О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами запретов антимонопольного законодательства, адресованных органам и организациям с властными полномочиями

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ЗАПРЕТОВ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, АДРЕСОВАННЫХ ОРГАНАМ И ОРГАНИЗАЦИЯМ С ВЛАСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Ю. Ю. ГОРЯЧЕВА

Ю. Ю. Горячева, судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

1. Антимонопольное законодательство запрещает органам и организациям, наделенным властными полномочиями, принимать акты и совершать действия, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Эти запреты изложены в п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <*>, который в настоящее время сформулирован следующим образом: -------------------------------- <*> Далее - Закон о конкуренции, Закон.

федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается: вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации; необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров; давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов; необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности; необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. 2. Необходимо отметить, что новая редакция п. 1 ст. 7 Закона введена в действие с 12 октября 2002 г. - момента вступления в силу Федерального закона от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ. Прежняя формулировка запрета просуществовала в неизменном виде более 7 лет, что позволило арбитражным судам сформировать обширную и довольно стабильную практику ее применения. Разумеется, теперь она будет скорректирована с учетом внесенных в Закон изменений. Поэтому целью настоящей статьи является попытка проанализировать, насколько значимы внесенные законодателем новеллы и как они повлияют на принимаемые судами решения. 3. Во-первых, новая редакция запрета значительно увеличила круг лиц, которым он адресован. Теперь к их числу отнесены не только исполнительные, но и представительные органы субъектов Федерации, а также органы и организации, которые не входят в структуру публичной власти, но наделены отдельными ее функциями и правами. Как правило, это юридические лица, созданные в форме государственных учреждений и обладающие контрольными, разрешительными или надзорными полномочиями по определенным вопросам. Поскольку осуществляемая ими деятельность может оказывать влияние на состояние конкурентной среды на товарных рынках, то дополнение Закона представляется весьма своевременным и разумным. Как и прежде, запрет действует в отношении федеральных органов исполнительной власти, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления <*>. --------------------------------- <*> Высказанное в одном из судебных актов суждение о нераспространении положений ст. 7 на акты представительных органов местного самоуправления следует признать ошибочным, поскольку оно противоречит содержанию упомянутой нормы (см. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 декабря 2001 г. N 3713).

4. Во-вторых, законодатель существенно сузил пределы действия запрета, изменив общее определение актов и действий, которые признаются противоречащими антимонопольному законодательству. Теперь к ним отнесены только те, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Ущемление интересов физических лиц, равно как и ущемление интересов хозяйствующих субъектов вне связи с ограничением конкуренции, теперь не образует состава правонарушения, что соответствует ст. 2 Закона о сфере его применения и судебному толкованию прежней редакции статьи. Напомним, что Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ еще в 1998 году в Обзоре практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства, прямо указал, что акты органов власти и местного самоуправления подлежат антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках <*>. -------------------------------- <*> См. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. N 32 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. N 5. С. 88.

Так, администрация областного города приняла постановление о ставках арендной платы за землю. В нем предусматривались две категории арендаторов: хозяйственные общества и товарищества, с одной стороны, и государственные и муниципальные предприятия - с другой. Для первой категории плательщиков ставки арендной платы были установлены ниже, чем для второй. Антимонопольный орган дал предписание об отмене постановления, ссылаясь на создание неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, что является нарушением п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Администрация оспорила предписание в арбитражном суде и выиграла дело, так как антимонопольный орган не доказал наличие в городе конкурентов, относящихся к разным категориям плательщиков, а следовательно, возможность ограничения конкуренции в результате принятия подобного постановления <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 июля 2002 г. N А11-1579/2002-К2-790.

