Проблемы организации похоронного дела

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПОХОРОННОГО ДЕЛА

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 30 марта 2010 года

А. В. МАДЬЯРОВА

Мадьярова А. В., кандидат юридических наук, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Организация похоронного дела на территории муниципального образования всегда была достаточно проблемной сферой. Не изменилась ситуация и сегодня. Противоречивость законодательства и связанная с ней соответствующая правоприменительная и судебная практика "загоняют" органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела в узкие рамки нескольких сложных и не вполне "прозрачных" схем организации похоронного дела либо вынуждают действовать "на авось" - авось местный прокурор или предприниматель не пойдет с жалобой в ФАС России или в суд. Наши разъяснения по решению основных проблем, возникающих в указанной сфере, адресованы должностным лицам и органам местного самоуправления.

Согласно п. 22 ч. 1 ст. 14, п. 17 ч. 1 ст. 15, п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований относится организация оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения. К полномочиям органов местного самоуправления по решению данных вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) относятся: - определение требований к качеству гарантируемых услуг, оказываемых при погребении на безвозмездной основе, а также их стоимости (по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, а также органами государственной власти субъектов РФ); - определение стоимости услуг, оказываемых при погребении лиц, личность которых не установлена или у которых отсутствуют лица, взявшие на себя обязанность по погребению; - определение размера бесплатно предоставляемого земельного участка для размещения места погребения и его предоставление (кроме Федерального военного мемориального кладбища); - приостановление или прекращение деятельности на месте погребения, принятие мер по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения при нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения; - определение порядка деятельности, создание и содержание общественных кладбищ, а также вероисповедальных, воинских, военных мемориальных кладбищ при их нахождении в ведении органов местного самоуправления; - обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений перед проведением любых работ на территориях боевых действий, концентрационных лагерей и возможных захоронений жертв массовых репрессий, обозначение и регистрация мест захоронения, а в необходимых случаях и перезахоронение останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений; - создание и содержание стен скорби для захоронения урн с прахом умерших, организация и определение порядка деятельности крематориев; - создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, определение порядка их деятельности; - создание попечительских (наблюдательных) советов при органах местного самоуправления для организации контроля за соблюдением законодательства в сфере погребения и похоронного дела. Федеральный закон N 8-ФЗ, принятый в 1996 г., исходил из правовых реалий постсоветского времени, начального этапа реформирования социальной и правовой систем и поэтому не учитывает всех проблем, возникающих в рассматриваемой сфере сегодня. В последние годы органы местного самоуправления столкнулись с целым рядом проблем при организации похоронного дела и оказании ритуальных услуг. Среди них наиболее острыми являются коллизии (противоречия) правовых норм, пробелы в праве, отсутствие четкого правового регулирования по ряду следующих вопросов: - статус мест погребения, правовой режим земель кладбищ, допустимые формы собственности на земли мест погребения, возможность передачи муниципальных земель кладбищ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду и т. п.; - правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (как органа местного самоуправления, муниципальной организации или любого хозяйствующего субъекта, наделенного данным статусом); - орган или организация, уполномоченные осуществлять выделение мест под захоронение, регистрацию захоронений, установление режима работы мест погребения, в т. ч. регулирование пропуска на территорию кладбища; - правовой режим предоставленных гражданам для захоронения земельных участков на местах погребения и др. В сфере организации похоронного дела и оказания ритуальных услуг наиболее актуальны вопросы о правовой природе указанной деятельности и о разграничении властных полномочий и функций хозяйствующих субъектов. В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) услуги являются объектом гражданских прав, в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) - товаром. Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг относятся к видам экономической деятельности (пп. 93.03 ОКВЭД ОК 029-2007, ОКВЭД ОК 029-2001), а сами услуги, включая содержание кладбищ и прочих мест захоронения, - к продукции по данному виду экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007). Таким образом, ритуальные услуги относятся к сфере гражданско-правового регулирования и на них распространяется в т. ч. антимонопольное законодательство. Статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен ряд запретов на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций. В частности, в соответствии с ч. 1 данной статьи запрещаются: - необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в т. ч. путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам; - установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; - установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. В ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет на наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Часть 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещает совмещение функций органов государственной власти и местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов. Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в т. ч. путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления. Суды и Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) нередко рассматривают в качестве властных полномочий органов местного самоуправления такие, как: - предоставление мест под захоронение; - инвентаризация и регистрация захоронений; - установление режима работы муниципальных кладбищ. В связи с этим указанными органами делается вывод, что осуществление вышеперечисленных функций не может быть закреплено за хозяйствующим субъектом (муниципальной или иной организацией по вопросам похоронного дела и ритуальных услуг) <1>. С этим сложно согласиться, и вот почему. -------------------------------- <1> См., например: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2009 по делу N А42-4731/2009.

