Проблемы институционализации правозащитных рисков в современной конституционно-правовой науке России

ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ПРАВОЗАЩИТНЫХ РИСКОВ В СОВРЕМЕННОЙ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ НАУКЕ РОССИИ <*>

А. Е. НОВИКОВА

-------------------------------- <*> Novikova A. E. Problems of institutionalization of human rights risks in contemporary constitutional-law science of Russia.

Новикова Алевтина Евгеньевна, ассистент кафедры международного права и государствоведения ГОУ ВПО "Белгородский государственный университет", кандидат юридических наук.

По мнению автора, при том комплексе проблем, с которыми сталкивается человек при защите своих прав, их решение будет эффективным при обращении к теоретическим разработкам, своевременной правотворческой деятельности и успешному практическому опыту.

Ключевые слова: правозащитный иск, права и свободы граждан, омбудсменовская схема.

According to the author, a complex of problems which the person faces at protection of the rights, their decision will be effective at the reference to theoretical workings out, timely law-making to activity and successful practical experience.

Key words: the remedial claim, the rights and freedom of citizens, ombudsman scheme.

Проблема прав человека относится к числу вечных тем. Она постоянно находится в фокусе интересов ученых, представителей государственной власти, правозащитных организаций, российской и международной общественности. Для нашего государства проблема прав человека является особенно острой, так как в недалеком прошлом даже сама постановка вопроса в этой сфере считалась неактуальной, а "проявление настойчивости здесь и тем более критика властей рассматривались как противоправная деятельность со всеми вытекающими последствиями" <1>. Показательным является и то, что понятие "правозащитник" было нарицательным. -------------------------------- <1> Шейнин Х. Б. Защита прав человека в Конституционном Суде Российской Федерации // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сб-к мат-лов Всерос. науч.-практич. конф-и (12 мая 2003 г.) / Под ред. В. Н. Лопатина. СПб., 2003. С. 32.

Ситуация начала меняться в сторону построения человекоориентированного государства с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации <2>. Базовый Закон Российского государства выразил приоритетное значение прав и свобод человека и гражданина формулой: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их соблюдение и защита - обязанность государства (ст. 2). -------------------------------- <2> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // Российская газета. 25.12.1993; 21.01.2009.

Анализ норм Конституции Российской Федерации позволил выделить два уровня защиты прав и свобод человека: национальный (внутригосударственный) и международный. Международный уровень защиты прав человека опосредован через конституционное положение о том, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ч. 4 ст. 15). В качестве субъектов международной правозащитной деятельности выступают межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, а также международные межправительственные и неправительственные организации универсального (например, Организация Объединенных Наций) и регионального уровня (например, Европейский суд по правам человека, Комиссия по правам человека СНГ и др.). Национальная защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется на федеральном (п. "в" ст. 71 Конституции РФ) и региональном уровне (п. "б" ст. 72 Конституции РФ). На наш взгляд, комплектность национальной правозащитной системы также следует связывать с включением в нее органов местного самоуправления <3>. К тому же законодательство подтверждает, что они обладают достаточным потенциалом в рассматриваемой сфере. -------------------------------- <3> См., напр.: Мархгейм М. В. Муниципальные инвестиции в правозащитную деятельность // Инновационные и традиционные механизмы повышения эффективности муниципальной реформы: федеральные стандарты и региональный опыт: Мат-лы науч.-практич. конф-и (29 апреля 2008 г., Белгород). Ассоциация "Совет муниципальных образований Белгородской области", ГУ "Институт региональной политики и законодательства" / Общ. ред. Т. А. Бочарова, А. Н. Нифанова. Белгород: Белгор. обл. типография, 2008. С. 61 - 65; Новикова А. Е. Муниципально-региональная стратегия учреждения института Уполномоченного по правам человека в Белгородской области // Инновационные и традиционные механизмы повышения эффективности муниципальной реформы: федеральные стандарты и региональный опыт: Мат-лы науч.-практич. конф-и (29 апреля 2008 г., Белгород). Ассоциация "Совет муниципальных образований Белгородской области", ГУ "Институт региональной политики и законодательства" / Общ. ред. Т. А. Бочарова, А. Н. Нифанова. Белгород: Белгор. обл. типография, 2008. С. 75 - 79.