Вместе с тем новую редакцию общей формулировки запрета нельзя признать удачной, поскольку законодатель, устранив одну крайность, фактически создал почву для другой. В этот раз он запретил акты и действия, приводящие к "двойным" последствиям: препятствующие конкуренции и ущемляющие интересы хозяйствующих субъектов. Такая правовая конструкция представляется весьма спорной, поскольку первое последствие включает в себя второе. Неблагоприятные изменения конкурентной среды на товарном рынке неизбежно влекут ущемление интересов большинства хозяйствующих субъектов, связанных с этим рынком. Поэтому использование союза "и" представляется излишним. Отсутствие жалоб конкретных хозяйствующих субъектов на ущемление их интересов не должно создавать преграды для антимонопольного контроля и пресечения противоправного поведения органов и организаций, наделенных властными полномочиями. Более правильным было бы рассматривать упомянутую норму как запрет упомянутым лицам принимать акты и совершать действия, препятствующие нормальной конкуренции на товарных рынках и вследствие этого ущемляющие права хозяйствующих субъектов. Подобный вывод сделал в одном из своих постановлений Федеральный арбитражный суд Московского округа. Он отметил, что неуказание в решении антимонопольного органа конкретных субъектов хозяйственной деятельности на рынке металлолома, чьи интересы были ущемлены, не может служить мотивом для удовлетворения кассационной жалобы, поскольку антимонопольный орган наделен полномочиями по пресечению нарушений, создающих угрозу деятельности неопределенного круга хозяйствующих субъектов в той или иной области <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21 февраля 2002 г. N КА-А40/650-02.

5. В-третьих, законодатель сохранил прежнюю конструкцию п. 1 ст. 7 Закона, состоящую из общего определения акта или действия, направленных против конкуренции, и перечня наиболее злостных и типичных видов подобных нарушений. Этот перечень не является исчерпывающим, он имеет другое значение. Если акт или действие были приняты по вопросу, который в перечень не включен, то для признания их противоправными необходимо доказать наличие всей совокупности признаков правонарушения, предусмотренных общим определением абз. 1 п. 1 ст. 7 Закона, включая причинную связь с возможными или наступившими неблагоприятными последствиями для конкуренции. Как правило, подобные доказательства выглядят в виде теоретических заключений, построенных на логических рассуждениях. Это особенно характерно для ситуаций, когда негативные последствия еще не наступили, но прогнозируются в будущем. Собрать и представить подобные доказательства в каком-либо ином виде невозможно, и их оценка представляет для судов определенные сложности. Если же акты или действия касаются вопросов, прямо названных в перечне запрещенных, то для признания их противоправными не требуется специальных доказательств того, что они могут повлечь неблагоприятные последствия для конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. По конструкции нормы наличие таких последствий и их причинная связь с соответствующим актом (действием) являются установленными в силу Закона. Однако подобное толкование новой редакции ст. 7 Закона представляется не вполне обоснованным. Дело в том, что, изменив общее определение правонарушения, законодатель не внес каких-либо корректив в перечень, сформулированный еще для прежних времен, когда акты и действия органов и организаций с властными полномочиями признавались противоправными, если ущемляли интересы хозяйствующих субъектов. В результате между общим понятием правонарушения и его конкретными проявлениями, названными таковыми Законом, возникло определенное логическое противоречие. К примеру, в перечне имеется такой формальный состав, как запрет необоснованно препятствовать деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере. Вместе с тем создание препятствий, не затрагивающих конкурентоспособность хозяйствующих субъектов, по нашему мнению, на конкуренцию не влияет и не соответствует общему определению правонарушения. Поэтому более правильной представляется позиция тех судов, которые рассматривают в качестве правонарушений те акты и действия органов и организаций с властными полномочиями, которые создают для хозяйствующих субъектов препятствия, затрагивающие их конкурентоспособность. Так, в арбитражном суде рассматривался спор, началом которому послужил отказ налоговой инспекции выдать обществу с ограниченной ответственностью патент на право применения упрощенной системы налогообложения. Общество обратилось в антимонопольный орган со ссылкой на то, что акт налоговой инспекции создает препятствия его хозяйственной деятельности и ущемляет интересы. Антимонопольный орган направил инспекции предписание об отмене решения, ссылаясь на ст. 7 Закона о конкуренции. В свою очередь, налоговая инспекция обратилась в арбитражный суд с требованием о признании предписания недействительным. Рассмотрев спор, суд заявленное требование удовлетворил, указав, что отказ налоговой инспекции не ограничивает самостоятельность хозяйствующего субъекта, не дискриминирует его в вопросах предпринимательской деятельности и не может повлиять на его конкурентоспособность <*>. -------------------------------- <*> Дело N А-13-3337/97-11 Арбитражного суда Вологодской области.

