедливом. Что же касается мнения В. И. Серебровского о невключении в состав наследства прав, возникающих именно в связи со смертью гражданина, и приводимого им примера с правом на страховую сумму, то они нуждаются в дальнейшем исследовании. В соответствии с п. 2 ст. 934 ГК РФ договор личного страхования заключается в пользу застрахованного лица или иного выгодоприобретателя. Если выгодоприобретатель в договоре не назван, то в качестве такового признаются наследники. Таким образом, право на получение страховой суммы, не существовавшее до наступления смерти наследодателя, включается, в сущности, в состав наследства и переходит в порядке наследования. Представляется, что закон (п. 2 ст. 934 ГК РФ) не случайно рассматривает наследников в качестве выгодоприобретателей, поскольку в основе возникающих гражданских правоотношений лежит один и тот же юридический факт - смерть гражданина. Современное законодательство предусматривает возможность существования объектов, на которые вещные и обязательственные права граждан, видимо, отсутствуют, но гражданину предоставляется право распорядиться этими объектами на случай своей смерти. Речь идет о средствах, учтенных на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии и находящихся либо в собственности негосударственных пенсионных фондов, либо в федеральной собственности (средства, учтенные в Пенсионном фонде РФ). В любом случае до наступления предусмотренных законом и договором пенсионных оснований гражданин не имеет права на получение накопительной части трудовой пенсии. Смерть гражданина может наступить до возникновения пенсионных оснований, когда у него нет каких-либо прав на назначение и получение накопительной части трудовой пенсии, либо после возникновения пенсионных оснований, когда право на назначение и получение накопительной части трудовой пенсии возникает. Согласно ст. 36.21 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" <7>, если смерть застрахованного лица наступила до назначения ему накопительной части трудовой пенсии или до перерасчета размера накопительной части трудовой пенсии с учетом дополнительных пенсионных накоплений, средства, учтенные на его пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии (за исключением средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на формирование накопительной части трудовой пенсии, включая доход от их инвестирования), выплачиваются правопреемникам, указанным в соответствующем заявлении застрахованного лица, поданном в фонд. В заявлении также устанавливается, в каких долях следует распределить указанные средства. При отсутствии указанного заявления средства, учтенные на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии и подлежащие выплате правопреемникам застрахованного лица, распределяются между ними в равных долях. В случае отсутствия у умершего застрахованного лица правопреемников средства, учтенные на его пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии, передаются фондом в Пенсионный фонд Российской Федерации. Выплата средств, учтенных на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии застрахованного лица, производится правопреемникам умершего застрахованного лица при условии обращения за указанной выплатой в фонд в течение шести месяцев со дня смерти застрахованного лица. По заявлению правопреемника, пропустившего данный срок, срок обращения за указанной выплатой может быть восстановлен в судебном порядке. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2071; 2010. N 31. Ст. 4196.

Согласно ст. 9 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ, если смерть застрахованного лица наступила до назначения ему накопительной части трудовой пенсии по старости или до перерасчета размера этой части указанной пенсии с учетом дополнительных пенсионных накоплений, средства, учтенные в специальной части его индивидуального лицевого счета (за исключением средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на формирование накопительной части трудовой пенсии, и дохода от их инвестирования), выплачиваются в установленном порядке лицам, указанным в п. 12 ст. 16 Федерального закона "О трудовых пенсиях Российской Федерации". При этом застрахованное лицо вправе в любое время посредством подачи соответствующего заявления в Пенсионный фонд Российской Федерации определить конкретных лиц из числа указанных в п. 12 ст. 16 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ или из числа других лиц, которым может быть произведена такая выплата, а также установить, в каких долях следует распределить между ними указанные выше средства. При отсутствии указанного заявления средства, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, подлежащие выплате родственникам застрахованного лица, распределяются между ними в равных долях. На основании ст. 16 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ в случае, предусмотренном п. 12 ст. 9 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", лицам, указанным в заявлении застрахованного лица о порядке распределения средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, производится выплата указанных средств. При отсутствии указанного заявления застрахованного лица выплата производится его родственникам, к числу которых относятся его дети, в том числе усыновленные, супруг, родители (усыновители), братья, сестры, дедушки, бабушки и внуки независимо от возраста и состояния трудоспособности, в следующей последовательности: - в первую очередь - детям, в том числе усыновленным, супругу и родителям (усыновителям); - во вторую очередь - братьям, сестрам, дедушкам, бабушкам и внукам. Выплата средств родственникам умершего кормильца одной очереди осуществляется в равных долях. Родственники второй очереди имеют право на получение средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета умершего кормильца, только при отсутствии родственников первой очереди. В случае отсутствия у застрахованного лица родственников, имеющих право на получение средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета умершего кормильца, эти средства учитываются в составе резерва Пенсионного фонда Российской Федерации по обязательному пенсионному страхованию, т. е., в сущности, наследуются государством. Несложно заметить, что в изложенных правовых нормах речь идет не о страховых отношениях, а о наследственных, хотя ссылки на положения части третьей Гражданского кодекса РФ отсутствуют. Формально в Законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" речь идет о выплатах правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионный накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета в качестве обязательного страхового обеспечения; одновременно Закон "О негосударственных пенсионных фондах" не рассматривает выплату средств, учтенных на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии в качестве страхового обеспечения. Насколько обоснована выявленная разница? Возникает вопрос об обоснованности изменения порядка наследования средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, в отличие от общего порядка наследования, установленного Гражданским кодексом РФ. Этот вопрос тем актуальнее, что в составе средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, могут находиться дополнительные страховые взносы гражданина и иных управомоченных лиц, право собственности на которые утрачено в связи с передачей дополнительных страховых взносов Пенсионному фонду РФ. Неясно, почему средства, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета (соответствующие страховые взносы), являются, в сущности, объектом наследования, а страховые взносы на обязательное пенсионное страхование - нет? Представляется, что объектом наследования в целях материального стимулирования работников, индивидуальных предпринимателей и иных лиц должны признаваться не только средства, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, но и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Неясен вопрос о правовой судьбе средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета (Пенсионный фонд РФ), и средств, учтенных на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии (негосударственные пенсионные фонды) в случае смерти застрахованного лица до назначения ему накопительной части трудовой пенсии по старости или до перерасчета размера этой части указанной пенсии. Означает ли это утрату правопреемниками права на получение накопленных средств? Представляется, что для окончательного разрешения и снятия этого вопроса в законе необходимо предусмотреть универсальный режим правопреемства в отношении всех накопленных пенсионных средств независимо от времени смерти застрахованного лица. Включение в состав наследства накопленных денежных средств, предназначенных для установления размера пенсий, решает следующие взаимосвязанные задачи: 1) стимулирует физических лиц к эффективной трудовой и иной социально полезной деятельности; 2) стимулирует физических лиц участвовать в накоплении денежных средств, влияющих на размер пенсий, своими средствами; 3) стимулирует будущих получателей пенсий к воздействию на лиц, обязанных уплачивать страховые взносы.

------------------------------------------------------------------

Название документа