Конвенция ООН о правах инвалидов - важный договор для защиты уязвимых групп населения

КОНВЕНЦИЯ ООН О ПРАВАХ ИНВАЛИДОВ - ВАЖНЫЙ ДОГОВОР ДЛЯ ЗАЩИТЫ УЯЗВИМЫХ ГРУПП НАСЕЛЕНИЯ

А. М. ОВСЮК

Овсюк А. М., советник Inclusion International, кандидат юрид. наук.

13 декабря 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН (далее - ГА ООН) Резолюцией 61/106 приняла Конвенцию о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней. Конвенция стала первым международным договором в области прав человека, принятым в новом столетии. Ее принятие стало историческим шагом в направлении содействия обеспечению прав инвалидов на международном договорном уровне. Вместе с тем она завершила собой серию договоров, принятых в рамках ООН и направленных на обеспечение прав уязвимых групп населения, таких как: Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и Международная конвенция о защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. К ним еще можно добавить конвенции о статусе беженцев, апатридов и о сокращении безгражданства. Естественно, что защита прав такой большой и обездоленной группы людей, насчитывающей в настоящее время около 650 млн. чел., не могло не волновать международное сообщество. Поэтому еще во второй половине 80-х гг. XX века делегации Италии и Швеции выступили с инициативой разработать в рамках ООН проект Конвенции о правах инвалидов. Однако ее обсуждение на 42-й и 44-й сессиях ГА ООН в 1987 и 1989 гг. не дало никаких конкретных результатов <1>. Главным доводом противников разработки проекта такого договора был тот, что инвалиды и так пользуются всеми правами наравне с другими членами общества. Это утверждение является в целом верным, учитывая то, что основные международные договоры четко определяют, что все закрепленные в них права человека относятся ко всем людям. Так, например, ст. 55 Устава ООН гласит: "Организация Объединенных Наций содействует... всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод ДЛЯ ВСЕХ" (выделено мной. - А. О.). Всеобщая декларация прав человека провозгласила, а Международные пакты по правам человека закрепили данное положение. Тем не менее это не помешало принять упомянутые ранее конвенции о защите других уязвимых групп населения. Поэтому призывы принять договор о правах инвалидов время от времени продолжали звучать на сессиях Комиссии по правам человека, однако никаких решений не было принято. Конкретное предложение по рассматриваемому вопросу внесла делегация Китая на 55-й сессии ГА ООН, однако и его не поддержали. -------------------------------- <1> See: ST/ESA/177 and А/С. 3/42/SR.16, as well as A/C. 3/44/SR.16.