В другом случае антимонопольный орган выдал налоговой инспекции предписание по факту нарушения п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, выразившегося в указаниях инспекции хозяйствующему субъекту о включении налога на добавленную стоимость в цену продаваемой продукции. Налоговая инспекция оспорила предписание в арбитражном суде, который заявленное требование удовлетворил. Он указал, что антимонопольным органом не представлены доказательства того, что налоговой инспекцией принят акт или совершены действия, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие права хозяйствующего субъекта, поскольку пределы его самостоятельности при формировании цены на продукцию определены действующим законодательством <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 мая 2000 г. N Ф08-1191/2000-320А.

6. Соотношение общего определения и примерного перечня противоречащих антимонопольному законодательству актов и действий органов и организаций с властными полномочиями имеет еще одну примечательную особенность. В определении идет речь об актах и действиях в отношении хозяйствующих субъектов, а перечень дополнительно запрещает препятствовать их созданию, защищая интересы лиц, которые хозяйствующими субъектами еще не стали. Вопрос коллизии этих норм был предметом рассмотрения по ряду арбитражных споров <*>. К примеру, администрация города издала акт, ужесточающий по сравнению с федеральным законодательством требования к регистрации коммерческих организаций в части расширения обязательного перечня документов и согласований, представляемых для регистрации. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 ноября 2000 г. по делу N А06-655у-19/2000 Арбитражного суда Астраханской области.

Антимонопольный орган посчитал, что этот нормативный акт незаконно ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок, что негативно влияет на конкурентную среду, и направил администрации предписание об отмене акта. Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании предписания недействительным. Суд первой инстанции требование удовлетворил, указав, что положения ст. 7 Закона о конкуренции подразумевают ограничение прав уже существующих хозяйствующих субъектов - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. До регистрации хозяйствующий субъект не существует, следовательно, к данному случаю Закон неприменим. Федеральный арбитражный суд отменил это решение и отказал в удовлетворении требования, поскольку ст. 7 Закона прямо запрещает органам и организациям с властными полномочиями издавать акты или совершать действия, которые вводят ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности или иным образом необоснованно препятствуют их созданию. На наш взгляд, такое толкование ст. 7 Закона правильно, поскольку подобные акты создают неоправданные барьеры для увеличения числа конкурирующих на рынке субъектов и объективно препятствуют нормальному развитию конкурентной среды. 7. Следует иметь в виду, что запрет п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции распространяется на акты или действия, которые направлены на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, т. е. влияют или могут негативно повлиять на состояние конкурентной среды. Так, администрация города приняла постановление по вопросам развития кабельного телевидения, согласно которому выигравший конкурс оператор связи должен был обеспечивать абонентам уверенный прием не менее трех общероссийских и одной местной программы. Антимонопольный орган признал это условие ограничением конкуренции между операторами, многие из которых обеспечивали уверенный прием большего количества программ. В своем предписании антимонопольный орган потребовал увеличения числа программ с уверенным приемом до восьми. К сожалению, в этом споре суд поддержал антимонопольный орган, не обратив внимания на то, что постановление закрепляло минимальный объем требований к операторам и никак не ограничивало их самостоятельность по расширению спектра услуг и не создавало дискриминационных условий. Таким образом, необходимая по Закону совокупность признаков противоправности акта отсутствовала. По своей правовой природе подобное условие не могло ограничить конкуренцию на соответствующем рынке. В другом случае суд признал нарушением ст. 7 Закона о конкуренции постановление местной администрации, установившей более низкий тариф на водоотведение предприятиям текстильной промышленности по сравнению со всеми остальными промышленными предприятиями города. При этом суд указал, что в городе имеется единственное предприятие текстильной промышленности и ему фактически предоставлена льгота. Следовательно, поставленные в неравное положение хозяйствующие субъекты не конкурировали на одном товарном рынке, а принятый администрацией акт не мог оказать влияние на конкуренцию <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 сентября 2002 г. N Ф-767/02-ГК.