Предоставление мест под захоронение и их регистрация

Во-первых, выделение (предоставление) участков под захоронения и регистрация захоронений не названы Федеральным законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, что позволяет предположить, что данные функции не рассматриваются им как властные полномочия. Во-вторых, из ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 3 ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ следует, что именно специализированная служба по вопросам похоронного дела (т. е. создаваемая органами местного самоуправления организация) правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения на территории общественных кладбищ (а специализированная служба, как будет указано далее - по смыслу закона не орган местного самоуправления, а создаваемая ими организация). При этом согласно ч. 1 ст. 7 и ч. 5 ст. 16 Федерального закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются бесплатно, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления. При этом Федеральным законом N 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище: - учет волеизъявления умершего; - соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга; - наличие необходимого свободного места; - в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством. Таким образом, специализированная служба обязана бесплатно выделить любому гражданину соответствующий земельный участок с соблюдением установленных критериев выбора и порядка. Места погребения выступают как имущественный комплекс, соответственно, управление ими, в т. ч. содержание мест захоронения и выделение земельных участков, по своей природе являются не властными функциями (полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), а полномочиями собственника по управлению имуществом. При этом собственник связан определенными правилами, установленными законодательством, СанПиН и т. д. Властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей "заканчивается" в момент принятия органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и отводе такового под кладбище. Предоставление мест под захоронение кардинально отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли предоставляются гражданам не в собственность или пользование <2>. Таким образом, для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Данная деятельность осуществляется в рамках текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. Такой подход подтверждается и некоторыми судебными решениями, исходящими из того, что предоставление места под захоронение на территории кладбища осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится <3>. -------------------------------- <2> Надо сказать, что вопрос о том, на каком юридическом праве и соответственно с заключением или без заключения какого-либо специального договора предоставляются земельные участки под захоронение, - это еще один пробел законодательства о погребении и похоронном деле, но по сложившейся практике предоставление гражданам земельных участков под захоронение не влечет возникновения у них каких-либо вещных или обязательственных прав на него. <3> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.12.2005 N А11-2363/2005-К2-18/138.

Таким образом, участок земли под захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг, его предоставление является публичной услугой, и наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функцией по ее предоставлению не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции. В соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007) к услугам по организации похорон и связанным с ними услугам (код 93.03) отнесены услуги: - по захоронению и кремации (код 93.03.11); - кладбищ по захоронению, включая услуги по покупке или аренде места для захоронения (код 93.03.11.110); - по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения (код 93.03.11.130); - по уходу за могилами, прочими местами захоронения, включая услуги по озеленению кладбищ (код 93.03.11.131); - по организации захоронения или кремации (код 93.03.12.110); - прочие услуги похоронных бюро, включая услуги по продаже похоронных принадлежностей и религиозные ритуальные услуги (код 93.03.12.119). Таким образом, предоставление мест под захоронение может рассматриваться как составная часть услуг кладбищ по захоронению. Регистрация захоронений представляет собой учет мест погребения, в которых произведены захоронения, с целью их упорядочения и идентификации (инвентаризации). Очевидно, что данная деятельность теснейшим образом переплетается с деятельностью по предоставлению земельных участков под захоронение и содержанию кладбищ и, по сути, является их составной частью. В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, данная деятельность не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса.

