Конституционные основы и гарантии обеспечения независимости судей в Российской Федерации, затрагивающие вопросы компетенции и организации местного самоуправления

(Хапугин С. И.)

("Российский судья", 2007, N 5)

Текст документа

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ И ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НЕЗАВИСИМОСТИ

СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАТРАГИВАЮЩИЕ ВОПРОСЫ

КОМПЕТЕНЦИИ И ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С. И. ХАПУГИН

Хапугин С. И., соискатель кафедры конституционного права и прав человека Казанского госуниверситета, председатель совета директоров ООО "Юридический центр "ПРИС".

Проблемы обеспечения независимости суда и вопросы, связанные с компетенцией органов местного самоуправления, неожиданно оказались тесно сопряженными и получили резонанс в связи с направлением Высшим Арбитражным Судом РФ запроса в Конституционный Суд РФ о проверке пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 (165) 2006 г., стр. 79). В запросе оспаривается новая редакция пункта 3 статьи 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132 "О статусе судей в Российской Федерации", которая исключила указание о том, что жильем судьи обеспечиваются местными органами власти, передав регулирование этого вопроса в компетенцию Правительства РФ. Высший Арбитражный Суд РФ выразил позицию, что необходимо сохранить прежнюю редакцию закона в этой части. Примечательно, что ранее все вопросы, адресованные Конституционному Суду РФ, требующие проверить нормы Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, основывались на прямо обратной позиции, их инициаторы считали, что недопустимо передавать субъектам РФ и органам местного самоуправления регулирование вопросов, находящихся в компетенции федерального уровня.

Стоит отметить, что сами законодательные акты, изданием которых объясняется принятие вышеуказанного Закона, не привлекали к себе столько внимания, сколько сам упомянутый Закон, регулирующий, согласно преамбуле, лишь механизм их реализации. Причем реакция на него общества оказалась не столько в сфере научно-практических дискуссий, сколько в виде откровенных судебных споров. Об их уровне и количестве свидетельствует и то, что даже Конституционный Суд РФ только судебных актов вынужден был принять уже более 40 по обращениям, так или иначе связанным с данным Федеральным законом. Однако автор полагает, что иначе и не могло быть, так как Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ не только затронул, но прямо по-новому урегулировал самые фундаментальные отношения в области компетенции федеральных органов, субъектов и муниципальных образований в самой чувствительной сфере - бюджетные обязательства всех уровней. В большинстве случаев Закон не только прямо изменил механизм финансирования абсолютного большинства предоставленных российским гражданам по самым различным категориям льгот, гарантий и компенсаций, но и отнес вопросы их регулирования к компетенции субъектов и муниципальных образований, соответственно возложив на них и бремя ответственности перед гражданами. В обществе, привыкшем воспринимать как наиболее надежные лишь гарантии и решения федерального уровня, возникло волнение, выразившееся в том числе и в обращениях, адресованных Конституционному Суду РФ, с вопросом, не нарушаются ли при таком подходе нормы Конституции РФ. Причем инициаторами обращений были не только граждане, но и структуры весьма высокой компетенции, такие как правительство Москвы (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П), Конституционный Суд Республики Коми (см. Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 521-О). Ничего удивительного в этом нет, если проанализировать, в какие законы внесены новеллы, а следовательно, какое количество категорий граждан и различных льгот, гарантий и компенсаций оказались затронуты этими нормами. Для наглядности масштаба изменений позволю себе лишь оговориться, что редактированию подверглось более 150 законов, регламентирующих наиважнейшие отношения.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в том числе затронуты и вопросы статуса судей Российской Федерации, причем по одной из важнейших гарантий - обеспечение жильем. В совершенно иной редакции изложен пункт 3 статьи 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132 "О статусе судей в Российской Федерации". И эта норма в новой редакции оказалась столь противоречивой, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ Постановлением от 1 июня 2006 г. N 15 решил обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в части его пункта 2 статьи 14, изменившего пункт 3 статьи 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132 "О статусе судей в Российской Федерации" (см. Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 (165), август 2006 г., стр. 79). Из текста утвержденного Пленумом запроса усматривается, что позиция Высшего Арбитражного Суда РФ основана на видении нарушения гарантий самостоятельности органов судебной власти в вопросах финансирования, что непосредственно увязывается и с гарантиями независимости судей, независимого осуществления правосудия, закрепленными в Конституции РФ статьями 10, 118, 120. Столь жесткий вывод мотивирован тем, что вместо прежней редакции нормы, прямо предписывающей местным администрациям обеспечивать судей жильем в срок не позднее шести месяцев, в новой редакции указано лишь, что обеспечение жильем должно осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, причем ни срока, ни ответственного за предоставление жилья органа власти, в отличие от прежней редакции, новым законом не названо. С одной стороны, данный Закон, казалось бы, снял с муниципальных образований и их органов бремя вопросов обеспечения судей жильем, передав их в федеральный орган, в соответствии с уровнем компетенции, так как вопросы организации деятельности судов и обеспечения гарантий их самостоятельности, независимости отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ). Но что же тогда так обеспокоило Высший Арбитражный Суд РФ и, автор уверен, также и все судейское сообщество, тогда как ранее поступавшие в Конституционный Суд РФ обращения, напротив, основывались на мнении, что недопустимо вопросы, отнесенные к компетенции федерального законодателя, передавать на регулирование субъектам и муниципальным органам? (См., например, Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 527-О по обращению гражданина Харитонова В. П., Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 85-О по обращению гражданина Устинова В. П., Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 521-О по запросу Конституционного Суда Республики Коми, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П по запросу правительства Москвы.)