8. Предусмотренные п. 1 ст. 7 Закона запреты установлены в отношении актов и действий органов и организаций, наделенных властными полномочиями. Дискуссионным является вопрос о том, образует ли состав правонарушения бездействие названных лиц, если оно препятствует конкуренции. На наш взгляд, правовой анализ содержания названной статьи и Закона в целом не дает оснований для положительного ответа на этот вопрос. Если раньше ст. 4 Закона признавала бездействие органов власти и местного самоуправления монополистической деятельностью, то теперь Закон это понятие не раскрывает, используя соответствующий термин только для характеристики противоправной деятельности хозяйствующих субъектов. В частности, ст. 5 Закона прямо запрещает злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением в форме бездействия. Таким образом, есть определенные основания полагать, что уклонение органов и организаций, наделенных властными полномочиями, от совершения юридически значимых действий в отношении хозяйствующих субъектов теперь антимонопольным законодательством не преследуется, хотя раньше подобные споры арбитражными судами рассматривались <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 февраля 2002 г. N А05-3298/01-196/13; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 ноября 2000 г. N А06-665у-19/2000.

9. Как правило, органы и организации, наделенные властными полномочиями, реализуют эти полномочия посредством принятия актов распорядительного характера. Поэтому большинство споров по применению положений п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции возникает в арбитражных судах именно в отношении таких актов. Необходимо обратить внимание на то, что запреты антимонопольного законодательства распространяются как на нормативные <*>, так и на ненормативные акты <**>. Правила названной статьи устанавливают специальные основания для признания соответствующих актов незаконными или недействительными, но не расширяют круга тех актов, оспаривание которых допускается в арбитражном суде. -------------------------------- <*> Определение нормативного акта дано в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". <**> Определение ненормативного акта см., например, в статье А. А. Маковской "Судебный акт как основание регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. N 5. С. 80.

К примеру, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с требованием к прокуратуре о признании недействительным ее представления, принятого в результате осуществления надзорных функций, об устранении нарушений законодательства, регулирующего деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов. Общество указывало, что представление является ненормативным актом, нарушает его права и законные интересы, ограничивает самостоятельность предпринимательской деятельности и противоречит ст. 7 Закона о конкуренции. Руководствуясь правилами АПК РФ 1995 г., арбитражный суд в принятии заявления отказал на том основании, что органы прокуратуры в силу возложенных на них полномочий не входят в структуру органов власти и управления, акты которых могут быть оспорены в арбитражном суде. Положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не предусматривают возможности обжалования актов прокурорского реагирования в арбитражный суд, закрепляя правило о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5) <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 5 апреля 2000 г. по делу N Д-2/АБ. По АПК РФ 2002 года подобное заявление подлежит возврату на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 как неподведомственное арбитражным судам, а потому неподсудное конкретному арбитражному суду.

10. Непременным признаком любого акта является обязательность его положений для лиц, которым он адресован, чьи права и обязанности он затрагивает. Если документ либо оспариваемая его часть не отвечают указанному требованию, то их нельзя рассматривать как акт. В этой связи представляет интерес ряд арбитражных дел, при рассмотрении которых предметом исследования был вопрос о том, имеет ли конкретный документ признаки акта. Так, правительство г. Москвы включило в одно из своих постановлений пункт, где московским строительным организациям рекомендовалось использовать опалубку конкретного производителя. Антимонопольный орган признал этот пункт противоречащим ст. 7 Закона о конкуренции и дал предписание о его отмене. Правительство г. Москвы оспорило предписание в арбитражном суде. Первая инстанция арбитражного суда согласилась с антимонопольным органом. Она указала, что приведение таких рекомендаций в постановлении правительства г. Москвы, имеющем нормативный характер, означает ограничение свободы заключения договоров и создает благоприятствующие условия деятельности производителю, рекомендуемому органом власти, что является нарушением п. 1 ст. 7 Закона. Суд апелляционной инстанции дополнил эти доводы тем, что абз. 5 п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции запрещает давать указания о приоритетном заключении договоров. Он также отметил, что упоминание в постановлении правительства г. Москвы любого конкретного предприятия в качестве рекомендуемого продавца (покупателя, производителя) продукции ставит его в преимущественное положение по отношению к другим продавцам (покупателям, производителям) этой продукции. Суд кассационной инстанции с этими доводами не согласился. Он отменил судебные акты и признал предписание антимонопольного органа недействительным, сославшись на следующее. Из п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции не следует, что орган власти ни при каких условиях не может приводить наименования конкретных производителей, так как это может повлечь изменение репутации этого конкретного производителя в глазах потребителей и других участников рынка. Закон не запрещает подобных действий. Придание императивного характера изложенной в постановлении рекомендации не основано на материалах дела. Данных о том, что рекомендация подкреплена указаниями о ее обязательности, антимонопольным органом не представлено. Системный анализ перечисленных в ст. 7 Закона запретов на совершение органами власти конкретных действий не позволяет согласиться с выводами о том, что всякое упоминание конкретного производителя представляет собой нарушение антимонопольного законодательства. Столь расширенное толкование Закона о конкуренции нельзя признать оправданным. Нормативный характер такого акта, как постановление правительства г. Москвы, не дает оснований считать, что антимонопольный орган освобождается от обязанности доказывать реальность ограничения конкуренции формулированием рекомендации <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 сентября 2001 г. N КА-А40/5060-01.

