Бюджетное законодательство и льготы военнослужащим: некоторые аспекты взаимодействия

БЮДЖЕТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЛЬГОТЫ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ: НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Ю. А. КРОХИНА

Крохина Ю. А., доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

В последнее время одним из наиболее актуальных вопросов является финансирование из средств бюджетов социальных льгот. Обеспечение социально значимых выплат из бюджетных средств обусловлено наличием у государства социальной функции и, как следствие, принципом социальной направленности финансовой деятельности. Социальная направленность финансовой деятельности Российской Федерации обусловлена ст. 7 Конституции Российской Федерации. Согласно закрепленной в ней конституционной норме Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В этой связи Конституционным Судом Российской Федерации отмечалось, что в силу статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации государство обязано регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, что, в частности, требует от федерального законодателя использования эффективных правовых механизмов защиты этих прав <*>. Следуя нормам конституционного права, бюджетное законодательство должно создавать финансовые гарантии по реализации государством социальной политики. -------------------------------- <*> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О.

Вместе с тем отсутствие в последнее время у государства реальных финансовых возможностей повлекло внедрение в практику приостановления действия социальных льгот, гарантированных Конституцией Российской Федерации и установленных федеральными законами. Приостановление действия норм федеральных законов, устанавливающих различные льготы и компенсации, осуществляется ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Подобная практика правового регулирования стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, правовые позиции которого относительно соотношения бюджетного законодательства и финансирования социальных льгот нашли отражение в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним". Не вызывает сомнения значимость правовых позиций Конституционного Суда РФ для финансово-правового регулирования, что одновременно предъявляет повышенные требования к содержанию его постановлений и определений. Не отрицая правильности вывода, изложенного в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним", к сожалению, не со всеми позициями, изложенными Судом, возможно согласиться; отдельные позиции Суда по рассматриваемым вопросам возможно обосновать иными аргументами. Конституция Российской Федерации закрепляет права и свободы граждан, соответствующие международным актам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере. Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11) отмечено, что наличие надлежащего жилья входит составной частью в достойный жизненный уровень человека. Названные положения нашли отражение и в Конституции Российской Федерации, которой предусмотрено, что каждый имеет право на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законами нормами (ст. 40). Конституционное право на жилище означает гарантированность для каждого гражданина Российской Федерации возможности быть обеспеченным постоянным жильем. Это право также предполагает юридическую возможность постоянного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда, неприкосновенность этого жилища, свободу выбора места жительства, недопущение произвольного лишения жилища, а также возможность улучшения жилищных условий. Относительно военнослужащих последнее положение реализуется посредством бесплатного представления или приобретения другого жилища на льготных условиях. Право на жилище является одним из важнейших социально-экономических прав и входит в состав конституционно-правового статуса гражданина в целом и военнослужащего в частности. Гарантии жилищных прав военнослужащих обусловлены особым правовым статусом этих лиц, который установлен Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О статусе военнослужащих", Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", иными нормативными правовыми актами. Особый характер обязанностей военнослужащих должен компенсироваться со стороны государства предоставлением льгот и привилегий, имеющих реальную финансовую обеспеченность. Компенсации предназначены для обеспечения восполнения военнослужащим каких-либо непредвиденных затрат, в том числе и материального характера. Подобная позиция выработана Конституционным Судом Российской Федерации, в Постановлении которого от 26 декабря 2002 г. <*> отмечено, что "военная и аналогичная ей служба представляет особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляется в публичных интересах. Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Обязанности, возлагаемые на лиц, несущих военную и аналогичную службу, предполагают необходимость выполнения ими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, что влечет конституционную обязанность государства гарантировать им материальное обеспечение и компенсации...". -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2002 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" в связи с жалобой гражданина М. А. Будынина".