Установление режима работы кладбищ

Кладбище - понятие многозначное, и, когда речь идет об установлении режима его работы, имеется в виду кладбище не как имущественный комплекс, возведенный на месте погребения (ст. 4 Федерального закона N 8-ФЗ), а как организация (юридическое лицо), создание и деятельность которой осуществляются на основании учредительных документов. Например, создание Федерального военного мемориального кладбища сопровождается принятием устава, где определяется его статус как федерального государственного учреждения <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства РФ от 25.02.2004 N 105.

Следовательно, режим работы кладбища - распорядок деятельности организации как самостоятельного хозяйствующего субъекта - определяется в соответствии с уставом либо ее учредителем, либо самой организацией. Вопрос установления режима работы кладбищ также не относится по своей природе к властно-регулятивным полномочиям государственных органов или органов местного самоуправления. Такой режим должен соответствовать порядку деятельности общественных кладбищ, устанавливаемому органом местного самоуправления на основании федерального законодательства. Распорядком работы конкретного кладбища не могут устанавливаться правила, противоречащие данным общим положениям или вводящие дополнительные ограничения на доступ на территорию кладбища физических и юридических лиц, в т. ч. иных организаций, оказывающих ритуальные услуги, и на оказание им или ими услуг по захоронению, сопутствующих ритуальных услуг. При этом сам порядок деятельности кладбищ, утвержденный органами местного самоуправления, не должен ограничивать конкуренцию на рынке ритуальных услуг, ущемлять права физических или юридических лиц, в т. ч. права организаций по оказанию ритуальных услуг, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, на предоставление гражданам услуг по погребению и прочих услуг на территории любого муниципального кладбища. "Разрешительная" деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела должна носить не административно-властный, а "технический" характер: выдача разрешений должна осуществляться бесплатно и не обусловливаться какими-либо дополнительными требованиями (помимо наличия у организации права заниматься данной деятельностью в соответствии с ее статусом) и т. п., т. е. в процессе выдачи таких разрешений должны решаться вопросы не целесообразности допуска организации на кладбище, а только формальной правомерности и соблюдения порядка совершения тех или иных действий. Именно в этом смысле следует трактовать имеющуюся судебную практику, признающую незаконным возложение на специализированные службы полномочий по выдаче разрешений на въезд транспортных средств, установку надмогильных памятников и тому подобные действия <5>. -------------------------------- <5> См., например: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 25.10.2007 N Ф03-А51/07-2/3554, ФАС Северо-Кавказского округа от 21.02.2007 N Ф08-352/2007.

Правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела

Федеральный закон N 8-ФЗ использует понятие "специализированная служба по вопросам похоронного дела", но не содержит ни определения данного понятия, ни характеристики правового статуса данной организации. Указывается, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления (ст. 25, 29). Цель ее деятельности - осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению (ст. 25, 29), в частности: оказание гарантированных гражданам услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 9), погребение умерших, не имеющих родственников либо личность которых не установлена (ст. 12). Это позволяет заключить, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является организацией, создаваемой органами местного самоуправления для оказания гражданам ритуальных услуг, и сама специализированная служба не является органом местного самоуправления. Это означает, что специализированная служба по вопросам похоронного дела не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления в сфере похоронного дела. В то же время к ведению специализированной службы по вопросам похоронного дела отнесена такая функция, как принятие решений о погребении умерших на общественных кладбищах (ст. 18), определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7), в том числе, по смыслу ч. ч. 1 и 2 ст. 7, предоставление места для захоронения. Как указывалось выше, нередко суды и антимонопольные органы признают предоставление мест под захоронение и иные сопряженные с этим функции (регистрация захоронений и т. д.) властными полномочиями. В результате возникает коллизия, в решении которой правоприменительная практика не отличается единообразием. Согласно одному подходу, такие функции, как предоставление мест под захоронение и регистрация захоронений, являясь властными полномочиями, могут быть возложены на специализированную службу по вопросам похоронного дела только в случае, если такая служба не подпадает под признаки хозяйствующего субъекта (т. е. не является коммерческой или некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход). Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть ни муниципальным унитарным предприятием <6>, ни муниципальным автономным учреждением <7>. Получается, что в качестве муниципальной организации специализированная служба может быть создана только в форме муниципального бюджетного учреждения, и то не наделенного правом осуществлять приносящую доход деятельность. Такими учреждениями являются, в частности, органы местного самоуправления, поэтому порой предлагается возлагать указанные функции непосредственно на органы местного самоуправления и их подразделения (департамент городского хозяйства и др.) <8>. Но создание специализированных служб в виде бюджетных учреждений, во-первых, ставит муниципальные образования в невыгодное положение, делая такие службы заведомо нерентабельными, и, во-вторых, создает правовые противоречия: тем самым исключается оказание такими специализированными службами иных ритуальных услуг помимо узкого перечня установленных законом бесплатных услуг, в то время как из вышеприведенных положений Федерального закона N 8-ФЗ следует, что специализированные службы вправе оказывать любые, а не только бесплатные ритуальные услуги. Что же касается предложений по возложению функций специализированных служб непосредственно на органы местного самоуправления, то при этом не учитывается, что согласно Федеральному закону N 8-ФЗ специализированная служба не относится к органам местного самоуправления, а создается ими. -------------------------------- <6> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 N 12027/07. Однако это не мешает в субъектах РФ и муниципальных образованиях продолжать использовать и данную организационно-правовую форму. Например, в Москве функции специализированной службы выполняет ГУП "Ритуал", и никаких фактов реагирования и пресечения данной "незаконной деятельности" в столице не имеется. <7> См.: письмо ФАС России мэру г. Благовещенска. <8> Там же.

В связи с этим на практике вырабатываются и иные подходы - разделение функций специализированной организации между несколькими организациями: наделение властными полномочиями бюджетных учреждений, в том числе органов местного самоуправления, а осуществление услуг по погребению и иных ритуальных услуг путем размещения муниципального заказа либо определения организации на конкурсной основе <9>. В ряде территорий так и делается. В этом случае в муниципальном образовании появляются как минимум две специализированные службы - в лице органа местного самоуправления и в лице хозяйствующего субъекта. Однако обязанность такого расщепления функций и создания нескольких специализированных служб в каждом муниципальном образовании вовсе не вытекает из Федерального закона N 8-ФЗ, который отнес все функции одновременно к ведению специализированной службы, а не стал разделять их между органами местного самоуправления и специализированной службой. -------------------------------- <9> Письмо ФАС России мэру г. Благовещенска от 24.07.2009 N ПС/24493 "О рассмотрении обращения".

Наконец, некоторые суды указывают, что по букве закона специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления, т. е. должна быть муниципальной, и не допускается наделение данным статусом иного хозяйствующего субъекта <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 14.07.2009 N Ф09-4848/09-С1 по делу N А60-7979/2009-С12, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 N 17АП-6840/2008-АК по делу N А60-9389/2008.

Такие разноречивые подходы, встречающиеся на практике, окончательно запутывают ситуацию с определением статуса и функций специализированной службы по вопросам похоронного дела. Полагаем, что при решении данного вопроса правильнее исходить из следующего. Во-первых, как указывалось выше, такие функции, как предоставление мест под захоронение, регистрация захоронений и т. п., по своей природе не являются полномочиями органов местного самоуправления и поэтому могут закрепляться за специализированными организациями. Во-вторых, Федеральный закон N 8-ФЗ не дает законодательного определения понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела" и не устанавливает ее организационно-правовую форму. В Федеральном законе N 131-ФЗ термин "служба" также отсутствует. Не используется подобное понятие и в гражданском законодательстве. В связи с этим специализированная служба - это не вид организации, не определенная организационно-правовая форма юридического лица, а статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг. Далее, по терминологии гражданского законодательства создание специализированной службы не означает обязательно учреждение какой-либо муниципальной организации (предприятия или учреждения). Органы местного самоуправления являются учредителями, т. е. участвуют в создании и немуниципальных организаций - открытых акционерных обществ (в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"), и межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ст. 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Согласно п. 5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 (рекомендованы Протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1) специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке. Таким образом, если исходить из того, что специализированная служба - это лишь определенный статус, отражающий круг выполняемых хозяйствующим субъектом функций, то следует признать закономерной возможность наделения этим статусом субъекта, созданного в любой организационно-правовой форме <11>. -------------------------------- <11> Подобное толкование разделяет и ФАС России в указанном выше письме.