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ - одна из наиболее высокопрофессиональных по вопросам права инстанция в стране, поэтому, безусловно, утвержденный им запрос Конституционному Суду РФ необходимо рассматривать как очень компетентное мнение, достойное самого серьезного анализа.

Автор данной статьи имеет собственный опыт обращений в Конституционный Суд РФ, одно из которых было признано приемлемым и рассмотрено Конституционным Судом РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. N 16-П), а также ведет научное исследование вопросов разделения компетенции и позиций Конституционного Суда РФ по организации местного самоуправления, поэтому возьму на себя смелость проанализировать позицию запроса Высшего Арбитражного Суда РФ и попытаюсь обосновать возможные позиции по нему, которые могут быть приняты Конституционным Судом РФ.

Во-первых, необходимо обратить внимание, что любое решение Конституционного Суда РФ, в том числе и определение об отказе в принятии к рассмотрению любого обращения, имеет равные юридические силу и значение, что и итоговое постановление по рассмотренному им по существу обращению, так как статья 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" указывает на обязательность любого его решения, используя термин "решения Конституционного Суда Российской Федерации" как универсальный и обобщающий все виды судебных актов Конституционного Суда, не исключая и не дифференцируя их по каким-либо признакам. Кроме того, собственно судебного акта Конституционного Суда РФ, именуемого как "решение", нет, так как в силу статьи 71 вышеуказанного Закона, определяющей наименование всех видов судебных актов Конституционного Суда РФ, возможные виды решений Конституционного Суда РФ исчерпывающим образом определены как "постановление", "заключение" и "определение". В связи с этим позиция, выраженная Конституционным Судом РФ даже в определении об отказе в принятии к рассмотрению обращения, имеет полную юридическую значимость, в том числе и как толкование положения Конституции РФ. О том, что определение Конституционного Суда РФ имеет обязательную силу как его решение, неоднократно указывалось и в самих определениях Конституционного Суда РФ. В этой связи автор считает несущественным исследовать вопрос о том, подведомственным ли Конституционному Суду РФ должен быть оценен изучаемый запрос Высшего Арбитражного Суда РФ. В практике Конституционного Суда РФ активно используется выражение его позиции по существу необходимого понимания и применения законов относительно изложенных в обращении к нему вопросов именно в определениях об отказе в принятии к рассмотрению обращений в связи с их неподведомственностью, что не умаляет их значения. Аналогично надо относиться и к постановлению о признании проверяемой нормы не противоречащей Конституции РФ, так как и в таких постановлениях Конституционный Суд РФ практически всегда обусловливает свой вывод обязательным комментарием по надлежащему пониманию нормы при правоприменении. Исходя из этого не стоит особых дискуссий попытка предугадать, будет ли принят запрос к рассмотрению и будет ли проверяемая норма признана не соответствующей Конституции РФ, так как при любом решении основную ценность будет составлять выраженная Конституционным Судом РФ позиция по изложенным в запросе мотивам.