Между тем ООН были приняты следующие документы декларативного характера: Декларация о правах умственно отсталых лиц 1971 г., Декларация о правах инвалидов 1975 г., Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи 1991 г. и Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г. (далее - Правила). Следует отметить, что только последний документ включал в себя широкий перечень подлежащих защите прав инвалидов и устанавливал квазиимплиментационный механизм. Цель Правил заключалась в том, чтобы устранить препятствия, которые не позволяли инвалидам осуществлять свои права и свободы и принимать полное участие в общественной жизни. В них были включены меры по осуществлению их прав на национальном уровне и предусмотрено международное сотрудничество в данной области. В заключительном разделе Правил устанавливался механизм контроля в целях содействия их эффективной реализации. Назначался Специальный докладчик, который представлял (через год) на сессии Комиссии социального развития доклад о выполнении государствами требований Правил. Поскольку довольно большое количество государств предоставляло доклады об их применении, такие доклады рассматривались на Комиссии и принимались рекомендации по улучшению их применения. Содержащиеся в Правилах стандарты становились нормами международного обычного права. В соответствии с ними государства брали на себя и выполняли серьезные моральные и политические обязательства в отношении обеспечения равенства возможностей и прав человека такой уязвимой группы населения, какой являются инвалиды. Как таковые Правила послужили добротной основой для разработки договора. Анализ названий статей рассматриваемого договора свидетельствует, что его целостная и всеобъемлющая структура является аналогичной структуре и характеру Конвенции по правам ребенка. Вместе с тем в обеих Конвенциях особое внимание уделяется закреплению и реализации принципов недискриминации и равенства, что придает им характер и форму гибридной модели договора, сочетающей содержащие в известных конвенциях принципы недискриминации и равенства с конкретным закреплением гарантий обеспечения существующих прав с учетом конкретного положения детей и инвалидов. Как отмечается в первом пункте преамбулы Конвенции о правах инвалидов, ее авторы преследовали цель разработать всеобъемлющую и единую международную конвенцию о поощрении и защите прав и достоинства инвалидов на основе комплексного подхода к работе в области социального развития, прав человека и недискриминации. Представляется, что им удалось достичь поставленной цели. Поэтому большинство положений Конвенции о правах инвалидов содержат нормы, направленные на защиту прав и свобод, относящихся ко всем группам населения. Часть их касается прав, обеспечение которых является важным в основном (а то и исключительно) для инвалидов. Однако и обеспечение прав, касающихся всего населения, имеет специфику в отношении их применения к инвалидам. В данной связи в нее включены статьи, касающиеся повышения информированности, доступности, опасных и чрезвычайных гуманитарных ситуаций, индивидуальной мобильности, абилитации и реабилитации. В большинстве статей присутствуют нормы, направленные на применение позитивных мер для поощрения и защиты прав инвалидов. Такие нормы придают особый характер Конвенции и в значительной степени содействуют тому, что инвалиды стали субъектами прав, способными их отстаивать в качестве полноправных членов общества. Некоторые страны уже давно считали логичным и оправданным то, что для ликвидации дискриминации, поощрения и защиты прав, а также в целях обеспечения равных возможностей уязвимых (или находящихся в неблагоприятных условиях) групп населения необходимо принимать положительные меры. В соответствии с таким подходом и пониманием в США в 60-х гг. прошлого века при президентах Кеннеди и Джонсоне была разработана политика и предприняты меры с тем, чтобы федеральные агентства при приеме на работу не допускали дискриминации на основе расы или пола. Эта политика (и меры) получила название "положительного действия" (affirmative action) и была направлена на улучшение положения американцев африканского происхождения и женщин. Позже аналогичные меры были введены в Европе и даже в некоторых развивающихся странах. Назывались они "положительными мерами" "positive measures". Постепенно такие меры распространялись на другие группы населения, находящиеся в неблагоприятных условиях, включая инвалидов. Концепция и практика положительных действий в международном праве стали предметом специального исследования Специального докладчика Подкомиссии по поощрению и защите прав человека Марка Боссюйта. В своих предварительном и окончательном докладах он проанализировал положения международных договоров, содержащих положения, относящиеся к положительным мерам, которые в международном праве называются "специальными мерами" <2> М. Боссюйт также рассмотрел правовую доктрину в отношении того, какие ограничения вводит международное право на применение таких мер. Он обратил внимание на то, что ни один из пактов не признает обязательного характера специальных мер. Подчеркивая сложность проблемы, Специальный докладчик отказался от попытки определить специальные меры и ситуации, в которых их необходимо применять <3>. М. Боссюйт отказался даже сделать какие-либо предложения в этом отношении. В настоящей статье автор рассматривает указанные меры или действия в целом и их применение в плане поощрения и защиты прав инвалидов. -------------------------------- <2> Doc. E/CN.4/Sub. 2/2000/11 and E/CN.4/Sub. 2/2002/21. <3> Doc. E/CN.4/Sub. 2/2000/11, para. 19.

Концепция положительных действий была провозглашена в некоторых международных декларациях и закреплена в ряде договоров. В частности, параграф 4 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. предусматривает следующее: "Принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных расовых групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены". Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках 1978 г. провозглашает в параграфе 2 ст. 9 следующее: "Особые меры должны приниматься в целях обеспечения равенства в достоинстве и правах отдельных лиц и групп людей везде, где это необходимо, не допуская того, чтобы эти меры принимали характер, который мог бы казаться дискриминационным в расовом отношении. В данной связи особое внимание следует уделять расовым или этническим группам, находящимся в неблагоприятных социальных или экономических условиях, с тем, чтобы обеспечить им на основе полного равенства, без дискриминации и ограничений защиту путем принятия законов и постановлений, а также пользование существующими социальными благами, в частности в отношении жилья, обеспечения работой и здравоохранения, уважать самобытность их культуры и их ценностей, содействовать, в частности при помощи образования, их социальному и профессиональному прогрессу". Следует особо отметить, что неточный перевод на русский язык некоторых терминов, содержащихся в текстах ряда международных договоров, направленных на защиту уязвимых групп населения, затрудняет не только толкование определенных договоров, но и их применение. Так, например, содержащийся в английском тексте Конвенции о правах ребенка термин "disability", то есть "инвалидность", был некорректно переведен на русский язык как "состояние здоровья". В приведенных ранее положениях двух документов английский термин "special measures" (специальные меры) переводится как "особые меры". Казалось бы, что разница между этими двумя терминами небольшая. Однако, учитывая то, что в международном праве "положительное действие" или "позитивные меры" определены как "специальные меры", то именно такой термин необходимо было употребить и в русском переводе. Положения Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Декларации ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках использовались и используются в качестве примера и обоснования поощрения и защиты прав других уязвимых групп, включая инвалидов, на равной основе с другими группами населения. Положение названной Конвенции имеет довольно общий характер, а Декларация ЮНЕСКО уточняет, что конкретные/специальные меры должны осуществляться "в целях обеспечения равенства в достоинстве и правах отдельных лиц и групп людей". Уточнение довольно расплывчатого термина "равенство" имеет определенное значение, поскольку составители Декларации уточнили, что эти меры применяются в отношении жилья, обеспечения работой и здравоохранения, уважения самобытности и культуры. Представляется, что было бы целесообразно включить инвалидов в перечень групп населения, на которых должны распространяться положительные/специальные меры. Такой подход был отражен в Замечании общего порядка N 5, принятом Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам в 1994 г., - "Обязанность государств - участников Пакта поощрять постоянное осуществление соответствующих прав в максимальных пределах имеющихся у них ресурсов однозначно требует от правительств делать значительно больше, чем просто воздерживаться от принятия мер, могущих оказывать отрицательное воздействие на лиц с какой-либо формой инвалидности. В случае такой уязвимой и обездоленной группы населения обязанностью государства является принятие ПОЗИТИВНЫХ (выделено мной. - А. О.) мер по уменьшению структурных недостатков и обеспечению временного преференциального обращения с лицами, имеющими какую-либо форму инвалидности, для достижения целей полного участия и равноправия в рамках общества всех лиц с теми или иными формами инвалидности. Это неизбежно означает, что необходимо будет выделить дополнительные ресурсы для данной цели и что потребуется целый ряд специально ориентированных мер" <4>. -------------------------------- <4> HRI/GEN /1/Rev. 4. P. 26.

