Обобщение мирового опыта проведения пенсионных реформ

(Шушков В. В., Топунова И. Р.)

("Трудовое право", 2008, N 6)

Текст документа

ОБОБЩЕНИЕ МИРОВОГО ОПЫТА ПРОВЕДЕНИЯ ПЕНСИОННЫХ РЕФОРМ

В. В. ШУШКОВ, И. Р. ТОПУНОВА

Шушков В. В., аспирант кафедры финансов, денежного обращения и кредита Государственного университета управления.

Топунова И. Р., кандидат экономических наук, доцент кафедры политической экономии Государственного университета управления.

Основополагающая цель пенсионной системы должна заключаться в обеспечении адекватного, приемлемого, устойчивого и надежного дохода граждан при выходе на пенсию. Исходя из мировой практики пенсионного реформирования, экономисты Всемирного банка предлагают следующую классификацию пенсионных реформ:

- параметрические реформы, которые направлены на корректировку параметров действующих пенсионных моделей;

- системные реформы, которые предполагают внедрение новых механизмов пенсионирования, сменяющих или дополняющих уже существующие компоненты пенсионных систем;

- регулятивные реформы, которые вносят изменения в правила инвестирования пенсионных накоплений;

- административные реформы.

Параметрические реформы.

Пенсионные системы описываются тремя подгруппами параметров: параметрами страховых взносов, параметрами пенсионных выплат и условиями приобретения пенсионных прав. Многие параметрические реформы касаются изменения параметров всех трех подгрупп, каждый из которых обусловливает распределение в пределах одной группы - страхователей или пенсионеров.

Параметры страховых взносов и инвестиционного дохода относятся к распределительным и накопительным пенсионным схемам, а также к системам добровольного пенсионного страхования. Однако их воздействие на финансовую устойчивость преимущественно проявляется в пенсионном обеспечении. Данная подгруппа включает следующие параметры.

Тарифы страховых взносов. Повышение тарифов страховых взносов приводит к сокращению расходов домашних хозяйств на потребление и сбережение, а также к снижению общих экономических выгод, получаемых работниками от пенсионной системы. Повышение расходов на оплату труда, связанное с ростом обязательных отчислений на социальное страхование сверх 15%, может вызвать падение уровня занятости в формальном секторе или стать причиной стагнации. Меры, направленные на ужесточение тарифной политики, отрицательно воздействуя на рынок труда, позволяют сохранить сбалансированность пенсионного бюджета в среднесрочной перспективе.

Заработная плата, облагаемая страховыми взносами. Увеличение предельного размера заработной платы, с которой подлежат уплате страховые взносы, способствует повышению уровня пенсионного обеспечения состоятельных граждан, поскольку позволяет производить им дополнительные отчисления с заработков в пенсионный фонд; при этом необходимо иметь в виду, что по достижении пенсионного возраста данная категория пенсионеров также будет обладать правом на получение более высоких пенсий. Таким образом, если в краткосрочной перспективе достигается положительный перераспределительный эффект от расширения базы обложения страховыми взносами, то с позиции долгосрочных оценок итоговое воздействие изменения этого параметра снижается до минимального значения в связи с ростом размеров пенсий, подлежащих выплате пенсионерам, имевшим более высокий доход, особенно если увеличение расходов не будет иметь необходимого финансового обеспечения.

Подгруппа параметров пенсионных выплат включает следующие элементы.

Норма наращения (стоимость страхового года). Снижение нормы наращения ухудшает материальное положение пенсионеров и уменьшает нетто-ставки замещения, но позволяет освободить от платежей младшие когорты и тех людей, на которых не распространено пенсионное обеспечение, в ситуации дефицитности пенсионного бюджета.