Подчеркнем, что защита прав человека - это всегда совокупность мер, направленных на пресечение правонарушения и восстановление нарушенных прав. Но результаты защиты сегодня во многом уязвимы, так как на них влияют различные факторы, в том числе и неопределенность. Следствием последней выступает риск. Он представляет собой конструктивную стадию неопределенности, которая понята, в известной мере просчитана и служит основанием для какого-то действия. Именно поэтому в науке довольно распространенным является определение риска через неопределенность: - риск - потенциальная, численно измеримая возможность потери; - риск - шанс неблагоприятного исхода, опасность, угроза потерь и повреждений; - риск - вероятность потери ценностей в результате деятельности, если обстановка и условия проведения деятельности будут меняться в направлении, отличном от предусмотренного <4>. -------------------------------- <4> Сокол П. В. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (постатейный). М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006.

Для того чтобы свести существующие в правозащитной сфере риски к минимуму и сделать механизм защиты прав человека более эффективным, нами было предложено ввести в научный оборот понятие "правозащитные риски" <5>. На наш взгляд, приведенное понятие в перспективе может стать основанием для дальнейших теоретических разработок и выделения в рамках конституционного права отдельного института, посвященного правозащитным рискам. -------------------------------- <5> "Правозащитные риски представляют собой деятельность соответствующих субъектов защиты прав и свобод человека и гражданина, в процессе которой преодолевается неопределенность ситуации и имеется возможность не только оценить вероятность достижения поставленной правозащитной цели, но и просчитать наиболее оптимальный путь ее достижения". См.: Новикова А. Е. Правозащитные риски: понятие, сущность и перспективы конституционно-правовой институционализации // Материалы II Международной научно-практической конференции "Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития" (12 - 13 октября 2007 г.). Ростов-на-Дону, 2007. С. 54 - 56.

В целях настоящего исследования приведем ряд существующих практических проблем, которые демонстрируют наличие правозащитных рисков и указывают на необходимость поиска путей их разрешения. Итак, за последние 10 - 15 лет приняты правовые акты, отвечающие произошедшим преобразованиям во всех сферах государственных и общественных отношений в России. Однако обновленные публичные и гражданские институты в обозначенном периоде развивались настолько быстро, что нормативные акты, закрепляющие их статус, нуждались в редакции, иногда даже кардинального толка. Сказанное также касается основных законов о российских правозащитных институтах. Вносимые изменения порождают пробел в информировании населения о возможностях защиты своих прав. Следствием такой ситуации является неопределенность в достижении правозащитного результата, так как фактически человек не знает, в какую структуру ему обратиться за помощью. Следующий блок проблем, которые также, к сожалению, "порождают" риск недостижения положительного правозащитного результата, связан с тем, что признанные и закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина в должной мере не обеспечены государством. Так, неблагополучная ситуация сложилась с реализацией прав социально незащищенных категорий граждан. Например, нередко издаются нормативные правовые акты, ущемляющие права ветеранов, инвалидов и лиц пенсионного возраста и других категорий <6>. -------------------------------- <6> Определение Верховного Суда РФ от 15 февраля 2006 г. N 46-Г06-1; Определение Верховного Суда РФ от 15 февраля 2006 г. N 45-Г05-35; Определение Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. N 83-Г05-15; Определение Верховного Суда РФ от 4 октября 2006 г. N 56-Г06-28; Определение Верховного Суда РФ от 31 мая 2006 г. N 78-Г06-15. URL: http://www. consultant. ru.

