Комментарий к Федеральному закону от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"
(Борисов Ю. К.)
(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)
Текст документа
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 30.04.2010 N 68-ФЗ
"О КОМПЕНСАЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВА НА СУДОПРОИЗВОДСТВО
В РАЗУМНЫЙ СРОК ИЛИ ПРАВА НА ИСПОЛНЕНИЕ
СУДЕБНОГО АКТА В РАЗУМНЫЙ СРОК"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 июля 2010 года
Ю. К. БОРИСОВ
Борисов Ю. К. - заместитель руководителя Центра методологии бухгалтерского учета и налогообложения.
Предисловие
21 апреля 2010 года Государственной Думой был принят Федеральный закон от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", в соответствии с которым участники гражданского или уголовного процесса получили право на денежную компенсацию в случае чрезмерного затягивания судебного процесса либо исполнения вступившего в законную силу решения суда. В целях реализации положений данного Закона был принят Федеральный закон от 30.04.2010 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".
Оба Закона, за исключением отдельных положений, вступают в силу с 4 мая 2010 года.
В пояснительной записке к проекту комментируемого Федерального закона сказано, что его принятие обусловлено необходимостью выполнения требований Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) о создании эффективного средства правовой защиты в связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов. При этом ЕСПЧ исходит из того, что под эффективным средством правовой защиты в данном случае следует понимать комплекс определенных мер, направленных на предотвращение нарушения права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок.
На необходимость создания компенсационных механизмов защиты права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок указывается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2008 г. N 734-О-П (более подробный анализ данного определения будет приведен ниже).
30 апреля 2010 года N 68-ФЗ
------------------------------------------------------------------
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О КОМПЕНСАЦИИ
ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВА НА СУДОПРОИЗВОДСТВО В РАЗУМНЫЙ СРОК
ИЛИ ПРАВА НА ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНОГО АКТА В РАЗУМНЫЙ СРОК
Статья 1. Право на компенсацию за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 1
Комментируемый Закон предусматривает гарантии обеспечения всем участникам уголовного, гражданского и арбитражного процесса (как российским гражданам, так и иностранцам и лицам без гражданства) права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Легальное определение понятия "судопроизводство" содержится в статье 9 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", согласно которой судопроизводство - это регулируемая процессуальным законодательством Российской Федерации деятельность суда или судьи в ходе судебного разбирательства гражданских, административных и уголовных дел, а также деятельность органа дознания, лица, производящего дознание, следователя или прокурора при возбуждении уголовного дела, проведении дознания и предварительного следствия.
Учитывая изложенное, под судопроизводством следует понимать не только продолжительность рассмотрения дела в суде, но и длительность досудебного производства по уголовному делу.
При этом необходимо учитывать, что данный Закон регулирует отношения в сфере присуждения компенсации в случае нарушения права на исполнение только тех судебных актов, которые предусматривают обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а не тех, которые вынесены в отношении частных субъектов (физических и юридических лиц). Это объясняется тем, что во втором случае государство не может гарантировать положительный результат, например, когда у должника отсутствуют денежные средства на счетах в банке, а также иное имущество.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) не предусматривает в качестве общего правила принудительное обращение взыскания на бюджетные средства: согласно части 2 статьи 239 БК РФ, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК РФ. Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства урегулирован в главе 24.1 БК РФ. Так, статья 242.2 БК РФ предусматривает возможность принудительного взыскания за счет средств казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в счет возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) соответственно государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания правового акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, а также компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
В целях реализации комментируемого Закона был принят Федеральный закон от 30.04.2010 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (далее - Закон N 69-ФЗ), который установил, что судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции осуществляется в разумный срок, а также дополнил процессуальное законодательство Российской Федерации положениями, регламентирующими порядок определения разумного срока судопроизводства и разумного срока исполнения судебных актов. Так, при определении разумного срока учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность дела, поведение участников процесса, достаточность и эффективность действий суда (прокурора, руководителя следственного органа, следователя, начальника подразделения дознания, органа дознания, дознавателя - для уголовного судопроизводства), производимых в целях своевременного рассмотрения дела и исполнения соответствующего решения, общая продолжительность судопроизводства.