Период усреднения заработной платы. Применяемый при расчете пенсий средний размер заработной платы должен исчисляться исходя из трудового дохода, извлекаемого на протяжении предпочтительно всей трудовой деятельности, посредством чего достигается наиболее точное выравнивание средней суммы уплаченных взносов и среднего размера полученных пенсий. Нарушение данного принципа приводит к повышению уровня пенсионного обеспечения лиц, относящихся к категории высокооплачиваемых работников, поскольку в этом случае пенсии рассчитываются на основе заработков предпенсионных лет.

Переоценка заработной платы. Заработная плата подлежит переоценке согласно росту средней заработной платы в целях сохранения стимулов у работников к внесению взносов в первые годы трудовой деятельности. Данная переменная определяет коэффициент отдачи страховых взносов. Переоценка заработной платы в соответствии с ростом ее среднего размера приводит к изменению значения коэффициента отдачи, которое эквивалентно его повышению, обеспечиваемому за счет роста заработной платы, с которой уплачиваются взносы. Снижение прироста заработной платы, полученного в результате ее переоценки, теоретически может способствовать укреплению финансовой устойчивости, но, как правило, сопровождается усилением уклонения молодых работников от уплаты взносов с заработков на практике ввиду их низкой отдачи, что в итоге подрывает финансовую устойчивость. Рассматриваемая переменная, относящаяся к числу латентных параметров, которые представляют наименьший интерес для людей, не являющихся специалистами в области пенсионного обеспечения, оказывает между тем огромное воздействие на фактические размеры выплат, предоставляемых пенсионной системой.

Индексация пенсий. Повышение размеров пенсий должно проводиться в соответствии с уровнем инфляции, чтобы сохранить покупательную способность пенсий на протяжении всех пенсионных лет. В случае если индексация пенсий отстает от роста совокупного уровня потребительских цен, старшие поколения пенсионеров попадают в ситуацию существенного снижения получаемых ими пенсий в реальном выражении и меньшей защищенности по сравнению с младшими поколениями, которые еще могут продолжать работать. Женщинам, которые в целом живут дольше, чем мужчины, диспропорция в повышении цен и индексации пенсионных выплат также наносит повышенный материальный ущерб, поскольку они оказываются вынуждены получать реальные пенсии в пониженном размере в течение большего числа лет. Применение иного порядка индексации пенсий - исходя из роста заработной платы - не имеет необходимой ресурсной базы в большинстве стран и не является перспективным, так как лицо, вышедшее на пенсию, в дальнейшем не нуждается в повышении уровня потребления, если расходы на лечение будут компенсироваться за счет других социальных выплат и таким образом не зависеть от изменения средней зарплаты относительно пенсий. Индексация пенсий является общей проблемой для схем и с установленными выплатами, и с фиксированными взносами, так же как и для системы государственного пенсионного вспомоществования.

Минимальная пенсия. Установленный в большинстве стран уровень минимальной пенсии слишком высок, соответствуя или превышая минимальную заработную плату в ряде случаев. Учитывая, что работники, получающие минимальную заработную плату, производят отчисления страховых взносов со своих заработков, содержат семьи и платят подоходные налоги, в то время как пенсионеры не уплачивают взносы, имеют на иждивении меньше членов семьи и обычно освобождены или подпадают под льготный режим подоходного налогообложения, утрачивает смысл выплата пенсионерам пенсии, превышающей чистую заработную плату, которую они ранее получали. Снижение минимальной пенсии может повлечь за собой обеднение части пенсионеров, но в то же время это уравновешивается достижением целей по ограничению нестраховых выплат в рамках пенсионной системы и обеспечению увязки между суммой взносов и размерами пенсий, необходимой для поддержания индивидуальной инициативы производить отчисления на пенсионные нужды. Минимальная пенсия выступает в качестве неотъемлемого параметра (элемента) всех типов страховых пенсионных систем, а также пенсий по государственному пенсионному обеспечению, которые являются формой минимальной пенсии.

К условиям приобретения пенсионных прав относятся следующие.