Таким образом, суд кассационной инстанции исходил из буквального толкования Закона. Действительно, слово "рекомендовать" в обычном его значении не создает обязанности, поэтому по внешним признакам формулировки соответствующую рекомендацию нельзя отнести к актам. С другой стороны, нормативный характер постановления, где была изложена рекомендация, все-таки придает ей некий оттенок обязательности. Контекст, в котором упомянут конкретный производитель, не оставляет сомнения в том, что московское правительство пытается создать ему исключительно благоприятные условия по сравнению с другими производителями опалубки. Но, учитывая царящий в нашем обществе нигилизм, сама по себе такая рекомендация не ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов и не создает им дискриминационных условий деятельности, хотя направлена на достижение именно такого результата. Разумеется, есть определенная опасность в том, что субъекты властных полномочий будут обходить запреты антимонопольного законодательства, маскируя свои приказы под рекомендации, поэтому ограничиваться формально-логическим толкованием конкретных терминов в подобных случаях нельзя. Но антимонопольный орган должен представить доказательства того, что именно эти или подобные им "рекомендации" указанного органа, изложенные в его ранее изданных нормативных актах, были восприняты хотя бы некоторыми участниками товарных рынков как обязательные, что приводило или могло привести к ограничению конкуренции, на что, собственно, и указал в своем постановлении суд кассационной инстанции. В другом случае суд рассматривал спор между антимонопольным органом и администрацией региона, которая приняла правила торговли на рынках области и разослала их городским и районным администрациям с сопроводительным письмом о рекомендательном характере применения. Правила содержали ряд незаконных положений, ограничивающих самостоятельность хозяйствующих субъектов. Часть органов местного самоуправления ввела их в действие, остальные к рекомендации не прислушались. Антимонопольный орган посчитал, что действиями по принятию и рассылке правил администрация региона нарушила п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, и направил администрации соответствующее предписание. Администрация оспорила это предписание в суде. Суд удовлетворил требование администрации, ссылаясь на рекомендательный характер сопроводительного письма, что подтверждалось, по его мнению, не только содержанием этого документа, но и тем, что не все органы местного самоуправления утвердили правила <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 февраля 2002 г. N А12-13018/01-С35.

Мы полагаем, что выполнение рекомендаций даже в отдельных городах и районах как раз свидетельствует о том, что действия администрации региона реально привели к ограничению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, что запрещено п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Представляется, что принятие субъектами властных полномочий и обнародование ими в любой форме документов рекомендательного характера, не обладающих признаками акта по форме или содержанию, должно квалифицироваться антимонопольными органами и судами именно как действия и оцениваться с учетом последствий для конкуренции и интересов хозяйствующих субъектов. 11. Общая формулировка п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции устанавливает запрет на акты и действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. Арбитражная практика всегда исходила из того, что одного из названных критериев достаточно для признания противоправным акта или действия, влекущего неблагоприятные последствия для конкурентной среды. Это могут быть акты или действия, устанавливающие одинаковые, но незаконные условия для всех уже существующих либо создаваемых хозяйствующих субъектов одного или нескольких товарных рынков. К примеру, арбитражным судом рассматривалось требование лицензионной палаты о признании недействительным решения антимонопольного органа, признавшего в действиях заявителя нарушение требований п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Эти нарушения выразились в том, что для проверки на соответствие лицензионным требованиям и условиям соискателей лицензий на право розничной торговли алкогольной продукцией, осуществления медицинской и фармацевтической деятельности лицензионная палата привлекала сторонние организации и взимала не предусмотренный федеральным законодательством платеж, размер которого многократно превышал установленную законом плату за рассмотрение заявления и сбор за выдачу лицензии. Суд отказал в удовлетворении заявленного требования исходя из того, что Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлены предельные ставки лицензионного сбора и платы за рассмотрение заявления соискателя лицензии. Взимание платежей по основаниям, не предусмотренным федеральным законодательством, ущемляет интересы соискателей лицензий, создает необоснованные препятствия осуществлению ими розничной торговли алкогольной продукцией, медицинской и фармацевтической деятельности, препятствует выходу на рынок новых хозяйствующих субъектов, что может привести к ограничению конкуренции. Следовательно, указанные действия лицензионной палаты противоречат требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2001 г. по делу N А56-26476/00 Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