При этом обстоятельства, связанные с организацией работы органов дознания, следствия, прокуратуры (в уголовном судопроизводстве) и суда, а также рассмотрение дела различными инстанциями не может приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумных сроков осуществления судопроизводства.
В случае если после поступления уголовного дела в суд, принятия искового заявления или заявления к производству арбитражного суда или суда общей юрисдикции дело длительное время не рассматривается и судебный процесс затягивается, заинтересованные лица вправе обратиться к председателю суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела.
Заявление об ускорении рассмотрения дела рассматривается председателем суда в срок не позднее 5 суток со дня поступления этого заявления в суд. По результатам рассмотрения заявления председатель суда выносит мотивированное постановление, в котором может быть установлен срок проведения судебного заседания по делу и (или) могут быть приняты иные процессуальные действия для ускорения рассмотрения дела.
Поскольку, как было указано выше, в законодательстве (см. статью 6.1 УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ) предусмотрены критерии оценки разумности срока рассмотрения дела, то автоматическое нарушение сроков рассмотрения дел не повлечет ответственности государства.
Право на судопроизводство в разумный срок и право на исполнение судебного акта в разумный срок имеют публично-правовую природу, в связи с чем в комментируемом Законе предлагается способ их защиты, отличающийся от гражданско-правового способа защиты прав, нарушенных незаконными действиями суда (судьи) и иных государственных органов и органов местного самоуправления (возмещение убытков). Однако предлагаемый способ защиты права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок не исключает возможности взыскания убытков, причиненных незаконными действиями суда (судьи) и иных органов, на которых лежит обязанность по исполнению судебных актов, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ).
В связи с этим часть 3 комментируемой статьи предусматривает присуждение компенсации в случае обращения в суд с таким заявлением заинтересованного лица и при установлении факта чрезмерного нарушения разумного срока судопроизводства или исполнения судебного акта вне зависимости от вины суда или органа, на который возложена обязанность по исполнению судебного акта.
Частью 4 данной статьи установлено, что помимо компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок заинтересованному лицу может быть возмещен вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, в том числе в результате издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, а также вред, причиненный в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, как это предусмотрено статьями 1069 и 1070 ГК РФ.
Вместе с тем присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения.
С целью пояснения данной нормы можно привести Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2008 г. N 734-О-П.
В Конституционный Суд была подана жалоба, в которой оспаривалась конституционность статьи 151 "Компенсация морального вреда" ГК РФ, как исключающая возможность компенсации морального вреда, причиненного длительным неисполнением вступившего в законную силу решения суда ответчиком - муниципальным образованием.
При рассмотрении данной жалобы Конституционный Суд указал, что БК РФ не предусматривает в качестве общего правила принудительное обращение взыскания на бюджетные средства: согласно части 2 его статьи 239 обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК РФ. Несмотря на это законодатель обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц.
Поскольку не допускается злоупотребление со стороны публичной власти порядком исполнения судебных решений, который не предусматривает возможность принудительного взыскания бюджетных средств, предполагается, что обязанность надлежащей организации исполнения этих судебных решений должна обеспечиваться другими институтами, включая институт ответственности.
При этом отсутствие в российском законодательстве положений, прямо предусматривающих возможность компенсации вреда, причиненного неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям, может рассматриваться как законодательный пробел, наличие которого приводит к нарушению конституционных прав граждан. Этот пробел может быть устранен путем введения специального законодательного регулирования, а до его введения восполнен путем толкования и применения в судебной практике общих положений (в том числе закрепленных статьями 1069, 1070 и 1071 ГК РФ) об ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц, иных публичных образований.