Пенсионный возраст. Возраст выхода на пенсию в идеале следует повышать по мере увеличения ожидаемой продолжительности жизни и работоспособности старших поколений, ограничивая пенсии тем людям, которые слишком стары, чтобы работать. Средняя продолжительность жизни пенсионеров, равная 15 годам, должна рассматриваться в качестве целевого ориентира пенсионной системы. В большинстве случаев повышение пенсионного возраста может уменьшить число малообеспеченных людей, получающих пенсии, поскольку для их большей части характерна меньшая продолжительность жизни. При этом структура доходов населения может характеризоваться высоким удельным весом работников, которые получают низкие заработки, и тогда установление высокого возраста выхода на пенсию приводит к охвату пенсионным обеспечением только малочисленной группы состоятельных граждан ввиду различия в продолжительности жизни людей разного достатка. Уравнивание пенсионных возрастов мужчин и женщин позволяет существенно поднять размеры пенсий большинства женщин. Повышение пенсионного возраста укрепляет финансовую устойчивость распределительной пенсионной системы и системы государственного пенсионного обеспечения и поднимает уровень выплачиваемых пенсий в накопительных пенсионных моделях и программах добровольного пенсионного страхования.

Продолжительность трудового (страхового) стажа. Увеличение продолжительности трудового стажа, необходимого для приобретения застрахованными лицами прав на пенсии в полном размере, ограничивает возможности малообеспеченных работников, которым наиболее свойствен краткосрочный характер трудовой деятельности. В целях устранения дискриминации пенсионных прав с позиции требования к наличию трудового стажа определенной продолжительности применяется порядок, предусматривающий при неполном стаже выплату части пенсии, пропорциональной фактически выработанному стажу.

Проверка нуждаемости. В целях сокращения расходов на социальные выплаты или изменения условий предоставления социальных пенсий страны при назначении пенсий по государственному пенсионному обеспечению осуществляют проверку потенциальных пенсионеров на нуждаемость. В результате уменьшается число людей, обладающих правом на пенсионное обеспечение, но при этом снижаются государственные расходы и сокращается масштаб изъятия доходов работающих граждан в пользу пожилого населения.

Необходимо отдельно отметить пенсионные реформы, предусматривающие внедрение систем условных счетов и пунктов. В некотором отношении указанные системы представляют собой новую парадигму и поэтому должны позиционироваться в числе системных реформ, однако, поскольку их формирование сопровождается принятием дополнительных государственных пенсионных обязательств, системы счетов и пунктов могут быть представлены через комбинацию параметрических реформ. В обеих моделях поступающие суммы страховых взносов отражаются в системе персонифицированного учета. На виртуальных (условных) счетах фиксируются фактически уплаченные взносы и процентный доход, начисленный исходя из установленной расчетной ставки. В системе пунктов застрахованные лица ежегодно приобретают определенное количество стандартизованных пенсионных пунктов в зависимости от страхового стажа и размера облагаемого взносами заработка. При выходе на пенсию накопленные пункты пенсии конвертируются в пенсионный капитал, на основании которого рассчитывается размер пенсии к выплате, В каждой из систем, во-первых, при расчете пенсий применяется заработок застрахованного лица, исчисленный как средний доход, полученный работником на протяжении всей трудовой деятельности; во-вторых, устанавливается тесная взаимосвязь между пенсиями и взносами; в-третьих, имеют место аналогичные перераспределительные последствия, присущие типовым пенсионным системам. Кроме того, условные счета обладают специфической особенностью, заключающейся в автоматическом снижении уровня пенсионного обеспечения по мере увеличения ожидаемой продолжительности жизни в связи с тем, что возникает необходимость содержания пенсионера в течение более долгого времени при неизменной величине сформированного к моменту выхода на пенсию на именном счете пенсионного капитала. Другие параметры, а также перераспределительное воздействие этих систем идентичны тем, которые лежат в основе пенсионных схем с установленными выгодами.