12. Разумеется, в практике арбитражных судов встречались споры по актам, которые одновременно ограничивали самостоятельность хозяйствующих субъектов и создавали дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, т. е. ставили их в неравное положение. Так, антимонопольный орган дал предписание мэру г. Москвы об отмене распоряжения, обязавшего хозяйствующих субъектов при подготовке и согласовании заданий на разработку адресной проектной документации на строительство жилых домов предусматривать применение окон только одного конкретного производителя. Заказчики в силу императивного характера распоряжения были обязаны еще до согласования проектной документации предусмотреть использование окон этого производителя, а подрядчики - заключать только с ним договор поставки. Следовательно, указанное распоряжение ставило этого конкретного производителя в исключительное положение, а всех его конкурентов - в неравные условия, по существу прекращая их бизнес, связанный с производством окон для жилых домов. Одновременно это распоряжение ограничивало самостоятельность заказчиков и подрядчиков жилых домов, лишая их возможности выбора между производителями окон. Мэр г. Москвы оспорил предписание антимонопольного органа в арбитражном суде, но суд в заявленном требовании отказал, правомерно руководствуясь п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 августа 2001 г. N КА-А40/4194-01.

13. Иногда споры возникают в отношении актов, которые ограничивают конкуренцию и ущемляют права хозяйствующих субъектов, но приняты органами власти на законных основаниях, в пределах компетенции, для защиты более важных, приоритетных интересов общества. В этих случаях для признания актов противоправными оснований не имеется. К примеру, антимонопольный орган усмотрел нарушение ст. 7 Закона о конкуренции в постановлении районной администрации города, предписавшей начальнику милиции усилить контроль за соблюдением правил дорожного движения водителями гужевых повозок и погонщиками верховых животных, катающих детей в пешеходных зонах, пресекая в установленном порядке правонарушения и привлекая к ответственности лиц, их совершивших. В связи с этим антимонопольный орган дал администрации предписание об отмене соответствующих пунктов постановления, которое она оспорила в арбитражном суде. Суд поддержал администрацию, отметив следующее. Постановление адресовано начальнику милиции и направлено на обеспечение безопасности пешеходов в местах, предназначенных только для их движения. Каких-либо положений, ограничивающих самостоятельность хозяйствующих субъектов, выходящих за пределы, предусмотренные законом и иными нормативными актами, постановление не содержит. Постановление принято администрацией во исполнение Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который относит к предмету ведения местного самоуправления охрану общественного порядка (п. 8 ст. 6). Согласно ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" основным принципом безопасности дорожного движения является приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. Принимая постановление об усилении контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, катающих людей на животных в пешеходной зоне, администрация действовала в соответствии и во исполнение указаний Закона, направленного на обеспечение безопасности граждан, а потому у антимонопольного органа не имелось оснований рассматривать это постановление как противоречащее антимонопольному законодательству <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 марта 2000 г. по делу N А12-4682/99-С25 Арбитражного суда Волгоградской области.

Таков круг вопросов, на которые мы хотели обратить внимание в данной статье с тем, чтобы сохранить преемственность и стабильность арбитражной практики после внесения изменений в Закон о конкуренции.

------------------------------------------------------------------

Название документа