Статья 151 ГК РФ направлена на защиту прав граждан при регулировании частноправовых отношений, поэтому возможность применения ее в отношениях, имеющих публично-правовую природу, в том числе при неисполнении публичными образованиями вынесенных в отношении них судебных решений о взыскании бюджетных средств, связана с обязанностью государства по созданию обеспечивающих реализацию права на судебную защиту конкретных процедур, в том числе по исполнению судебных решений, и, следовательно, компенсационных механизмов в случае, если эти процедуры не привели к защите нарушенных прав.
Поэтому понимание ее положений как увязывающих возможность компенсации за счет казны морального вреда в случаях неисполнения судебных решений, возлагающих обязанности на органы публичной власти, с введением специального законодательного регулирования, приводило бы к нарушению прав граждан, гарантируемых статьями 15 (часть 4) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и в конечном счете - к нарушению международных обязательств Российской Федерации по Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
После принятия комментируемого Закона возникло специальное регулирование, о котором и говорится в рассматриваемом Определении Конституционного Суда РФ, поэтому присуждение компенсации, предусмотренной данным Законом, лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения.
Налоговый кодекс устанавливает, что при подаче заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, как в суд общей юрисдикции или мировому судье, так и в арбитражный суд, государственная пошлина уплачивается: для физических лиц в размере 200 рублей, для организаций - 4000 рублей.
Часть 6 комментируемой статьи устанавливает право органов, уполномоченных от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на исполнение решений суда, арбитражного суда (см. статью 5 комментируемого Закона, а также комментарий к ней) о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, предъявить регрессное требование к органу или должностному лицу, по вине которого допущено такое нарушение.
Статья 2. Форма и размер компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья устанавливает принцип, в соответствии с которым компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок присуждается судом, арбитражным судом (см. также статью 3 комментируемого Закона и комментарий к ней).
При этом, хотя в комментируемой статье предусматривается, что компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок присуждается в денежной форме, однако точный ее размер или какие-либо критерии, позволяющие ее рассчитать, данный Закон не содержит.
Размер компенсации, присуждаемой судом, определяется исходя из требований заявителя, обстоятельств дела, длительности нарушения, последствий для заявителя, а также с учетом принципов разумности и справедливости и практики ЕСПЧ. Это значит, что решение суда о компенсации может ограничиться лишь констатацией факта нарушения разумных сроков рассмотрения дела без присуждения компенсации или присудить компенсацию в размере до 3000 евро.
Статья 3. Порядок подачи заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок и особенности его рассмотрения
Комментарий к статье 3
Пункты 1 и 2 комментируемой статьи определяют подведомственность дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Соответствующие заявления подаются в суд общей юрисдикции либо в арбитражный суд в зависимости от того, в каком суде (суде общей юрисдикции или арбитражном суде) был нарушен разумный срок судебного разбирательства или судебный акт какого суда не был исполнен (или был исполнен с нарушением разумного срока).
Особенности производства по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок регулируются соответственно ГПК РФ или АПК РФ.
Пункт 3 комментируемой статьи определяет подсудность дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, устанавливая принцип, согласно которому заявления о компенсации будут рассматриваться судами более высокого уровня в системе арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Это позволит обеспечить беспристрастность рассмотрения дел о присуждении компенсации и обоснованность принимаемых по ним решений, учитывая важность, сложность и экстраординарность таких категорий дел, а также ограниченную возможность обжаловать решение суда.
Заявление о присуждении компенсации может быть подано в суд в трехмесячный срок со дня вступления в законную силу последнего судебного акта или до того, как закончится производство по делу, по которому было допущено нарушение, в том случае, если дело рассматривается уже более трех лет и заявитель ранее обращался с заявлением об ускорении его рассмотрения.
Комментируемая статья также устанавливает субъектов, представляющих интересы Российской Федерации при присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Статья 4. Судебное решение по результатам рассмотрения заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 4
Пункт 1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, в соответствии с которой по результатам рассмотрения заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок суд или арбитражный суд принимает решение в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В частности, пункт 1 статьи 244.8 ГПК РФ предусматривает, что данное заявление рассматривается судьей единолично в судебном заседании по общим правилам искового производства.
В то же время арбитражный суд рассматривает соответствующее заявление коллегиальным составом судей (пункт 1 статьи 222.8 АПК РФ).