Практически во всех случаях параметрические реформы уменьшают уровень пенсий и таким образом потенциально приводят к обострению проблем бедности среди пожилого населения или требуют увеличения тарифов страховых взносов работников на пенсионное страхование, также повышая риски снижения уровня их материальной обеспеченности. При этом данные меры являются необходимыми для поддержания жизнеспособности и устойчивости самих пенсионных систем; их реализация позволяет избежать переложения финансового бремени по содержанию пенсионеров на другие сектора, дополнительной эмиссии денежных знаков для покрытия дефицита пенсионного бюджета и связанного с этим обесценения национальной валюты, накопления долгов по выплате пенсий. Вместе с тем ни одна из мер параметрических реформ не влечет за собой благоприятных социальных последствий. Накопление долгов, например, особенно опасно для людей, которые достигли пожилого возраста и, не получая ожидаемой пенсии, лишаются основного и зачастую единственного источника средств к существованию в старости. Обеспечение устойчивости пенсионной системы сопровождается еще большим ростом социальной напряженности, когда охват населения пенсионным обеспечением является неполным, а финансовые ресурсы должны быть отобраны у более широкой группы населения на выплату пенсий немногим, обычно наиболее обеспеченным лицам. Наряду с этим многие пенсионные преобразования улучшают перераспределительные характеристики пенсионных систем и нередко устраняют их институциональные дефекты, формируя более справедливые пенсионные модели, усиливая взаимосвязь между назначаемыми пенсиями и совершаемыми отчислениями на пенсионные цели и повышая мотивационные установки к уплате взносов работающим населением.

Системные реформы.

Неоправданность надежд, возлагаемых на распределительные системы в чистом виде, побудила многие страны на протяжении последних 15 лет инициировать трансформацию своих пенсионных систем в накопительные или смешанные пенсионные модели, содержащие элементы как схем с установленными выплатами, так и схем с фиксированными взносами.

В конечном итоге накопительные системы предусматривают меньшее перераспределение, как благожелательное, так и вынужденное, по сравнению с распределительными системами, для которых оно является неотъемлемой частью, их сущностной характеристикой. Накопительные системы располагают, с одной стороны, большими ресурсами, которые используются на выплату пенсий исключительно тем лицам, которые отчисляли взносы на пенсионное страхование со своих заработков, с другой стороны, большими возможностями по восстановлению исходной цели, состоящей в устранении разрыва в уровне потребления в течение всей жизни людей, вовлеченных в пенсионные правоотношения. Поскольку основная часть перераспределительных процессов внутри распределительных систем носила регрессивный характер, проводимые изменения необходимо рассматривать как благоприятные. Однако чистые накопительные системы, не предусматривающие внедрения сетки безопасности, не уберегают пожилых, даже тех, которые получали средний доход в течение их рабочих лет, от опасности обеднения в старости. В этой связи правительства должны гарантировать сетку безопасности в виде предоставления минимальной пенсии лицам, не приобретшим права на государственные пенсии, а также защищать пенсионные накопления работающего населения от чрезмерных колебаний на рынках капитала. При учреждении смешанных пенсионных систем правительства, как правило, используют распределительную компоненту в том числе в качестве сетки безопасности. Необходимо учитывать, что гарантия минимальной пенсии возрождает элемент перераспределения в пенсионной системе, состоящий в перетоке средств обычно от всего населения к меньшей его части, что нарушает связь между взносами и пенсиями. Следовательно, пенсионная модель должна быть сконструирована таким образом, чтобы, обеспечив защиту работающих граждан, не допустить деформации стимулов к уплате взносов или вызвать крупномасштабное перераспределение пенсионных ресурсов.

Изменение финансового механизма пенсионирования населения неизбежно сопровождается существенным ростом пенсионных расходов в переходный период, так как правительства вынуждены продолжать исполнять обязательства по выплате пенсий нынешним пенсионерам и обеспечивать реализацию ранее приобретенных прав работающих при выходе их на пенсию в условиях сокращения поступлений в распределительную систему в связи с направлением части или всех взносов на индивидуальные накопительные счета. В течение переходного периода правительствам приходится расходовать на исполнение государственных пенсионных обязательств общие доходы бюджета, поступающие от всего населения, которое поставлено перед необходимостью оплаты пенсий, получаемых меньшинством. Однако рост государственных расходов на выплату пенсий за счет нецелевых поступлений должен рассматриваться как временное явление, представляющее собой стоимость устранения усиливающейся финансовой нагрузки пенсионной системы на работающее население в средне - и долгосрочной перспективе.

