К вопросу о совершенствовании правовой основы государственного управления в социальной сфере: обсуждаем проект Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"

К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ: ОБСУЖДАЕМ ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОСНОВАХ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <*>

С. М. ЗУБАРЕВ

-------------------------------- <*> Zubarev S. M. On the issue of improvement of the legal basis of state management in the social sphere: on discussing draft Federal law "On the fundamentals of social service of the population in the Russian Federation".

Зубарев Сергей Михайлович, доктор юридических наук, профессор.

В статье проанализированы некоторые положения проекта Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и сформулированы предложения по его совершенствованию.

Ключевые слова: федеральный закон, государственное управление, социальная сфера, социальное обслуживание, население.

The article analyses some provisions of draft Federal law "On the fundamentals of social service of the population in the Russian Federation" and formulates the proposals for improvement thereof.

Key words: federal law, state management, social sphere, social service, population.

В настоящее время в связи с внесением Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проекта Федерального закона N 249303-6 "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" <1> новый импульс получила дискуссия о роли и месте государства в социальной сфере, степени участия государственных органов в социальной поддержке населения. -------------------------------- <1> См.: проект Федерального закона N 249303-6 "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // КонсультантПлюс: Законопроекты.

Актуальность подготовки и принятия федерального закона, регулирующего общественные отношения в сфере социального обслуживания населения, не вызывает сомнения. Нормативная база в указанной области, сформированная на основе Федеральных законов от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" <2> и от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" <3>, не отвечает современным потребностям общества, содержит ряд устаревших и противоречивых правовых норм, что на практике не позволяет в полной мере удовлетворить потребности населения в социальных услугах высокого качества. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872. <3> См.: Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // 1995. N 32. Ст. 3198.

По мысли разработчиков, законопроект направлен на развитие системы социального обслуживания населения в Российской Федерации, повышение его уровня, качества и эффективности на основе единого интегрированного законодательного акта, регулирующего отношения в области социального обслуживания населения. Безусловно, поддерживая такой подход, следует высказать ряд критических замечаний. Прежде всего, требует уточнения выбранная авторами концепция законопроекта. Статья 7 Конституции Российской Федерации провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека <4>. Это в полной мере соответствует требованиям важнейших международных правовых актов. Главным здесь является положение, сформулированное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства" <5>. Это положение конкретизировано в п. 1 ст. 25 Декларации: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам" <6>, а также в ст. 9 и 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) <7>. -------------------------------- <4> См.: Конституция Российской Федерации // "КонсультантПлюс: Законодательство". <5> Всеобщая декларация прав человека // "КонсультантПлюс: Международные правовые акты". <6> Там же. <7> См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) // "КонсультантПлюс: Международные правовые акты".

Из данных положений следует, что в России как социальном государстве каждому должен быть гарантирован необходимый уровень социального обслуживания, обеспечивающий здоровье и благополучие его самого и его семьи. Кроме того, каждый имеет право на дополнительное социальное обслуживание в случае наступления у него чрезвычайных обстоятельств. При этом указанные гарантии должны быть закреплены законодательно. К этому нас призывает п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), где подчеркивается обязанность государств-участников "обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер" <8>. Вопрос их практического осуществления - это вопрос практики. Каждое государство решает его в зависимости от имеющихся в его распоряжении ресурсов. -------------------------------- <8> Там же.

В этой связи можно констатировать, что концепция рассматриваемого проекта Федерального закона предполагает введение социального обслуживания в правовые рамки только для лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию, ничего не предлагая остальным гражданам страны. Это в определенной мере противоречит требованиям международных правовых актов, несмотря на указание ст. 1 законопроекта о том, что он подготовлен в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права. Таким образом, концептуальная позиция авторов при разработке базового нормативного правового акта в социальной сфере не является конструктивной. Более предпочтительным представляется возвращение к идее создания Социального кодекса Российской Федерации. Тем более что с 2004 г. несколько субъектов Российской Федерации (Белгородская, Омская, Ярославская области, г. Санкт-Петербург) приняли и успешно реализуют подобные законы. Введение в действие Социального кодекса Санкт-Петербурга в 2011 г. привело к утрате силы 78 законов, а проект Социального кодекса Томской области, готовящийся к принятию, отменит 127 законов. По нашему мнению, именно кодекс как законодательный акт сводного характера позволит охватить всю важнейшую часть нормативного материала законодательства о социальной сфере и на основе единых принципов достаточно детально, полно и непосредственно урегулировать соответствующие общественные отношения. Социальный кодекс Российской Федерации станет законом, рассчитанным на длительный период действия и излагающим в систематизированном виде различные правовые нормы. В Общей части Кодекса целесообразно разместить нормы, определяющие общие положения о социальной защите граждан Российской Федерации. В Особенной части Кодекса - нормы, устанавливающие единые подходы к оказанию различных видов социальной поддержки различным категориям лиц, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. По сути дела, для регламентации каждого из вопросов, которые целесообразно было бы закрепить в Особенной части Кодекса, мог бы быть издан отдельный закон. Связь между этими потенциальными законами в Социальном кодексе Российской Федерации может быть доведена до такой степени совершенства, что позволит говорить о нем как о своеобразном отраслевом своде нормативных предписаний, пронизанных едиными подходами, обобщениями, принципами. Кроме того, Социальный кодекс Российской Федерации может быть использован в качестве базовой площадки для разработки аналогичных законодательных актов субъектов Российской Федерации. Помимо концептуальных возражений необходимо высказать ряд замечаний содержательного, юридико-технического и терминологического характера. Принципиальным для организации социального обслуживания населения является вопрос о степени участия в этом процессе и ответственности за его результаты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особое значение оптимальное, сбалансированное распределение полномочий между двумя уровнями исполнительной власти имеет в современных условиях. С одной стороны, происходит возрастание социальных обязательств государства, с другой, осложнение общей экономической обстановки в стране. Анализ положений главы 3 законопроекта показывает, что центр управления социальным обслуживанием населения и его финансирование передается в субъекты Российской Федерации. Это вряд ли оправданно при существенных различиях в социально-экономическом развитии регионов, и это однозначно негативно скажется на уровне социального обслуживания их жителей. На федеральные органы возлагаются в основном координационные и методические функции в сфере социального обслуживания. Сравнительный анализ ч. 2 ст. 13 законопроекта и положений Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 (в ред. от 22.06.2010) N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <9> показывает, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, по мысли разработчиков, должно стать федеральное министерство, так как по тексту законопроекта соответствующий федеральный орган исполнительной власти призван осуществлять выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области социального обслуживания. -------------------------------- <9> См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2010. N 26. Ст. 3331.