В цитируемом замечании было четко определено, что "инвалидность" должна служить основанием для принятия и осуществления "позитивных мер... для достижения целей полного участия и равноправия" всех инвалидов. Такое же основание и цель по отношению ко всем "обездоленным группам" содержатся и в Замечании N 13 о праве на образование <5>. -------------------------------- <5> Ibid. P. 100.

Указанные ранее концепция и подход относительно обращения с инвалидами и обеспечения их прав полностью отражены и закреплены в новой Конвенции, состоящей из 50 статей. Как было уже отмечено ранее, большинство положений Конвенции о правах инвалидов содержат нормы, направленные на защиту прав и свобод, которые относятся ко всем группам населения. В преамбуле Конвенции (п. "е") ГА ООН признала, что инвалидность - эволюционирующее понятие и является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и средовыми барьерами, которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. Исходя из такого понимания инвалидности, Конвенция дает в ст. 1 определение круга лиц, к которым относятся инвалиды, - "К инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими". Таким образом, в данном определении содержится перечисление различных функциональных нарушений, которые включались и в предыдущие определения, содержащиеся в упомянутых ранее и других документах <6>. Вместе с тем к ним были добавлены важные социологические элементы, что дает возможность учитывать местные особенности и концепции развития личности в различных культурно-социальных условиях. Но главным в Конвенции, с точки зрения автора настоящей статьи, является коренной пересмотр идеологии по отношению к инвалидам. Инвалидность и инвалиды рассматриваются не только (и не столько) с точки зрения социальной благотворительности. Ключевым является то, что ее основу составляет концепция защиты и поощрения прав инвалидов. -------------------------------- <6> Следует отметить, что в 1980 г. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) приняла международную классификацию дефектов, инвалидности и нетрудоспособности, которая проводит четкое разграничение между этими терминами и понятиями. Она широко применяется в таких областях, как реабилитация, образование, статистика, политика, законодательство, демография, социология, экономика и антропология. Думается, что эта классификация, уточненная и пересмотренная, должна учитываться в будущем при осуществлении рассматриваемой Конвенции.