Приведем еще ряд типичных нарушений норм права, которые не являются одноразовыми, но приводят и к нарушениям прав граждан, и затем к неопределенности результата их защиты. Не сокращается количество нарушений норм права в административной деятельности должностных лиц: миллионы граждан ежегодно подвергаются административным санкциям, при этом распространены случаи незаконных административных задержаний, наложения штрафов и иных взысканий. Остается неблагополучным положение в сфере соблюдения прав человека в уголовном судопроизводстве: не сокращается число незаконных арестов и задержаний граждан, а также иных нарушений прав участников уголовного процесса. Распространена незаконная практика укрытия от учета и регистрации преступлений путем как прямого отказа в приеме заявлений о преступлениях, в их регистрации, так и принятия незаконных процессуальных решений о прекращении уголовных дел либо об отказе в их возбуждении. Отметим, что порой даже деятельность, направленная на учреждение правозащитных институтов, также становится причиной появления у граждан правозащитных рисков. В этой связи укажем, что одна из основных закономерностей развития правового государства - это динамичная дифференциация, структурирование правоохранительных и правозащитных органов в соответствии с актуализацией потребностей обеспечения законности в различных сферах правовых отношений. Между тем процесс выстраивания органов судебных и внесудебных институтов защиты прав и свобод человека и гражданина протекает не вполне последовательно, а порой и противоречиво. Так, создание конституционных и уставных судов предусмотрено в конституциях и уставах только 44 субъектов Федерации, но реально они созданы и функционируют всего в 21 <7>. Медленный и неэффективный процесс становления конституционной юстиции не способствует созданию надлежащих организационных и правовых предпосылок для защиты прав граждан, нарушаемых при принятии законов и иных нормативных правовых актов в субъектах Федерации. -------------------------------- <7> URL: http://ru. wikipedia. org.

В 2004 г. предполагалось начать формирование системы административных судов. В планах было создание 500 межрайонных административных судов первой инстанции, 21 окружного суда кассационной инстанции и Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ <8>. Однако до сих пор не приняты законодательные акты, которые урегулировали бы соответствующие отношения. -------------------------------- <8> Шейнин Х. Б. Указ. соч. С. 34.

Несмотря на то что Российская Федерация присоединилась к опыту учреждения института омбудсмена, этот процесс в регионах не получил должного активного проведения в жизнь. Отметим, что комплектность национальной внесудебной системы защиты прав человека в России мы связываем именно с учреждением должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предложил субъектам Российской Федерации не императивное, а потенциальное введение такого института. Им определено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации должность Уполномоченного по правам человека "может учреждаться". Финансирование такой деятельности осуществляется из средств субъекта Российской Федерации. В настоящее время законы об уполномоченных по правам человека приняты в 49 субъектах Российской Федерации <9>, а в остальных омбудсменовская идея не получила поддержки. Наиболее явное отторжение института Уполномоченного по правам человека произошло в Архангельской области: он был упразднен через 8 месяцев. Все попытки депутатов восстановить этот институт были блокированы. В Хабаровском крае и Мурманской области главы администраций реализовали свое право вето в отношении законов об уполномоченных по правам человека <10>. -------------------------------- <9> URL: http://www. ombudsman. gov. ru. <10> Сунгуров А. Правозащитные организации и структуры в России: состояние и перспективы развития // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные по правам человека / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2001. С. 17.