Однако значительную часть обозначенных в законопроекте функций будущего уполномоченного федерального органа исполнительной власти вряд ли возможно отнести к министерским. Например, вызывает сомнение целесообразность, а главное, правомочность осуществления этим федеральным органом исполнительной власти координации деятельности в области социального обслуживания органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе законодательных (представительных) органов), и тем более общероссийских общественных организаций (п. 2). Совсем не входит в компетенцию министерства по статусу методическое обеспечение деятельности по социальному обслуживанию (неизвестных субъектов), а также профилактика возникновения трудной жизненной ситуации (п. 3). Кроме того, вряд ли оправданно федеральному органу исполнительной власти заниматься координацией научных исследований в области социального обслуживания (п. 5). Вместе с тем не получили закрепления "типовые" министерские полномочия, в частности полномочия по внесению в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства, а также по ведомственному нормотворчеству. Отсутствие этих полномочий лишает будущее министерство возможности разрабатывать и реализовывать государственную политику и осуществлять нормативное правовое регулирование в области социального обслуживания. Важность указанных полномочий также предопределена тем, что именно Правительство принимает федеральные целевые программы, в том числе в социальной сфере, а одной из важнейших функций уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области социального обслуживания должна стать разработка и реализация федеральных программ в установленной сфере деятельности и контроль за их исполнением. Серьезным недостатком содержания законопроекта является наличие в нем различных коррупциогенных факторов, в том числе категорий оценочного характера и иных юридико-лингвистических неопределенностей. Например, к основаниям признания гражданина находящимся в трудной жизненной ситуации (ст. 20) отнесено социально опасное положение, представляющее опасность для жизни и (или) здоровья, в том числе психологического состояния (наличие в семье лиц с наркотической или алкогольной зависимостью, семейное насилие, жестокое обращение с детьми и др.). Юридически неопределенным является предписание п. 4 ст. 23 законопроекта о том, что при предоставлении гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, срочных социальных услуг в целях неотложной помощи разового характера договор о предоставлении социальных услуг не заключается. Для выявления иных коррупциогенных факторов должна быть проведена антикоррупционная экспертиза рассматриваемого законопроекта. К ошибкам юридико-технического характера следует отнести сложность и неточность изложения, а также дублирование отдельных норм законопроекта. Например, п. 4 ст. 3 законопроекта устанавливает, что поставщик социальных услуг - юридическое лицо независимо от организационно-правовых форм и индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по социальному обслуживанию. В этой дефиниции есть ряд неточностей. Во-первых, некорректным является использование термина "организационно-правовые формы", так как любое юридическое лицо имеет только одну организационно-правовую форму. Во-вторых, из буквального толкования нормы вытекает, что поставщик социальных услуг должен быть одновременно и юридическим лицом, и индивидуальным предпринимателем, что противоречит гражданскому законодательству и ст. 29 законопроекта. Поэтому логичным было использовать вместо соединительного союза "и" разделительный союз "или". Примером дублирования норм в законопроекте является предписание п. 3 ст. 8 о том, что "индивидуальная нуждаемость гражданина в социальных услугах является основанием для определения видов, сроков, условий и стоимости предоставления социальных услуг", которая дословно воспроизведена в п. 2 ст. 21 законопроекта. Кроме того, в отдельных случаях разработчики использовали устаревшие юридические термины. Так, в п. 6 ст. 27 законопроекта речь идет о приеме на социальное обслуживание в специальные стационарные организации социального обслуживания лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в том числе особо опасных рецидивистов. Однако уголовное законодательство данный термин с 1996 г. не использует. Мы высказали лишь некоторые замечания и предложения по проекту Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Думается, что в Государственной Думе все поступившие на законопроект отзывы будут внимательно изучены не только депутатами, но и экспертным сообществом, что позволит значительно улучшить качество будущего закона.

Список источников

1. Конституция Российской Федерации // "КонсультантПлюс: Законодательство". 2. Всеобщая декларация прав человека // "КонсультантПлюс: Международные правовые акты". 3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) // "КонсультантПлюс: Международные правовые акты". 4. Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // 1995. N 32. Ст. 3198. 5. Федеральный закон от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872. 6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2010. N 26. Ст. 3331. 7. Проект Федерального закона N 249303-6 "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // "КонсультантПлюс: Законопроекты".

------------------------------------------------------------------

Название документа