Важное значение имеют закрепленные в Конвенции цель и общие принципы. В первой части ст. 1 говорится следующее: "Цель настоящей Конвенции заключается в поощрении, защите и обеспечении полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод, а также в поощрении уважения присущего им достоинства". Данное положение со всей определенностью включает инвалидов в общую систему поощрения и защиты прав человека. Статья 3 Конвенции закрепляет общие принципы, среди которых принципы: уважения присущего человеку достоинства; недискриминации, полного, эффективного вовлечения и включения инвалидов в общество; уважения особенностей инвалидов; равенства возможностей; равенства мужчин и женщин, а также уважения развивающихся способностей детей-инвалидов. Общие принципы недискриминации и равенства конкретизируются в ст. 5 "Равенство и недискриминация". Согласно параграфу 2 государства - участники Конвенции запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве. Параграф 3 предусматривает, что государства-участники предпринимают все надлежащие шаги к обеспечению разумной адаптации инвалидов для поощрения равенства и устранения дискриминации против них. В параграфе 4 делается вполне обоснованный вывод, что "конкретные меры, необходимые для ускорения или достижения фактического равенства инвалидов, не считаются дискриминацией по смыслу настоящей Конвенции". Существенную значимость для реализации принципа равенства в различных сферах государственной и общественной жизни имеют ст. 12 "Равенство перед законом", ст. 13 "Доступ к правосудию" и ст. 14 "Свобода и личная неприкосновенность". Статьи 6 и 7 Конвенции предусматривают принятие дополнительных мер для предотвращения дискриминации, обеспечения всестороннего развития, улучшения положения и расширения возможностей женщин и детей как особенно уязвимых категорий лиц (даже среди инвалидов). Статья 15 направлена на то, чтобы инвалиды наравне с другими не подвергались пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство, видам обращения и наказания. Статья 16 закрепляет их свободу от эксплуатации, насилия и надругательства. Во многих статьях Конвенции воплощено общепризнанное понимание того, что инвалиды как члены одной из наиболее уязвимых групп могут пользоваться всеми правами человека только тогда, когда препятствия, мешающие им осуществлять свои права, будут устранены. Это требует введения и реализации определенных положительных/специальных мер. Такие меры определяются, в частности, в ст. 4 "Общие обязательства". В параграфе f, наряду с другими мерами, государства-участники обязуются "проводить или поощрять исследовательскую и конструкторскую разработку товаров, услуг, оборудования и объектов универсального дизайна", которые отвечали бы конкретным потребностям и нуждам инвалидов и способствовали бы их адаптации к жизни и работе. Для названных целей предполагается использование новых технологий, прежде всего недорогих, о которых инвалидам должна предоставляться доступная информация. Для того чтобы предоставить инвалидам возможность вести независимый образ жизни и участвовать во всех аспектах жизни, государства - участники Конвенции в ст. 9 "Доступность" обязались принимать надлежащие меры в целях обеспечения доступа первых к физическому окружению, транспорту, информации и связи. Такие меры, включающие выявление и устранение препятствий и барьеров, которые мешают доступности, должны распространяться, в частности: a) на здания, дороги, транспорт и другие внутренние и внешние объекты, включая школы, жилые дома, медицинские учреждения и рабочие места; b) на информационные, коммуникационные и другие службы. Государства - участники Конвенции принимают также надлежащие меры к тому, чтобы разрабатывать перечисленные в ст. 9 минимальные стандарты и руководящие ориентиры, предусматривающие доступность объектов и услуг, открытых или предоставляемых для населения, учитывая все аспекты доступности для инвалидов. Следовательно, упомянутые и некоторые другие статьи Конвенции возлагают на государства-участников четкие обязательства по обеспечению такого важного для инвалидов права, как доступность к гражданским объектам, права, без реализации которого все их другие права не могут быть гарантированы и осуществлены. Вместе с тем реализация данного права, а также принципов недискриминации и равенства гарантирует инвалидам обеспечение равных возможностей с другими членами общества. Обеспечение экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав инвалидов должно также осуществляться на равной основе с иными группами населения. Для этого вполне определенно указывается на необходимость введения соответствующих позитивных/специальных мер. Так, в ст. 27 "Труд и занятость" предусмотрено принятие государствами - участниками Конвенции надлежащих законодательных и других мер, направленных на "стимулирование найма инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры", а также "обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места" и поощрение программ профессиональной и квалификационной реабилитации, сохранения рабочих мест и возвращения их на работу. Следует также заметить, что осуществление некоторых из указанных мер предусмотрено в Конвенции МОТ (N 111) 1958 г. о ликвидации дискриминации в области занятости и ее Рекомендации (N 168) о профессиональной реабилитации инвалидов. Другие параграфы 27-й статьи Конвенции возлагают на государства конкретные обязательства по активному вовлечению инвалидов при помощи различных мероприятий в свободный рынок труда. Выполнение таких обязательств является крайне необходимым, учитывая то, что в большинстве стран уровень безработицы среди инвалидов в два-три раза выше уровня безработицы среди других групп населения. Кроме того, инвалидов нанимают на наиболее низко оплачиваемую и малоквалифицированную работу. К тому же (как было неоднократно отмечено в докладах Международной организации труда) весьма часто физические барьеры, создаваемые обществом на рабочих местах, используются в качестве оправдания того, что лицам с какой-либо формой инвалидности не могут предоставить возможность трудиться. Поэтому крайне важно и необходимо устранить имеющиеся барьеры, препятствующие трудовой деятельности инвалидов. Обеспечение права инвалидов, как и других слоев населения, на труд имеет непреходящее значение, поскольку самобытность (уникальность внутреннего мира каждого человека) и чувство собственного достоинства достигаются при помощи свободного труда и постоянного процесса преодоления субъективных и объективных препятствий и барьеров. Положения ст. 27 Конвенции, содействуя обеспечению права инвалидов на труд, тем самым помогают сформировать у них чувство собственного достоинства. Чем активнее государство будет способствовать обеспечению данного права, тем больше будет появляться свободных и независимых людей. К сожалению, не все инвалиды по состоянию здоровья могут воспользоваться этим правом, поэтому ст. 26 "Абилитация и реабилитация" предусматривает, что "государства-участники принимают... эффективные и надлежащие меры к тому, чтобы наделить инвалидов возможностью для достижения и сохранения максимальной независимости, полных физических, умственных, социальных и профессиональных способностей и полного включения и вовлечения во все аспекты жизни". В этих целях государства организуют, укрепляют и расширяют комплексные услуги и программы в различных сферах. Аналогичный подход содержится в ст. 25 "Здоровье", в которой государства - участники Конвенции