Статья 244.9 ГПК РФ устанавливает, что по результатам рассмотрения заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок суд принимает решение, которое должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым ГПК к решению суда, и содержать:
1) сведения о судебных постановлениях, принятых по делу, предмет спора, наименования судов, рассматривавших дело;
2) общую продолжительность судопроизводства по делу или общую продолжительность исполнения судебного постановления;
3) указание на присуждение компенсации и ее размер или отказ в присуждении компенсации;
4) наименование органа, организации или должностного лица, на которые в соответствии с федеральным законом возложено исполнение судебных актов о присуждении компенсации;
5) реквизиты банковского счета заявителя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию;
6) указание на распределение судебных расходов, понесенных в связи с рассмотрением заявления.
Аналогичные требования предъявляет к такому решению АПК РФ.
Копии решения суда в пятидневный срок со дня принятия направляются заявителю, в орган, организацию или должностному лицу, на которые возложены обязанности по исполнению судебного постановления, а также другим заинтересованным лицам.
Решение суда о присуждении компенсации, указанной в части первой настоящей статьи, или об отказе в ее присуждении подлежит немедленному исполнению в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации (см. статью 5 комментируемого Закона и комментарий к ней).
Компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства выплачиваются за счет средств федерального бюджета, а за нарушение разумного срока исполнения судебных актов - за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета. Исполнение судебных решений о присуждении компенсации за затягивание судопроизводства возложено на Министерство финансов РФ.
Закон устанавливает, что судебное решение о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок подлежит немедленному исполнению.
Судебное решение, принятое судом или арбитражным судом по результатам рассмотрения заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, может быть обжаловано в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации, а именно в кассационную инстанцию.
Кроме того, БК РФ устанавливает, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования, представлявший в суде, соответственно, интересы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, обязан направить в Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения (принятия) судебного акта в окончательной форме.
При удовлетворении судом исковых или иных требований главный распорядитель средств соответствующего бюджета также информирует соответственно Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования о наличии оснований для обжалования судебного акта.
При наличии оснований для обжалования судебного акта главный распорядитель средств соответствующего бюджета обязан предоставить в Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования информацию о результатах обжалования не позднее одного месяца со дня вступления судебного акта в законную силу.
Статья 5. Исполнение судебного решения о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 5
Бюджетное законодательство предусматривает особый порядок исполнения судебного решения о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Так, согласно абзацу 4 пункта 2 статьи 242.1 БК РФ, исполнительный документ, выданный на основании судебного акта о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, направляется на исполнение судом независимо от просьбы взыскателя. К такому исполнительному документу должна быть приложена надлежащим образом заверенная копия судебного акта, на основании которого он выдан.
При этом по общему правилу, установленному абзацем 1 рассматриваемого пункта, исполнительный документ (за исключением судебного приказа) направляется для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем.
Статьей 242.2 БК РФ предусмотрено, что для исполнения судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации, за счет средств местного бюджета исполнительный документ, а также надлежащим образом заверенная копия судебного акта, на основании которого он выдан, направляются для исполнения, соответственно, в Министерство финансов Российской Федерации, в финансовый орган субъекта Российской Федерации, в финансовый орган муниципального образования.
Исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, местных бюджетах. При этом, как указывает пункт 5 статьи 242.2 БК РФ, при исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.
Исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение. Исполнение судебных актов может быть приостановлено в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 6. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 6
Вступление в силу комментируемого Закона именно 4 мая 2010 года обусловлено тем, что с этой даты Российская Федерация должна начать на практике применять средства правовой защиты, предусмотренные Постановлением Европейского суда по делу "Бурдов против Российской Федерации".
Кроме того, данный Закон предусматривает право лиц, подавших в ЕСПЧ жалобу на предполагаемое нарушение их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в отношении которой не вынесено решение по вопросу ее приемлемости или по существу дела, на обращение с соответствующим заявлением в суд, арбитражный суд Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
Название документа