Особо следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Последнее же не подразумевает обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Кроме того, решение данного вопроса местного значения подразумевает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными нормативными правовыми актами (определение порядка деятельности общественных кладбищ, установление перечня, критериев качества и стоимости гарантированных услуг по погребению и т. д.). Поэтому если в муниципальном образовании сформирована конкурентная среда и есть достаточное количество организаций, оказывающих ритуальные услуги, то нет прямой необходимости создавать муниципальные организации. В этом случае статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты, причем в одном муниципальном образовании таких специализированных организаций может быть несколько (к примеру, они могут ведать различными местами погребения). В случае если конкурентная среда в сфере похоронного дела в муниципальном образовании отсутствует, то в целях обеспечения прав граждан следует создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела - муниципальные организации. Конечно, это допустимо и при наличии функционирующего в муниципальном образовании рынка ритуальных услуг. Важно только, чтобы при этом не ущемлялись права иных хозяйствующих субъектов: такие специализированные службы должны по своему назначению бесплатно заниматься содержанием мест погребения и оказанием похоронных услуг согласно гарантированному перечню и не вправе препятствовать доступу к месту погребения иных организаций, работающих в данной сфере, в т. ч. оказывающих ритуальные услуги на платной основе.

Деятельность органов местного самоуправления по содержанию мест захоронения

Согласно ст. 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относится содержание мест захоронения (они же места погребения, или кладбища). Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. Возложение на органы местного самоуправления такого вопроса местного значения, как содержание мест захоронения, не означает, что данная деятельность должна осуществляться непосредственно органами местного самоуправления. Более того, согласно ОКПД ОК 034-2007 услуги по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения классифицированы по коду 93.03.11.130 продукции по видам экономической деятельности (класс "Услуги персональные прочие", подкласс "Услуги по организации похорон и связанные с этим услуги"). Соответственно, содержание мест захоронения представляет собой экономическую деятельность, является видом ритуальных услуг и осуществление данной деятельности непосредственно органами местного самоуправления противоречило бы Федеральному закону "О защите конкуренции". Возложение на органы местного самоуправления содержания мест захоронения не означает также, что эта деятельность должна непременно осуществляться именно муниципальными организациями. Согласно положениям ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно выбирают правовые формы решения конкретных вопросов местного значения, в частности они вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, а также размещать муниципальный заказ. В случае размещения муниципального заказа органы местного самоуправления могут выбрать наиболее выгодные (в т. ч. с точки зрения рационального использования и экономии средств местного бюджета) условия, предлагаемые претендентами на получение бюджетных ассигнований. В связи с этим судебные решения, согласно которым содержание мест захоронения должно осуществляться непременно муниципальными организациями или тем более непосредственно органами местного самоуправления, представляются необоснованными <12>. -------------------------------- <12> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 14.07.2009 N Ф09-4848/09-С1 по делу N А60-7979/2009-С12, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 N 17АП-6840/2008-АК по делу N А60-9389/2008.

Вместе с тем недопустимо и противоположное толкование, согласно которому выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ должно осуществляться исключительно посредством размещения муниципального заказа <13>. Процедура муниципального заказа установлена для случаев, когда осуществляется внешняя закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета. Если же для решения того или иного вопроса местного значения в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) создано муниципальное предприятие или учреждение, на которое возложено осуществление соответствующей деятельности по заданию собственника, то нет оснований для размещения муниципального заказа на эти товары, работы, услуги. В соответствии со ст. 8 Федерального закона N 161-ФЗ муниципальное предприятие может быть создано, в частности, при необходимости: -------------------------------- <13> См.: письмо ФАС России мэру г. Благовещенска.