признают, что инвалиды имеют право на наивысший уровень здоровья. Они "обеспечивают инвалидам тот же набор, качество и уровень бесплатных или недорогих услуг и программ по охране здоровья, что и другим лицам" (§ а). Вместе с тем государства-участники "предоставляют те услуги в сфере здравоохранения, которые необходимы инвалидам непосредственно... включая раннюю диагностику, а в подходящих случаях - коррекцию и услуги, призванные свести к минимуму и предотвратить дальнейшее возникновение инвалидности, в том числе среди детей и пожилых" (§ b). Важным аспектом является запрещение дискриминации в отношении инвалидов при предоставлении медицинского страхования и страхования жизни (§ e). Именно в этой области инвалиды сталкиваются с постоянной дискриминацией, а все ранее принятые декларации, в том числе и Стандартные правила, не провозглашали такого права. И его закрепление можно рассматривать как необходимую антидискриминационную меру, направленную на осуществление принципа равенства прав инвалидов и неинвалидов в данной области. При реализации права на образование государства - участники Конвенции (наряду с уже предусмотренными в других соответствующих конвенциях мерами) должны обеспечивать то, чтобы инвалиды не исключались по причине инвалидности из системы общего образования, а дети-инвалиды - из системы бесплатного и обязательного начального или среднего образования. Так же, как и в плане обеспечения права на труд, предусмотрены разумные приспособления, в частности содействие освоению азбуки Брайля, альтернативных шрифтов, способов и форматов общения, навыков ориентации и мобильности. Уделяется также внимание содействию изучения жестового языка и поощрению языковой самобытности глухих. Указания в ст. ст. 24 и 25 на то, что государства - участники Конвенции признают право инвалидов на образование и "на наивысший достижимый уровень здоровья", а в ст. 27 "признают право на труд", но не берут непосредственных обязательств по обеспечению соответствующих прав инвалидов, свидетельствует о том, что положения указанных статей носят не совсем четкий обязывающий характер, какой, например, имеют ст. 13 "Доступ к правосудию" и ст. 14 "Свобода и личная неприкосновенность", согласно которым "государства-участники" обеспечивают инвалидам доступ к правосудию, а также свободу и личную неприкосновенность. Это обстоятельство снижает действенность содержащихся в ст. ст. 24, 25 и 27 предписаний. Подобный подход составителей Конвенции представляется вполне обоснованным, поскольку речь идет об экономическом праве (праве на труд) и социальных правах, которые закреплены в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Статья 2 Пакта предусматривает "обеспечить постепенно полное осуществление" признаваемых в нем прав. Указание на постепенное осуществление прав является признанием наличия сдерживающих факторов, обусловленных степенью развития того или иного государства и наличия у него ресурсов для обеспечения определенных прав. Однако, как неоднократно подчеркивалось на сессиях Комитета по экономическим, социальным и культурным правам и в его Замечании общего порядка <3>, "хотя полное осуществление соответствующих прав может достигаться постепенно, меры по достижению этой цели должны быть приняты в течение разумно короткого промежутка времени после вступления данного Пакта в силу". Такой подход и комментарии, содержащиеся в данном и других замечаниях Комитета, необходимо учитывать при рассмотрении выполнения государствами-участниками соответствующих положений Конвенции о правах инвалидов до тех пор, пока новообразованный Комитет по правам инвалидов не выработает свои замечания в плане толкования содержания и выполнения ее статей. Аналогично другим договорам ООН в области прав человека, Конвенция ст. 40 учреждает Конференцию государств-участников для рассмотрения любого вопроса, касающегося ее осуществления. Согласно ст. 34 учреждается Комитет по правам инвалидов после вступления Конвенции в силу, то есть на 30-й день после сдачи на хранение 20-й ратификационной грамоты или документа о присоединении. Основной задачей названного Комитета является рассмотрение докладов государств-участников о мерах, принятых ими для выполнения своих обязательств по Конвенции. Как и в случае с другими органами государств-участников международных договоров по правам человека, Комитет будет рассматривать доклады и принимать по ним предложения и общие рекомендации. Вместе с разработкой и принятием Конвенции был разработан и принят факультативный протокол к ней, в соответствии с которым учреждается процедура подачи индивидуальных сообщений или (как принято их называть) жалоб. Комитет принимает и рассматривает жалобы только от лиц и организации государств-участников Протокола. Согласно второй процедуре Комитет может провести процедуру расследования в том случае, если он решит, что полученная им информация свидетельствует о серьезных (или систематических) нарушениях государством - участником прав, закрепленных в Конвенции. При необходимости члены Комитета могут посещать страны, в отношении которых будет проводиться расследование. Обе факультативные процедуры усиливают действенность положений Конвенции. 30 марта 2007 г. состоялось подписание Конвенции рядом государств. Ожидается, что уже к концу текущего года она наберет достаточное количество ратификаций и, как предусмотрено ст. 45, вступит в силу на 30-й день после этого. Разработка, принятие и вступление в силу Конвенции ООН о правах инвалидов и Факультативного протокола к ней, по мнению автора настоящей статьи, должны внести надлежащий вклад в защиту и поощрение прав этой наиболее обездоленной группы населения. Теперь у нее появился действенный элемент защиты своих прав, поскольку, как справедливо отмечают многие исследователи, включая и автора данной публикации, существующие в настоящее время международные правовые механизмы в недостаточной мере и не систематически рассматривают вопросы защиты прав инвалидов. Принятие Конвенции и установление механизма ее выполнения восполняет этот серьезный недостаток и в значительной мере восстанавливает справедливость на международно-правовом уровне по отношению к инвалидам. Поскольку права, зафиксированные в Конвенции, закреплены и в международных договорах, в частности в конвенциях МОТ и ЮНЕСКО, возрастает роль сотрудничества будущего Комитета по правам инвалидов с названными организациями. В плане международного сотрудничества важное значение имеет ст. 32, которая призывает государства - участников Конвенции обеспечить "охват инвалидов" международными программами развития, а также беспрепятственный доступ инвалидов к этим программам. Данное положение подразумевает, что при разработке или реализации конкретной программы развития, не связанной непосредственно с инвалидами (например, строительство школ, больниц, общественного транспорта), необходимо учитывать потребности инвалидов и предусматривать обеспечение соответствующих их прав. Это также требует принятия мер для установления сотрудничества Комитета по правам инвалидов и органов ООН по правам человека с программами развития ООН. С принятием Конвенции ООН по правам инвалидов защита и поощрение их прав были подняты на надлежащий международно-правовой уровень. Теперь первоочередной задачей для организаций инвалидов и всех правозащитных организаций является содействие тому, чтобы правительства как можно быстрее ратифицировали Конвенцию, она вступила в силу и государства надлежащим образом начали реализацию ее положений.