Другие системные изменения связаны с выплатой новых видов пенсий по государственному пенсионному обеспечению тем лицам, которые ранее не имели возможности приобрести необходимые пенсионные права. Введение системы добровольного пенсионного страхования имеет перераспределительные последствия, обусловленные исключительно установленным режимом налогообложения уплачиваемых в добровольном порядке пенсионных взносов и негосударственных пенсий.

Регулятивные и административные реформы.

Регулятивные реформы редко имеют прямые перераспределительные последствия. Совершенствование системы государственного регулирования и наблюдения за деятельностью субъектов управления пенсионными накоплениями повышает гарантии возврата при выходе на пенсию суммы взносов, которые были уплачены работниками и их работодателями. Процедуры регулирования и наблюдения позволяют обезопасить от неверных решений менее финансово искушенных потребителей, как правило, имеющих и более низкие доходы. Потребность пенсионных фондов в размещении средств пенсионных накоплений может активизировать развитие рынков капитала, усилив их устойчивость и повысив интенсивность торговли на других сегментах финансовых рынков.

Административные реформы сосредоточиваются на унификации различных пенсионных систем, сосуществующих в пределах одной страны, устраняя имеющиеся между ними противоречия, улучшая инфраструктуру пенсионного обеспечения, индивидуализируя базы данных, совершенствуя систему персонифицированного учета и укрепляя критерии приобретения пенсионных прав на основании нетрудоспособности, а также объединяя сбор страховых взносов и сбор налогов.

Консолидация пенсионных систем требует гораздо больших усилий, чем административный процесс. Страны, в которых функционируют фрагментированные системы, обычно располагают целым набором отдельных структур взносов и выплат. В процессе слияния пенсионных систем одни группы населения несут убытки, другие получают выгоды, однако объединение типично происходит на уровне наименее щедрой схемы. Интеграция пенсионных систем не только улучшает финансовую картину в целом, но и способствует оптимизации распределения рабочей силы ввиду снижения рисков потери права на пенсию в связи с изменением места работы.

Совершенствование инфраструктуры пенсионного обеспечения не только сопровождается улучшением качества работы и удобства взаимодействия между участниками пенсионных отношений, но и уменьшает возможности коррумпированных чиновников брать взятки, которые бедные не могут себе позволить, выравнивания условия назначения пенсий всем лицам независимо от уровня дохода.

В то время как все обозначенные мероприятия обеспечивают повышение финансовой устойчивости и стабильности функционирования пенсионной системы, следует отметить, что многие пенсионные модели динамично развиваются, поощряя предоставление населению квазисоциальной помощи, с тем чтобы фактически любой гражданин имел возможность предъявить бесспорное требование о назначении ему пенсии на том основании, что пенсионный фонд должным образом не ведет учета поступающих страховых взносов и поэтому не может проверить, уплачены ли они тем или иным лицом. В долгосрочной перспективе, когда увеличится сумма аккумулируемых страховых взносов, пенсионный фонд сможет уменьшить тарифные ставки, что принесет выгоду всем без исключения работникам. Правительством в таком случае будет принято решение о наиболее эффективных направлениях сосредоточения усилий по сокращению бедности вместо попустительства порядку назначения и выплаты пенсий, основанному на представлении ложных документов.

Несмотря на многообразие направлений пенсионного реформирования, представляется целесообразным следование наиболее целостному подходу к разработке мер по улучшению благосостояния пожилого населения, учитывая особенности страны их проживания и не ограничиваясь инструментами и рычагами исключительно механизма пенсионирования населения.

Название документа