Имущественные права Пенсионного фонда России на бюджетные средства, предназначенные для выплаты пенсий

ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ПРАВА ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИИ НА БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫЕ ДЛЯ ВЫПЛАТЫ ПЕНСИЙ

В. Н. СОЛОВЬЕВ

Соловьев В. Н., заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В статье анализируется правовая природа имущественных прав Пенсионного фонда России на бюджетные средства, предназначенные для выплаты пенсий. Автором делается вывод, что бюджетные средства, направленные на выплату пенсий, являются собственностью Российской Федерации и входят в состав казны РФ.

The article analyzes legal nature of proprietary rights of the Pension Fund of Russia to the budget means intended for payment of pensions. The author concludes that budget means intended for payment of pensions are the property of the Russian Federation and are the part of its treasury <*>. -------------------------------- <*> Soloviev V. N. Proprietary right of pension fund to budget means intended for payment of pensions.

В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 (далее - Положение), Пенсионный фонд Российской Федерации (России) (далее - ПФР) образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации, при этом является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Кроме того, ст. 143, 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) определено, что Пенсионный фонд Российской Федерации относится к государственным внебюджетным фондам, управляемым органами государственной власти Российской Федерации и предназначенным для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, инвалидности. В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации Пенсионный фонд Российской Федерации относится к бюджетным учреждениям. Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации финансируется из государственного фонда, относящегося в силу ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджету первого уровня, как и федеральный бюджет. Согласно ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) бюджетные учреждения наделяются имуществом на праве оперативного управления. Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ: учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. При этом в теории гражданского права находящееся в собственности РФ, а также в собственности субъектов РФ имущество подразделяется на две части. Одна часть государственного имущества закрепляется за государственными юридическими лицами на ограниченных вещных правах: праве хозяйственного ведения или оперативного управления (это распределенное государственное имущество является базой для участия организаций в гражданском обороте и основой их имущественной самостоятельности); другая часть имущества, принадлежащего РФ, субъектам РФ на праве собственности, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения <1>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2005. С. 256.

На первый взгляд может показаться, что все денежные средства Пенсионного фонда России, который является бюджетным учреждением, представляют собой имущество, переданное указанной организации на праве оперативного управления, и ряд ученых придерживаются именно этой точки зрения <2>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (под ред. А. Н. Козырина) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <2> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 315.

Действительно, бюджетное учреждение не может владеть имуществом на ином праве, кроме как на праве оперативного управления. К данному выводу нас приводит анализ положений ст. 120, 296 ГК РФ, при этом какие-либо предпосылки считать Пенсионный фонд исключением из общего правила отсутствуют. В то же время анализ функций указанной организации приводит к несколько иным выводам. Так, в соответствии с Положением ПФР должен обеспечивать: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату государственных пенсий и на другие цели (тариф страховых взносов в ПФР ежегодно устанавливался федеральными законами); организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц; контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств; организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР; межгосударственное и международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции ПФР, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий; изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию; проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования; проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР. Таким образом, Пенсионный фонд представляет собой специализированный финансовый орган, который осуществляет аккумуляцию и перераспределение в первую очередь бюджетных средств. Его статус можно рассматривать по аналогии со статусом финансового органа, исполняющего бюджет. Согласно ч. 2 ст. 215.1 БК РФ организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). При этом само понятие "государственный внебюджетный фонд" было исключено из официального текста <3>. -------------------------------- <3> См.: Ялбулганов А. А. Бюджетный процесс в Российской Федерации: новое в правовом регулировании (Комментарий отдельных положений законодательства РФ) // [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс. 2008.

При этом финансовому органу (а значит, и органу управления государственным внебюджетным фондом) в оперативное управление бюджетные денежные средства не передаются, указанный орган выступает лишь как главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), действуя от имени публично-правового образования. На указанное обстоятельство обращает внимание современная финансово-правовая литература <4>. Однако и гражданское право, на наш взгляд, данное обстоятельство игнорировать не может <5>. -------------------------------- <4> См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2002. С. 27. <5> См.: Голубцов В. Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. N 9; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2002.

Данный вывод вполне согласуется с положениями ст. 125 ГК РФ, в соответствии с которой государственные публично-правовые образования в лице своих органов государственной власти могут от имени Российской Федерации и ее субъектов своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, а муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде. Именно таким образом публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Однако с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публично-правовое образование, от имени которого эти органы действуют <6>. -------------------------------- <6> См.: Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 19.