Более того, автор хотел бы обратить внимание, что каждая позиция, выраженная Конституционным Судом РФ в любом его судебном акте, жестко охраняется законом, обеспечивающим ее точное правоприменение, и не стоит к содержанию каждого из решений Конституционного Суда РФ подходить как к выражению лишь теории права. Статья 315 Уголовного кодекса РФ определяет уголовно наказуемым неисполнение требований судебного акта, а равно воспрепятствование исполнению в любой форме. Данным составом полностью охватываются и случаи неисполнения любого решения Конституционного Суда РФ, в том числе применение закона в противоречие требованиям его понимания и применения, как это определено Конституционным Судом РФ. И то, что в России до сих пор активно не используется привлечение к ответственности по данной норме, не умаляет того, что в действительности механизм, позволяющий обеспечить исполнение судебных решений, существует, и он при желании и наличии политической воли может быть запущен в любой момент.

Следует учитывать, что фактически позиция Конституционного Суда РФ выражается в таком расширительном толковании конституционных норм, которое при прямом аутентичном изучении их содержания даже с учетом всех правил лингвистики языка часто совершенно не видно из самого текста Основного Закона, но самостоятельно определяется судом на основе выявления общего смысла конституционных норм и обязательно в их системной взаимосвязи. Так, показательны в этом смысле толкования, данные Конституционным Судом РФ статье 46 Конституции РФ, прямо указывающие, что исполнение судебного акта составляет стадию судебной защиты, и право на нее остается не реализованным, а защита не состоявшейся до тех пор, пока окончательное судебное решение не будет исполнено (см. Постановление КС РФ от 30 июля 2001 г. // Вестник ВАС РФ. 2001. N 10. С. 60; Постановление КС РФ от 14 февраля 2002 г. // Российская газета. 2002. 2 марта). Из самой нормы Конституции, ограниченной в этой части лишь фразой "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод", при буквальном ее понимании, согласитесь, сложно было ранее увидеть такое императивное требование при правоприменении, и в большинстве случаев считалось, что Конституция гарантирует лишь рассмотрение обращения судом, чем и ограничена лингвистически сама фраза конституционной нормы. Поэтому в свете анализируемого запроса, конечно, не стоит пытаться найти в Конституции РФ нормы, прямо определяющие, в какой срок, в каком порядке должны обеспечиваться судьи жильем и какие органы ответственны за практическое исполнение этого. Непосредственно в Конституции РФ ни одна из норм не содержит прямого указания, что обеспечение жильем судей должно производиться в особом или приоритетном порядке, а тем более нет указания, что эта обязанность возложена на органы местного самоуправления. Возникшие же коллизии с законом о судебной системе, приводимые в запросе, могут быть расценены как не имеющие отношения к вопросам, урегулированным непосредственно Конституцией РФ, а следовательно, не требующие разрешения в порядке конституционного судопроизводства. Закрепленные в Конституции РФ положения, декларирующие независимость и самостоятельность судей спорными положениями, не редактируются и не отменялись, установление порядка организации и деятельности судов ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, поэтому принятие нормы о передаче полномочий и ответственности за обеспечение жильем судей Правительству РФ выглядит логичным (напротив, возложение обязательств на местные органы по вопросам исключительной компетенции Федерации выглядит противоречащим Конституции РФ). Материальное обеспечение и обеспечение жильем судей имеет важнейшее, если не первостепенное, значение для осуществления беспристрастного и независимого правосудия. Неразрешенность жилищных вопросов неминуемо подтолкнет нуждающихся судей к попытке их решения иными способами, что способно поставить их в зависимость от позиции различных коммерческих структур и чиновников исполнительных органов самого различного толка. И следует признать, что без прямого законодательного предписания, в какие сроки, кем и по каким нормам должны обеспечиваться судьи жильем, все иные положения законодательства в этой части остаются декларативными, т. е. не имеющими действительной законно установленной гарантии исполнения. Поэтому основная проблема Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в части изменения статьи 19 Закона РФ о статусе судей не в том, что упразднены имевшиеся в прежнем законе порядок и сроки предоставления жилья судьям органами местного самоуправления, а в том, что данные вопросы спорной нормой исключены из сферы законодательного регулирования и полностью переданы в компетенцию исполнительной власти. Насколько соответствует Конституции РФ передача вопроса об установлении порядка, сроков и норм обеспечения судей жильем, прямо влияющего на беспристрастность, независимость и самостоятельность судебной власти в исключительное ведение исполнительной власти, - вот главное, что, по мнению автора, должно быть особо тщательно изучено и разъяснено Конституционным Судом РФ. При возникшем пробеле законодательства в этих вопросах допускаю, что любым видом решения Конституционный Суд РФ может истолковать существующие нормы как достаточные для вывода, что оспариваемая норма не противоречит Конституции РФ, так как из совокупности имеющихся законодательных норм не допускает бездействия в обеспечении судей жильем в разумный срок, который также может быть определен не превышающим 6 месяцев, вытекающей обязанности всех органов власти принимать меры по представлению жилья судьям, как из муниципального жилого фонда с компенсацией из федерального бюджета, так и служебного, вплоть до обязанности компенсировать его приобретение по факту затрат на коммерческой основе, если в разумный срок оно не было представлено органами власти.