------------------------------------------------------------------

Название документа Интервью: Конституционное правосудие: критерии оценки качества ("ЭЖ-Юрист", 2007, N 33) Текст документа

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ: КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА

Т. Г. МОРЩАКОВА

Все большее количество обращений в Конституционный Суд РФ находит свое разрешение в виде вынесенных определений. Однако порой специалисты-практики игнорируют позиции КС РФ, ссылаясь на отсутствие определенности в отдельных решениях. Развеять подобные критические замечания и обозначить необходимость неукоснительного следования принимаемым решениям мы попросили доктора юридических наук, заслуженного юриста РФ, судью Конституционного Суда РФ в отставке, советника КС РФ Тамару Георгиевну Морщакову.

Согласно ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.94 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение КС РФ вступает в силу немедленно после его провозглашения; акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. До принятия нового нормативного акта применяется непосредственно Конституция РФ. В то же время нередки случаи, когда КС РФ, признавая норму неконституционной, тем не менее разрешает еще некоторое время ее применять. Насколько это соответствует нормам вышеуказанной статьи Закона о КС?

- Предписание о немедленном вступлении в силу решения КС РФ относится ко всем положениям, содержащимся в его решении, в том числе и к тому сроку, который КС РФ устанавливает для внесения изменений в закон. Важнее обосновать, почему следует разрешить применять отвергнутую норму еще некоторое время. Чаще всего это зависит от характера нормы и от тех мер, которые необходимы для обеспечения соответствия проверенных КС РФ правовых установлений Конституции. К примеру, в известном деле гр-ки Баныкиной о пособии по беременности и родам КС РФ признал, что установленный законодателем максимальный размер пособия чрезмерно ограничивает право на данный вид социального обеспечения. Однако возможность установить максимальный размер не отвергалась. Она допускается и международно-правовыми актами. В то же время ясно, что КС РФ сам не правомочен ввести новые размеры выплат. Это возможно только в законодательной процедуре, где правительство обосновывает бюджетные затраты, а парламент их одобряет. Это их полномочия и их политические риски. В Законе о КС установлены сроки и порядок внесения законодательных инициатив для замены дисквалифицированных Судом неконституционных норм, т. е. для исполнения его решений. Однако такая замена нужна далеко не во всех случаях. Например, если необходимо устранить дискриминацию по полу, возрасту, происхождению, месту жительства и т. д. (она нарушает принцип равноправия), то следует просто действовать непосредственно в соответствии с Конституцией. Конституция во многих случаях предполагает обязательность урегулирования определенных прав законом. Например, ст. 43 Конституции требует установления законом государственных пенсий и пособий. Непосредственное применение норм Конституции о правах необходимо всегда, если это не грозит, например, необоснованной уравниловкой.

В силу ст. 71 Закона о КС результатом рассмотрения КС РФ вопроса по существу является только решение в виде постановления. Определения - это технические решения КС РФ, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства. Однако КС РФ, отказывая заявителю в принятии вопроса к рассмотрению, зачастую высказывает в определении свое мнение ("правовую позицию"), являющееся оценкой вопроса по существу. В чем смысл таких высказываний Суда и имеет ли смысл оформлять их в виде определений, а не постановлений?