Наш вывод также подтверждается иными положениями действующего законодательства, в частности Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 <7>. В соответствии с приложением 1 к указанному Постановлению в состав государственной казны включены помимо средств федерального бюджета средства Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Стабилизационного фонда <8> и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, Алмазный и валютный фонды. -------------------------------- <7> Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // Российская газета. 1992. 11 янв. <8> Следует обратить внимание на изменения в бюджетном законодательстве, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ" и вступающие в силу по общему правилу с 1 января 2008 г. В соответствии с данным Законом Стабилизационный фонд преобразуется в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Следовательно, в тех случаях, когда речь идет о распоряжении бюджетными средствами внебюджетного фонда, Пенсионный фонд выступает лишь главным распорядителем бюджетных средств, действуя от имени Российской Федерации за счет средств казны. В связи с данным тезисом вызывает некоторое сомнение обоснованность позиции правоприменительной практики по данному вопросу. Так, Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа было вынесено Постановление по делу N А17-2128/10-2005, которым решение от 24 января 2007 г. Арбитражного суда Ивановской области и Постановление от 11 апреля 2007 г. Второго арбитражного апелляционного суда оставлены без изменения. Суть спора такова. Государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городах Иванове, Кохме и Ивановском районе Ивановской области обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с иском к Министерству обороны Российской Федерации, Военному комиссариату Фрунзенского района города Иванова о взыскании 105 318 рублей 63 копеек убытков, возникших вследствие излишней выплаты Куликову А. Ф. пенсионного обеспечения. Иск основан на ст. 15, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивирован тем, что Военный комиссариат незаконно выдал Куликову А. Ф. удостоверение участника Великой Отечественной войны. Как следует из материалов дела, 16 февраля 1982 г. Военный комиссариат выдал гражданину К. удостоверение участника Великой Отечественной войны. На основании указанного удостоверения Управление установило гражданину К. повышение размера пенсии по старости с 1 октября 1990 г. в соответствии со ст. 22 Закона Союза Советских Социалистических Республик от 15 мая 1990 г. "О пенсионном обеспечении граждан в СССР", впоследствии - надбавку к пенсии. В связи со вступлением в силу Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" с 1 января 2002 г. гражданину К. выплачивалась вторая пенсия как участнику Великой Отечественной войны, проходившему военную службу в воинских частях, входивших в состав действующей армии (подп. "а" п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах"). В ходе проверки законности выдачи К. удостоверения участника Великой Отечественной войны комиссия Военного комиссариата Ивановской области установила, что данное удостоверение ему выдано без законных оснований (отсутствие архивных справок о службе в составе действующей армии); принято решение об изъятии у данного гражданина этого удостоверения. Решением от 7 апреля 2006 г. по делу N 2-24 Советского районного суда города Иванова, оставленным без изменения Определением от 2 августа 2006 г. Судебной коллегией по гражданским делам Ивановского областного суда, К. отказано в удовлетворении исковых требований о восстановлении нарушенных прав ветерана Великой Отечественной войны и отмене упомянутого решения комиссии Военного комиссариата Ивановской области. Излишне выплаченное гражданину К. пенсионное обеспечение в виде надбавок и второй пенсии за период с 1 октября 1990 г. по 31 января 2005 г. составило 105 318 рублей 63 копейки. Ответчики отказались в добровольном порядке возместить сумму причиненных убытков, что явилось основанием для обращения истца в арбитражный суд. Руководствуясь ст. 16, 1064, 1069, 1071 ГК РФ и п. 10 ст. 158 БК РФ, суд первой инстанции решением от 24 января 2007 г. удовлетворил иск, взыскав с Минобороны России за счет казны Российской Федерации в пользу истца 105 318 рублей 63 копеек убытков. Суд кассационной инстанции дополнительно мотивировал вынесенное Постановление положениями п. 1, 2 ст. 25 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", которыми определено, что физические и юридические лица несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах, представляемых ими для установления и выплаты трудовой пенсии, а работодатели, кроме того, - за достоверность сведений, представляемых для ведения индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования. В случае если представление недостоверных сведений или несвоевременное представление сведений, предусмотренных п. 4 ст. 23 настоящего Федерального закона, повлекло за собой перерасход средств на выплату трудовых пенсий, виновные лица возмещают Пенсионному фонду Российской Федерации причиненный ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 31 июля 2007 г. по делу N А17-2128/10-2005 // [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс. 2007.