- использования имущества, приватизация которого запрещена; - осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в т. ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). По смыслу Федерального закона N 8-ФЗ земли кладбищ могут быть только муниципальными и, следовательно, не подлежат приватизации. Деятельность же в сфере погребения и похоронного дела, особенно в части предоставления гарантированных гражданам бесплатных услуг, безусловно, является социально значимой, и содержание в этих целях кладбищ в надлежащем состоянии должно быть также отнесено к решению социальных задач. Таким образом, у органов местного самоуправления имеются все основания для создания муниципальных унитарных предприятий в целях оказания услуг по погребению и содержанию мест захоронения.

Правовой режим земель кладбищ

Анализ судебной практики показывает, что в ряде случаев суды признают неправомерной передачу земель общественных кладбищ в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципальных или иных организаций, как правило, выполняющих функции специализированной службы по вопросам похоронного дела <14>. -------------------------------- <14> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 N 12027/07. И хотя практика высшей судебной инстанции также не является неизменной и тем более решение по конкретному делу не обязательно для судов при решении аналогичных дел, тем не менее повышается риск, что при рассмотрении подобных споров суды будут ориентироваться на эту позицию Высшего Арбитражного Суда РФ (это к вопросу о перспективах судебного рассмотрения дел данной категории). Поэтому, конечно, в создавшихся обстоятельствах для узаконения возможности закреплять земли кладбищ за специализированными службами по вопросам похоронного дела на праве хозяйственного ведения или оперативного управления был бы необходим соответствующий федеральный закон.

При этом суды мотивируют такие решения тем, что в соответствии со ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ: - общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления и возможность их передачи в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта не предусмотрена; - земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину <15>. -------------------------------- <15> См.: письмо ФАС России мэру г. Благовещенска.

С такой позицией судов трудно согласиться. Действительно, в соответствии со ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а согласно ч. 2 ст. 15 того же Федерального закона N 8-ФЗ места погребения (с расположенными на них кладбищами) по принадлежности могут быть государственными и муниципальными. При этом понятия "ведение" и "принадлежность" в действующем законодательстве не принято употреблять применительно к объектам, в т. ч. земельным участкам, поэтому невозможно четко установить, какого рода права органов местного самоуправления имеются в виду в данном случае. Однако из системного толкования указанных положений можно сделать вывод, что речь в них идет о собственности на соответствующие земельные участки. Следовательно, земли кладбищ могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а общественные кладбища могут быть только муниципальными. Это соответствует и положениям ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Согласно ст. 209, 215 ГК РФ, ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальное имущество без каких-либо ограничений может: - находиться в режиме казны муниципального образования; - закрепляться за муниципальными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; - передаваться на ином вещном или обязательственном праве, в т. ч. праве аренды, иным физическим или юридическим лицам. В отношении гражданских мест захоронения, находящихся в муниципальной собственности, Земельный кодекс Российской Федерации также не устанавливает каких-либо особых правил оборота. Это означает, что земли кладбищ могут как находиться в муниципальной казне, так и передаваться во владение и пользование иным юридическим лицам (муниципальным предприятиям и учреждениям либо иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере погребения и оказания ритуальных услуг). Передача земель общественных кладбищ в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципальным предприятиям или учреждениям не влечет выбытие их из муниципальной собственности, т. е. из ведения органов местного самоуправления. Муниципальные предприятия и учреждения обладают специальной правоспособностью, определяемой уставными целями их создания и деятельности (ст. 50 ГК РФ), владеют, пользуются и распоряжаются закрепленным за ними имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности (ст. 294 - 298 ГК РФ). Следовательно, не усматривается никакого противоречия между специальным назначением земель общественного кладбища как предназначенных для предоставления под захоронения на безвозмездной основе и возможностью передачи их на праве хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальным или унитарным предприятиям и учреждениям. В этом случае муниципальное предприятие и учреждение в силу закона обязано владеть, пользоваться и распоряжаться землями кладбищ строго в соответствии с их целевым назначением и в рамках своей уставной деятельности. В частности, именно так - путем передачи земель кладбищ в хозяйственное ведение ГУП "Ритуал" - решен данный вопрос в столице, во многих муниципальных образованиях Московской области и других субъектах РФ. Наконец, есть и положительная судебная практика на этот счет <16>. -------------------------------- <16> См., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 07.08.2007, 31.07.2007 N Ф03-А51/07-1/1391 по делу N А51-9728/2006-24-269.