Военнослужащие относятся к категории граждан Российской Федерации, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Этому праву военнослужащих соответствуют обязанности государства, в том числе и в лице органов местного самоуправления, направленные на предоставление военнослужащим жилых помещений и определение льготных условий пользования этими помещениями. Относительно военнослужащих конституционное право на жилище закрепляется Федеральным законом "О статусе военнослужащих", статья 15 которого гарантирует военнослужащим предоставление жилья из государственного и других жилищных фондов, в том числе и после увольнения с военной службы. Названная норма подчеркивает отнесение военнослужащих к числу лиц, находящихся под особой защитой государства и имеющих право на бесплатное получение жилья по нормам и в порядке, которые установлены действующим законодательством. Финансовой гарантией реализации конституционного права на жилище выступают денежные средства федерального бюджета, что и должно находить юридическое оформление в ежегодно принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Приобретение жилья для военнослужащих за счет средств федерального бюджета, частичная компенсация оплаты содержания и ремонта жилища и коммунальных услуг является реализацией конституционного принципа доступности жилья, восстановления социально оправданного соотношения доходов граждан стоимости строительства и приобретения жилья. В подобной ситуации предоставление военнослужащим жилья по договору социального найма является объективно необходимым. Социальная направленность финансовой деятельности государства детализируется в соответствующем отраслевом законодательстве, ориентирована на все субъекты и проявляется в нескольких аспектах, в числе которых материальная поддержка за счет бюджетных средств лиц, выполняющих профессиональные обязанности перед государством; государственное регулирование минимальной бюджетной обеспеченности и гарантирование местным бюджетам минимального размера. Таким образом, положения п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", обязывающие органы местного самоуправления предоставлять гражданам, уволенным с военной службы, жилые помещения или выплачивать за счет средств федерального бюджета денежные компенсации, отражают проявление конституционного принципа социальной направленности российского государства как в конституционно-правовом статусе гражданина и военнослужащего в частности, так и в конституционно-правовом статусе местного самоуправления. Затраты, произведенные органами местного самоуправления на реализацию соответствующих положений пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", компенсируются местным бюджетам из федерального бюджета в порядке бюджетного регулирования. Конституция Российской Федерации предусматривает установление механизма реализации ст. 40 посредством принятия федеральных законов, но при этом не оговаривает условий реализации права граждан на жилище. Принятый в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (ст. 15) не признает основанием к отказу в реализации военнослужащими права на жилище приостановление законом о федеральном бюджете действия льгот, ранее установленных иными федеральными законами. Военнослужащие, имеющие общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы приобретают гарантированную государством возможность (субъективное право) на обеспечение органами местного самоуправления жилыми помещениями или на соответствующую денежную компенсацию за счет средств федерального бюджета. Эта возможность (субъективное право) возникает с момента принятия на учет и по их требованию должна быть реализована в сроки, установленные Федеральным законом "О статусе военнослужащих". Конституция Российской Федерации и названный Федеральный закон не связывают осуществление этого права с какими-либо обстоятельствами (в том числе с недостаточностью у государства денежных средств), кроме правового статуса военнослужащего и нуждаемости в жилом помещении. Согласно пункту 2 статьи 180 и пункту 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о бюджете на очередной финансовый год могут быть отменены или приостановлены законодательные акты (статьи, отдельные пункты статей, подпункты, абзацы) в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Следовательно, правовые акты, реализация которых влечет расходование бюджетных средств, могут применяться только в случае включения соответствующих расходов в закон о бюджете. Системное истолкование названных норм позволяет сделать вывод, что единственным условием, при наличии которого субъект права законодательной инициативы получает возможность отменять или приостанавливать действие правовых актов на очередной финансовый год, выступает невключение в бюджет суммы денежных средств, необходимой для выполнения иного законодательного акта. При этом каких-либо объективных критериев, позволяющих Правительству Российской Федерации при составлении проекта федерального закона о бюджете или Государственной Думе при рассмотрении и утверждении этого закона исключать из состава бюджетных расходов ранее принятые государством финансовые обязательства, бюджетное законодательство не содержит. Напротив, статья 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации предписывает составлять проекты бюджетов с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации. По замыслу законодателя, изложенному в статье 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации (норме более общего предназначения, чем ст. 83 и ст. 180 БК РФ), закон о бюджете на очередной финансовый год должен основываться на ранее принятых нормах (правовых актах). В этой связи реализация конституционной гарантии права на жилище, осуществляемая в том числе и посредством принятия Федерального закона "О статусе военнослужащих", порождает у государства бюджетные обязательства, которые должны быть предусмотрены в законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. По своей сущности бюджетное законодательство, регулирующее порядок составления проекта бюджета, утверждения проекта закона о бюджете и исполнение закона о бюджете, - процессуальное, реализующее материальные нормы, содержащиеся в том числе и в иных федеральных законах. Основанием для составления расходной части федерального бюджета являются юридические факты в виде функций, целей