Безусловно, представление недостоверных сведений не может рассматриваться как действие законное и в данной части выводы суда невозможно поставить под сомнение, однако нам представляется, что, рассматривая данный спор, судебные инстанции необоснованно обошли своим вниманием вопрос о праве собственности на денежные средства, подлежащие выплате по иску. Как следует из Постановления, излишне выплаченное гражданину К. пенсионное обеспечение в виде надбавок и второй пенсии производилось в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Закон о государственном пенсионном обеспечении). Статья 6 указанного Закона устанавливает, что финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению производится за счет средств федерального бюджета. В Комментарии к Закону о государственном пенсионном обеспечении авторы особенно обращают внимание на то, что право на пенсии по государственному пенсионному обеспечению не связано с уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. В данном случае источником формирования средств на выплату пенсий являются общие налоговые и другие поступления в федеральный бюджет <10>. -------------------------------- <10> См.: Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации (постатейный) / Под ред. М. Ю. Зурабова. М.: Норма, 2007.

Следовательно, финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению в отличие от трудовых пенсий производится за счет одного источника - федерального бюджета. Ежегодно принимается закон о бюджете Пенсионного фонда России, в котором отдельной строкой указываются расходы на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению по каждой категории граждан <11>. -------------------------------- <11> См., напр.: ст. 6 Федерального закона от 22 декабря 2005 г. N 174-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год".

Аналогичным образом из средств федерального бюджета пенсионеру производилась выплата надбавок к пенсии. В отличие от проанализированных нами норм Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" устанавливает, что финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета ПФР. При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица (п. 3 ст. 9). Изучив характер выплат, произведенных пенсионеру, мы приходим к выводу, что они производились ПФР за счет средств федерального бюджета. Ранее мы пришли к выводу, что в отношении бюджетных средств Пенсионного фонда, обеспечения выплаты государственных пенсий на ПФР возложена лишь функция обеспечения их финансирования (п. 3, 6 Положения). В соответствии с ч. 4 Положения средства ПФР формируются в том числе за счет ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий. Таким образом, фактически ПФР средства, профинансированные казной, обязан лишь выплатить пенсионерам. Полагаем, что при ошибочной выплате нет оснований требовать их возврата в Пенсионный фонд, поскольку это в конечном счете средства федерального бюджета. Аналогичная точка зрения фактически высказана и Верховным Судом Российской Федерации в Постановлении Пленума Верховного Суда от 11 мая 2007 г. N 23 "О внесении изменений и дополнений в Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 35 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Постановления Пленума от 5 апреля 2005 г. N 7)", о том, что решения судов об индексации с учетом роста величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, а также иных компенсационных выплат, входящих в объем возмещения вреда (за исключением тех, которые индексируются в соответствии с другими федеральными законами), и о взыскании образовавшейся в связи с этим задолженности, вынесенные до 29 мая 2004 г., не могут быть пересмотрены только по тому основанию, что редакция части третьей ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. N 5-ФЗ была изменена Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 31-ФЗ, поскольку эти решения были постановлены в соответствии с действовавшей в тот период редакцией базового Закона с учетом положений, закрепленных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 11-П. Такие решения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации (ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"). При этом необходимо учитывать, что присужденная на основании вступившего до 29 мая 2004 г. в законную силу решения суда сумма задолженности, образовавшаяся в связи с отсутствием индексации, впоследствии не подлежит возврату или зачету в счет будущих платежей (ст. 411 и 1109 ГК РФ), а ежемесячная денежная сумма либо иная компенсационная выплата, проиндексированная с учетом роста величины прожиточного минимума, не может быть пересчитана в сторону уменьшения. Теперь обратимся к правовому статусу ответчика. По нашему мнению, судом в данном случае совершенно обоснованно применены положения ст. 16, 1069 ГК РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Суд указал, что спорные убытки подлежат взысканию с Минобороны России за счет казны Российской Федерации, ибо Минобороны России являлось главным распорядителем средств федерального бюджета по отношению к Военному комиссариату. В результате мы приходим к парадоксальному выводу: в данном споре осуществляется защита имущественных интересов казны (бюджета) Российской Федерации за счет... казны Российской Федерации. Как известно, данная ситуация в действующем гражданском праве невозможна, поскольку совпадение должника и кредитора в одном лице (конфузия - от лат. confusio, совпадение) (ст. 413 ГК РФ) прекращает обязательство в силу того, что оно фактически перестает быть обязательством. Для такого рода ситуаций еще в римском праве был выработан принцип: "Nemo potest sibi debere" - "Никто не может быть должен самому себе" <12>. -------------------------------- <12> См.: Соменков С. А. Прекращение и расторжение договоров: общее и особенное // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 2.

Изложенная ситуация позволяет нам прийти к важному выводу: бюджетные средства, направленные на выплату пенсий, являются собственностью РФ, входят в состав казны РФ, при этом не передаются в оперативное управление Пенсионного фонда России как государственного учреждения.

------------------------------------------------------------------

Название документа