Таким образом, население отдельных российских регионов фактически лишено предусмотренного законодательно правозащитного института в субъекте Федерации. Считаем, что подобное положение вещей не соответствует имиджу Российской Федерации. Как представляется, соответствующие субъекты и муниципальные образования, расположенные на их территории, готовы инициативно, а не через механизм вменения достойно и комплексно присоединиться к сложившемуся процессу развития института Уполномоченного по правам человека, а по ряду позиций и возглавить его. Единицы муниципальных образований в России задействованы в омбудсменовской схеме защиты прав человека через учреждение специализированного (г. Волгодонск Ростовской области) или через общественные приемные регионального уполномоченного. Поэтому у муниципальных образований тех субъектов, где должности уполномоченного еще отсутствуют, имеются все возможности стать первыми в России учредившими классическую модель омбудсменовской службы. С одной стороны, это позволит подготовить наиболее приемлемую именно для субъекта версию Уполномоченного по правам человека, с другой - создать дополнительный правозащитный механизм, соответствующий амбициозным задачам формирования эффективного взаимодействия государственного и муниципального уровней власти, в том числе в целях развития здорового гражданского общества. Полагаем, что своевременное решение всего комплекса правотворческих и организационных вопросов функционирования судебных и внесудебных правозащитных инстанций способствовало бы снятию напряженности в правозащитном секторе России, повысило степень защищенности прав и свобод человека и гражданина, а также снизило уровень правозащитных рисков. Отметим, что за короткий период многократно преобразовывались органы обеспечения безопасности, внутренних дел, таможенной службы. Определенным структурным изменениям подвергнута прокуратура России. В этой связи считаем, что по мере увеличения масштабов и интенсивности развития отдельных сфер правовых отношений государство должно принимать своевременные и адекватные меры по их регулированию, выстраивать организационные структуры, направлять эти процессы в позитивное русло, в соответствии с целями политического и социально-экономического развития, защиты прав граждан. Сложно и противоречиво происходит процесс воссоздания на новой основе объективно востребованных органов государственного управления, контроля и надзора в сфере земельных, миграционных и иных отношений, по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности и т. д. Один из парадоксов современного социального и государственного развития - игнорирование или забвение важности такой функции государства и гражданского общества, как разъяснение принимаемых законов и других нормативных правовых актов <11>. Однако среди задач, выполнение которых формирует правовое государство и законопослушное гражданское общество, указанная относится к числу наиболее важных. -------------------------------- <11> Шейнин Х. Б. Указ. соч. С. 34.

Между тем обозначенная задача не определена ни для одного государственного органа, в том числе постоянно контролирующего на законодательной основе законность правоприменения как в целом в обществе, так и в отдельных его сферах. Если же в некоторых случаях это и происходит, то такая регламентация имеет общий, неопределенный, в значительной мере декларативный характер. Как правило, должным образом не определяются соответствующая задача и функция того или иного органа, а тем более полномочия и правовые средства их реализации в интересах формирования, развития и корректировки правосознания, стереотипов правопослушного поведения. При этом, полагаем, цели праворазъяснения должны достигаться как специально, например, при приеме граждан должностными лицами в связи с подачей заявлений, жалоб, так и при разъяснении гражданам надлежащих адресатов обращения в связи с возникшими у них вопросами и потребностями в защите их прав и свобод. В целом полагаем, что реализация задачи по разъяснению принимаемых законов и других нормативных правовых актов может быть обеспечена только на комплексной основе: при объединении усилий публичных структур и институтов гражданского общества. Решение этой задачи во многом будет способствовать сокращению правовой неграмотности населения и повышению результативности правозащитной деятельности. Перечисленный комплекс проблем, с которыми сталкивается человек при защите своих прав, можно сказать, на протяжении последнего времени остается постоянным. На наш взгляд, их решение будет эффективным при обращении к теоретическим разработкам, своевременной правотворческой деятельности и успешному практическому опыту. Полагаем, что ключевое место в разрешении сложившейся ситуации все-таки должны занять научные и теоретические разработки. В этой связи считаем, что концепция правозащитных рисков как никогда нуждается в институционализации в рамках конституционного права России. Нам представляется, что каждый элемент концепции правозащитных рисков (например, конституционные характеристики правозащитных рисков и их сущностные особенности; императивы государственной политики России, современные механизмы минимизации правозащитных рисков) способен на первичном уровне заложить фундамент решения существующих практических проблем в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

------------------------------------------------------------------

Название документа