и задач государства, конкретизированные в нормативных правовых актах. В этом аспекте федеральный закон о федеральном бюджете по отношению к ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" может рассматриваться в качестве правореализующего акта и должен ему соответствовать. Следовательно, в процессе составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство Российской Федерации обязано обеспечивать денежными средствами государственные гарантии, закрепленные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. Федеральный закон о федеральном бюджете является основным финансовым планом государства на соответствующий финансовый год (в Российской Федерации финансовый год совпадает с календарным). При всей важности федерального бюджета необходимо учитывать, что юридическая сила ему придается посредством оформления в виде федерального закона, что и объясняет его местоположение и системные связи в иерархии нормативных правовых актов. Тем самым закон о бюджете выражает государственную волю только относительно аккумулирования, использования и распределения государственных денежных средств; правовое содержание закона о бюджете основывается на других нормативных правовых актах, изданных (принятых) компетентными субъектами до принятия закона о бюджете. Среди правовых актов, принятых в течение финансового года и содержащих вопросы финансирования за счет средств федерального бюджета в текущем году, закон о бюджете имеет своего рода приоритет, заключающийся в наличии правового режима иммунитета (ст. 239 БК РФ, вопрос о конституционности которой выходит за рамки данного заключения). Но даже и в этом случае новые расходные обязательства государства должны быть учтены Правительством Российской Федерации при составлении проекта закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Относительно расходных обязательств государства, основанных на нормах Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, принятых до вступления в действие закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, необходимо отметить, что при всей политической, социальной и экономической важности федерального бюджета закон о нем не обладает и не может обладать приоритетом. Согласно статье 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом. Следовательно, по общему правилу нормы федерального закона о бюджете не имеют обратной силы. В отдельных случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации или федеральным законом, нормы федерального закона о бюджете могут быть применены к событиям, имевшим место до официального вступления этого федерального закона в силу. Однако названная оговорка может быть истолкована только в системной взаимосвязи с положениями ст. 55 Конституции Российской Федерации. Согласно части 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Приостановление ст. 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", ст. 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" действия абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части выплаты за счет средств федерального бюджета денежной компенсации гражданам, уволенным с военной службы, при невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок, означает неприменение названных положений в течение календарного года. Приостановление федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год действия абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не может расцениваться как временное ограничение субъективных прав, не затрагивающих конституционно-правового статуса военнослужащих. Во-первых, понимание приостановления соответствующих норм Федерального закона "О статусе военнослужащих" в качестве временной меры, которая затем будет отменена и за счет средств федерального бюджета следующего года будут произведены необходимые выплаты, противоречит сущности ч. 3 ст. 40 Конституции. Обязанность государства обеспечить жильем военнослужащих, имеющих на то право, должна быть исполнена немедленно либо в разумный срок, который и оговорен в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Иное понимание означало бы появление очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, что противоречит сущности конституционной гарантии по обеспечению отдельных категорий граждан жилыми помещениями. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "О статусе военнослужащих" не связывают право военнослужащих на жилище с какими-либо обстоятельствами, кроме правового статуса лица и нуждаемости в улучшении жилищных условий. Понимание приостановления соответствующих норм Федерального закона "О статусе военнослужащих" в качестве временной меры может привести к тому, что вряд ли все военнослужащие, нуждающиеся в жилых помещениях, смогут реализовать конституционное право на жилище при жизни, а смысл ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации заключается в необходимости реального обеспечения отдельных категорий граждан жилыми помещениями. Во-вторых, приостанавливая действие этих положений, федеральные законы о федеральном бюджете не устанавливают каких-либо компенсационных финансовых механизмов, позволяющих государству выполнить свои конституционные обязательства перед военнослужащими в течение соответствующего календарного года. Следовательно, приостановление ст. 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", ст. 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" действия абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части выплаты за счет средств федерального бюджета денежной компенсации гражданам, уволенным с военной службы, при невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок, фактически ограничивает конституционно-правовой статус военнослужащих, исключая из него право на жилище. Ограничение права военнослужащих на жилище не может быть обосновано ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации - целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Таким образом, оспариваемые ст. 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и ст. 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" противоречат части 2 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и не могут распространяться на граждан, приобретших предусмотренные законом права в период действия соответствующего закона.

------------------------------------------------------------------

Название документа