Обращает также на себя внимание и то, что позиции Конституционного Суда РФ, уже выраженные в решениях относительно Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, опровергают мнения о неконституционности передачи на разрешение субъектам и местным органам власти обеспечения исполнения вопросов, отнесенных к регулированию федеральным законодательством, и поэтому оказываются фактически сближены с позицией обсуждаемого запроса Высшего Арбитражного Суда РФ, из смысла которого явствует, что обеспечение судей жильем через органы местного самоуправления не противоречит тому, что обеспечение организации работы судов находится в исключительной компетенции федерального уровня. Конституционный Суд РФ, до настоящего времени не только не усматривающий нарушений Конституции РФ Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, но и в большинстве случаев не усматривающий даже необходимости рассмотрения его положений на противоречие Конституции РФ, выразил позиции, обобщенная ключевая формула которых заключается в том, что федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к предметам ведения России, а также находящихся в совместном ведении, а равно и в ведении субъектов, вправе определять по ним полномочия и компетенцию всех уровней органов власти, передавать часть полномочий Российской Федерации с разграничением расходных обязательств с учетом того, что при наличии регулирования вопроса федеральным законом иные органы власти уполномочиваются участвовать в реализации вопросов только с соблюдением норм федеральных законов и только в установленных ими рамках. При такой трактовке передача субъектам РФ полномочий и обязательств, находящихся в исключительном или совместном ведении Российской Федерации, не нарушает определенные Конституцией РФ требования разграничения полномочий и компетенции (см., например, вышеуказанные определения Конституционного Суда РФ). Тем более что ранее действовавшая редакция статьи 19 Закона РФ о статусе судей не предусматривала обеспечение судей жильем за счет средств местных бюджетов, а императивно предусматривала выплату муниципальным органам полной компенсации представленного судьям жилья муниципального фонда из средств федерального бюджета.

Однако, какую бы позицию ни занял по данному запросу Конституционный Суд РФ, необходимо признать, что ни при возврате к прежней редакции Закона, ни при самых его обширных толкованиях, на какие только можно надеяться при максимальном желании Конституционного Суда РФ, урегулировать гарантии обеспечения судей жильем при существующей в настоящее время федеральной законодательной базе разрешить проблему обеспечения судей жильем на необходимом уровне невозможно. И если федеральный законодатель действительно обеспокоен реализацией конституционных положений самостоятельного, независимого и беспристрастного правосудия, то вопросы обеспечения судей жильем необходимо решать концептуально. Законодательство на сегодня никак не позволяет учитывать категорию и качество предоставляемого судьям жилья, его различную стоимость и обеспеченность им в различных регионах России. Остается открытым и вопрос, как быть, если муниципальное образование не располагает достойным судьи жильем и просто не в состоянии его предоставить. Предпочитая до сегодняшнего времени жилье муниципального фонда и соответствующие обязательства участия в этом процессе органов местного самоуправления, мы лишь исходим из фактически сложившейся ситуации наибольшей обеспеченности им среди других именно муниципальных образований и наличия у них реально действующего механизма его предоставления именно местными органами власти, которые охватывают работой и фактически присутствуют на всех территориях, где осуществляется судопроизводство. Но не следует считать, что эта ситуация сохранится и что она отвечает запросам времени. На сегодня, в любом случае, судебная система остается зависимой от того, как финансирование на эти цели предопределяется Правительством РФ при составлении проектов бюджета, и в этом состоит основная проблема. Думается, что именно на законодательном уровне следует предопределить с учетом всех обстоятельств и особенностей выделение определенной защищенной статьи расходов федерального бюджета в расчете на количество судей в стране, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставить распоряжение этими средствами судебным департаментам, которые смогут самостоятельно решать вопросы как финансирования приобретения жилья для судей, так и, возможно, создания собственного масштабного служебного жилого фонда. При этом не только будет достигнута независимость в этой сфере судебной власти от исполнительной, но и исполнительная власть освободится от значительного бремени участия в организационных, административных и хозяйственных вопросах, связанных с обеспечением судей жильем.

------------------------------------------------------------------

Название документа