- В самом вопросе много спорного. Конечно, признание нормы соответствующей или не соответствующей Конституции решает дело по существу, происходит после открытого разбирательства и осуществляется в форме постановления. Это не значит, что определения КС РФ - решения технические или не по существу. Они также предусмотрены законом, могут выноситься и по результатам открытых разбирательств (тому есть много примеров, например определение о так называемом третьем сроке Президента РФ Б. Н. Ельцина) и действительно содержат "правовые позиции", определяющие судьбу правового спора по существу. Важно, о чем - по существу - выносит решение КС в определении. О соответствии или несоответствии Конституции, если КС РФ впервые рассматривает какое-либо положение, решать он в определении не может - только об этом и говорит ст. 71 Закона о КС. А зачем множить постановления по одним и тем же вопросам? Правовые предписания содержат повторы или, напротив, противоречивые решения об одном и том же, они могут быть включены в разные акты. Если подобные положения уже рассматривались, то согласно ст. 43 Закона о КС не допускается их новое рассмотрение - оно не может проводиться исходя только из того, что ранее такой же по существу правовой вопрос ставился другими субъектами применительно к другим актам. Это, если хотите, подтверждение преюдициального значения решения КС РФ как имеющего обязательную силу. Такие повторные решения правомерно оформлять определением, хотя также называются и решения КС РФ об отказе в рассмотрении обращения, ему не подведомственного. Другие формы актов КС РФ по закону не предусмотрены. На самом деле в обозначенной проблеме скрыта или плохо скрыта критическая оценка разрешения правового спора по существу в определении КС РФ. Не будем выяснять, кому это выгодно. Зададимся вопросом: есть ли польза от таких вполне законных возможностей КС РФ? Безусловно, она очевидна. Обращающиеся в КС РФ заявители во многих случаях стремятся получить такие содержательные определения по своему делу. Они не всегда знают о ранее состоявшихся решениях. Если бы КС РФ отнесся к их обращению формально, не изложив существа уже выработанных им позиций, это выглядело бы как отказ в правосудии. Да и делу не помогало бы: зачастую другие суды не готовы следовать в конкретном деле решениям КС РФ, принятым по обращениям иных заявителей, - они считают, что каждый должен ссылаться на решение Суда, принятое именно по его делу. Наконец, сроки рассмотрения и пропускная способность КС РФ серьезно оптимизируются с помощью решения правового вопроса в определениях. Да, в них признается, что вопрос не подлежит дальнейшему рассмотрению в КС РФ. Однако такой вывод имеет разные мотивы, например: вопрос уже решен, должен решаться другими судами, но в соответствии с конституционным смыслом закона; вообще не затрагивает проблемы конституционности, сводится к установлению фактов, поставлен неправомочным субъектом или не сумевшим правильно оформить обращение. Почему же такое разнообразие мотивов, соответствующее объективно складывающимся в правовой действительности ситуациям, не имеет смысла? Другое дело, что процедура принятия определений может быть урегулирована более подробно. Эти вопросы ставились и ставятся КС РФ, однако законодатели не торопятся с их решением по причине внешне благонравной - ссылаясь на гласность правосудия. Как-то это плохо согласуется с той легкостью, с которой они идут на расширение случаев исключения гласности в обычном судопроизводстве или на предложения обеспечивать ее за счет компьютерных публикаций. Пока именно в КС РФ полностью обеспечен доступ практически к любому решению в официальных печатных изданиях.

Тамара Георгиевна, полномочия КС РФ согласно ст. 3 Закона о КС предполагают толкование только Конституции РФ, федеральные же законы Суд должен оценивать лишь с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Между тем КС РФ нередко занимается именно толкованием законов, что дает повод многим экспертам утверждать, что он выходит за рамки своей компетенции. Так ли это?

- Эксперты явно не правы, сужая полномочия КС РФ по толкованию норм. Во-первых, применение Конституции в качестве масштаба для оценки других нормативно-правовых актов невозможно без толкования норм как самого основного закона, так и проверяемых актов. Статья 3 Закона о КС, называя сравнительно редкую процедуру официального толкования Конституции, вовсе не исключает другие виды толкования ее предписаний, например при проверке конституционности законов. Иное юридически абсурдно. Во-вторых, по закону КС РФ оценивает конституционность предписаний Конституции исходя из их значения в системе других норм, а также в том смысле, который им придается правоприменительной практикой. В этих формулировках закона содержится указание на общеизвестные в правовой теории методы толкования норм. Значит, как раз по закону от КС РФ требуется толкование проверяемых, используя формулу вопроса, "конкретных правовых норм". Наконец, в-третьих, возможности конституционного контроля норм нельзя представлять упрощенно с помощью и в рамках дихотомии - соответствуют либо не соответствуют Конституции. Само содержание постоянно усложняющейся нормативной материи, особенности законодательных процедур, различие правовых представлений их участников, отсутствие единства в правовой терминологии, недостатки юридической техники приводят к разным дефектам регулирования. Поэтому также формы проявления и методы устранения неконституционного содержания норм не могут не быть различны. Конституционное правосудие не должно разрушать каждый раз до основания, а затем строить все заново. Это во многих случаях несоразмерно. Обеспечение единства толкования права - задача всех судов. Единство конституционного истолкования норм - задача КС РФ. Конечно, и другие суды должны выявлять конституционный смысл закона, но последнее слово в этом принадлежит конституционному правосудию. Именно это отвергают эксперты, когда толкование закона в его конституционном смысле исключают из компетенции КС РФ.