Выводы

Действующее правовое регулирование отношений в сфере организации похоронного дела приводит к разночтениям и, как следствие, к тому, что различные субъекты РФ и муниципальные образования решают для себя вопрос организации похоронного дела по-разному. Одни создают специализированные службы в форме муниципальных организаций (муниципальных предприятий, муниципальных автономных или бюджетных учреждений), другие наделяют этим статусом немуниципальные организации на основе конкурса, причем порой предъявляют к ним определенные требования (в Москве, например, это "имущественный ценз" - не менее 50% государственного участия в такой организации), а порой совмещаются оба варианта. В одних случаях землями кладбищ управляют и распоряжаются непосредственно органы местного самоуправления, в других - земли передаются в хозяйственное ведение или оперативное управление специализированным службам по вопросам похоронного дела. Такая разнообразная практика позволяет должностным лицам и органам местного самоуправления реализовывать различные схемы для того, чтобы выбрать наиболее приемлемую в конкретном случае. Исходя из проведенного выше анализа вопросов организации похоронного дела, можно сформулировать следующие выводы: - хозяйствующий субъект - специализированная служба по вопросам похоронного дела вправе осуществлять выделение земельных участков для захоронения, регистрацию, захоронение, определение режима работы вверенного ей кладбища, контролировать соблюдение (наблюдать за соблюдением) установленных правил на территории кладбища (конечно, без прав выдачи обязательных предписаний, наложения мер ответственности и т. п., лишь с правом передавать соответствующую информацию в компетентные органы). В этих рамках специализированная служба вправе и запрещать въезд на территорию кладбища транспортных средств, если ими нарушается установленный на основе порядка деятельности кладбищ (утвержденного органами местного самоуправления) порядок въезда на территорию кладбища; - вопрос местного значения - создание органами местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела - не означает учреждения таковой исключительно в форме муниципальных учреждений и предприятий, это возможно также путем присвоения данного статуса по итогам конкурса юридическим лицам любой организационно-правовой формы и формы собственности; - земельные участки на территории мест погребения могут закрепляться за хозяйствующими субъектами - специализированными службами по вопросам похоронного дела, на последних могут быть возложены также функции по содержанию соответствующих мест погребения. Безусловно, наилучшим способом устранения существующих коллизий и пробелов законодательства в сфере погребения и похоронного дела было бы внесение изменений в Федеральный закон N 8-ФЗ. Однако в ближайшее время не следует ждать сколько-нибудь существенных подвижек в решении этого вопроса. В конце прошлого года в Государственную Думу был внесен законопроект N 304185-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", который предусматривал закрепление права осуществлять погребение умершего и оказание услуг по погребению как за специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления, так и за организациями независимо от их организационно-правовых форм, выбранными органами местного самоуправления по результатам открытого конкурса. В рамках работы над этим проектом могли бы быть решены хотя бы некоторые вопросы определения правового статуса специализированной службы и порядка организации похоронного дела на местном уровне. Однако в феврале 2010 г. данный проект был отозван внесшим его субъектом права законодательной инициативы и, как следствие, работа над проектом прекращена. В настоящее время в Государственной Думе РФ на рассмотрении находится лишь один законопроект по вопросам погребения и похоронного дела - N 252420-5 "О внесении изменений в ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", который направлен на введение лицензирования деятельности по оказанию отдельных видов ритуальных услуг.

------------------------------------------------------------------

Название документа