Очевидно, необходимо вносить изменения в закон, если КС РФ высказал мнение о том, что какую-либо норму в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом нужно применять определенным образом. Ведь если норма допускает иные трактовки, то она является не соответствующей Конституции. Однако бывает, что изменения не вносятся. Если же норма все же считается соответствующей Конституции, то не выходит ли КС РФ за рамки своей компетенции, давая ей особую трактовку? Ведь фактически КС РФ занимается правотворчеством, на его позиции суды затем ссылаются как на норму закона.

- Согласна. Своевременно вносить изменения в норму, если КС РФ выявил ее конституционный смысл, конечно, хорошо бы. Это облегчило бы ее дальнейшее правильное применение, если возможны уточнения текста. Однако, с моей точки зрения, более важно не ставить под сомнение в связи с медлительностью законодателя непосредственное действие постановлений КС РФ. Суд указал, как надо конституционным образом применять закон - этому все должны следовать. В каком-то смысле КС РФ решает при этом новую правотворческую задачу - указывает на такие смысловые стороны нормы, которые не были ясны правоприменителю ранее. Исключение нормы из массива предписаний - также правотворческая задача, обычно исполняемая законодателем. Естественно, легче применять закон, если он поддерживается в актуальном состоянии путем внесения изменений в его текст. Но, с другой стороны, действует принцип, что незнание закона не освобождает от критики тех, кто по неведению его неверно понимает. Требование действовать по закону предполагает следование его смыслу, выявленному КС РФ. Осуществляя свои полномочия, КС РФ связан Конституцией и общепризнанными правовыми принципами - каждый раз можно и нужно уяснять их содержание, прибегая в том числе к международному опыту.

Недавно Правительство увеличило предельный размер оплаты больничного по беременности и родам. Как Вы считаете, Постановление КС N 4-П таким образом выполнено (жалоба Баныкиной)?

- Законодатель должен следовать решениям КС РФ, если они признают необходимым новое регулирование. Содержание последнего тоже может стать предметом проверки в конституционном судопроизводстве. Повысив максимальный размер пособия по беременности и родам, законодатель стремился выполнить Постановление КС РФ. Но Суд не мог определить заранее, какой именно размер пособия будет соразмерным, если допускается его снижение в сравнении с полным заработком. Наше развитие показывает, что это решается не "раз и навсегда".

Как видим, решения КС РФ зачастую затрагивают интересы не только заявителя, но и многих других людей. В ст. 79 Закона о КС сказано, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Как понимать такую формулировку: суды должны сами пересматривать свои решения? Или заинтересованные граждане должны снова обращаться в суд? В последнем случае может быть нарушено вышеприведенное положение о том, что такие решения не подлежат исполнению, ведь граждане могут не знать о признании нормы неконституционной либо не иметь возможности обратиться в суд (например, по состоянию здоровья).

- Один из таких случаев, когда основанные на неконституционных нормах решения судов должны быть пересмотрены, предусматривается Законом о КС и относится к неисполненным или лишь частично исполненным судебным актам. На это указано во многих решениях КС РФ. Другие случаи и процедуры пересмотра установлены в процессуальных кодексах, да и КС РФ, управомоченный по закону самостоятельно определять порядок исполнения своих решений, также неоднократно высказывался по этому поводу. Неисполненные, но вступившие в силу, как и исполненные судебные акты, основанные на законе, который признан неконституционным и, следовательно, недействующим, должны пересматриваться по обращениям заинтересованных лиц в порядке, установленном для пересмотра вступивших в силу актов. Сроки такого обращения ограничены по-разному в разных делах - в соответствии с ГПК, АПК и УПК, кроме сроков пересмотра обвинительного приговора. Не ограничен никаким сроком и пересмотр дел тех лиц, которые добились в КС РФ признания закона неконституционным. По уголовным делам обязанность ходатайствовать о пересмотре дел в отношении этих лиц (и только их) возложена на Председателя Верховного Суда РФ. Возможность пересмотра в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, разрешенных до признания примененного по этим делам закона неконституционным, как правило, этими судами не признается, что обосновывается принципом правовой стабильности. Однако в действующей у нас системе пересмотра судебных актов во многих других случаях допускается неоднократный пересмотр вступивших в законную силу решений по гражданским, административным и уголовным делам. Вряд ли есть основания не признавать возможность пересмотра, когда решение основано на неконституционной норме. Правда, имели место случаи, когда восстановление нарушенных прав по решению КС РФ осуществлялось без пересмотра дел, например путем зачета излишне уплаченных ранее, согласно неконституционной норме, страховых взносов в счет будущих платежей.

Интервью провел Михаил Чеботарев, обозреватель "ЭЖ-Юрист"

------------------------------------------------------------------

Название документа